Wyrok - VII SA/Wa 2267/22 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 24 marca 2023
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Anna Milicka - Stojek, Protokolant specjalista Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. i Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: DON.7100.124.2022.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająUchylono decyzję I i II instancji. pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Anna Milicka - Stojek, Protokolant specjalista Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. i Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: DON.7100.124.2022.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 marca 2023
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Anna Milicka-Stojek
Podstawa prawna
art. 156
kpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 61
akpa
art. 28
kpa
art. 136
kpa
art. 145
ppsa
art. 190
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z 22 sierpnia 2022 r., znak: DON.7100.124.2022.RKR Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. K. i Z. K. ( dalej: "skarżący") od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "MWINB", "organ I instancji") z 11 maja 2022r. nr 520/22 odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.W przedmiotowej sprawie organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnegoz lokalem usługowym i garażem podziemnym przy ul. [...] w W. na działkach nr [...].W wyniku obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 17 grudnia 2014 r. organ powiatowy stwierdził m.in. zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki do terenu, projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość i liczba kondygnacji. Stwierdzono odstępstwa od projektu zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne: zmianę geometrii słupów i ścian żelbetowych na rozmiar 1 oraz słupa żelbetowego w osi 8 na kondygnacji 2, 3, 4. Dodatkowo wskazano, że geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układy połaci dachowych) jest zgodna z projektem. Stwierdzono również zgodność przyłącza wod - kan, energetycznego i gazowego.Zdaniem organu powiatowego wszystkie roboty objęte projektem budowlanym zostały wykonane, natomiast teren budowy został uporządkowany i właściwie zagospodarowany. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznajmiono, że budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalem usługowym i garażem podziemnym nadaje się do użytkowania.W tym stanie rzeczy PINB dla m.st. Warszawy decyzją z 19 grudnia 2014 r. nr IVOT/377/U/2014, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym na nieruchomości przy ul. [...] w W., stanowiącej działki nr [...].Mazowiecki WINB postanowieniem z 22 czerwca 2015 r., nr 1225/15 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 19 grudnia 2014 r.Postanowieniem z 3 września 2015 r., znak: DON/ORZ/7101/1106/15 GINB utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego WINB z 22 czerwca 2015r. WSAw Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 819/19 oddalił skargę M. i Z. K. na postanowienie GINB z 3 września 2015 r. NSA wyrokiem z 24 marca 2021r., sygn. akt II OSK 1384/20 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i poprzedzające go rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego.Zdaniem NSA, ocena co do legitymacji podmiotów wnioskujących o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie nie powinna opierać się wyłącznie na wynikach kontroli obowiązkowej przeprowadzonej na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowalnego, w postępowaniu toczącym się wyłącznie z udziałem inwestora. Jeżeli skarżący we wniosku wskazali na wykonanie obiektu niezgodnie z pozwoleniem (istotne odstępstwa od projektu budowlanego) i złożyli jako dowód ekspertyzę na potwierdzenie swoich zarzutów, to obowiązkiem organu nadzoru było wyjaśnienie tych okoliczności w postępowaniu jurysdykcyjnym z udziałem skarżących. Z tego względu zdaniem sądu należało przyjąć, że przedłożona ekspertyza uprawdopodobniła twierdzenia skarżących o wykonaniu przedmiotowego budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę, co wykluczyło wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie.Rozpatrując sprawę ponownie, Mazowiecki WINB postanowieniem z 27 stycznia 2022 r., nr 189/22 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 19 grudnia 2014 r.Postanowieniem z 29 marca 2022 r., znak: DON.7101.73.2022.RKR GINB uchylił postanowienie Mazowieckiego WINB z 27 stycznia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Ostatecznie Mazowiecki WINB decyzją z 11 maja 2022 r., nr 520/22 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 19 grudnia 2014 r.W ocenie organu wojewódzkiego dokumenty takie jak dziennik budowy, protokół kontroli obowiązkowej, czy oświadczenie kierownika budowy, które regulowane są wprost prawem budowlanym, potwierdzają zgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę. Analiza projektu budowlanego ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym oraz dziennika budowy, nie pozwala na stwierdzenie, że w trakcie budowy dokonano odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej.Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. K. i Z. K.Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję z dnia 22 sierpnia 2022 r.Oceniając w trybie stwierdzenia nieważności, kwestionowaną decyzję PINB dla m.st. Warszawy z 19 grudnia 2014 r., GINB stwierdził, że po dokonaniu analizy projektu budowlanego, dziennika budowy, protokołu obowiązkowej kontroli z 17 grudnia 2014r., stanowiska w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym z 10 listopada 2014r. oraz protokołu z odbioru technicznego z 25 czerwca 2013 r., ustalono, że przedmiotowy obiekt zrealizowano zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz bez istotnych odstępstw. Co prawda we wspomnianym wyżej protokole kontroli stwierdzono odstępstwa dotyczące zmiany usytuowania attyki, długości szachtu, układu ścianek działowych w lokalach mieszkalnych, wykonania dodatkowego komina, wykonania komina ponad dachem, jednakże przywołane odstępstwa nie miały charakteru istotnego. Zatem twierdzenie skarżących, iż obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro w trakcie kontroli potwierdzono, że inwestycję wykonano zgodnie z projektem, to wynika z tego, że została ona zrealizowana zgodnie z prawem.GINB podkreślił również, że z dziennika budowy (tom III str. 19 - wpis z 15 października 2014r.) wynika, że zgłoszono do odbioru wykonanie robót budowlanych instalacyjnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Teren uporządkowano. W dalszej części wskazano, "(...) potwierdzam zakończenie robót budowlanych zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Budynek nadaje się do odbioru celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie".W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w niniejszej sprawie. GINB stwierdził, że materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym ustalenia poczynione przez organ wojewódzki potwierdzają zgodność obiektu budowlanego z warunkami decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lutego 2013r., nr 101/13 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wobec czego brak jest podstaw do negowania stanu faktycznego sprawy. Uznał również, że w pozostałym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 59 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja organu powiatowego została wydana po przeprowadzeniu kontroli obiektu i protokolarnym potwierdzeniu zakończenia robót wraz z uporządkowaniem terenu.W odniesieniu do stanowiska odwołania GINB wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe nie ma na celu zastępowania postępowania głównego ani nie może stanowić pretekstu do przeprowadzania dowodów weryfikujących lub podważających dotychczasowe stanowisko organów w sprawie. Jest to możliwe i wskazane wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego, którego postępowanie nadzorcze nie jest substytutem. Oczywiście tryb nadzwyczajny nie wyklucza przeprowadzania nowych dowodów, ale tylko w takim zakresie, jakim służy to wyjaśnieniu okoliczności dotychczas nieustalonych lub pominiętych, a które mogą mieć znaczenie dla sprawy. Generalnie jednak, organ nadzorczy na podstawie dotychczasowego materiału dowodowego rozstrzyga, czy w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy możliwe było wydanie takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego nie było żadnych podstaw do powtarzania czynności dowodowych w rodzaju kontroli obiektu (...), a dotychczasowy materiał był w zupełności wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.GINB przyznał rację skarżącym, że mimo wiążących wytycznych zawartych w zapadłym w sprawie wyroku NSA z 24 marca 2021r., sygn. akt II OSK 1384/20, Mazowiecki WINB nie odniósł się w sposób dostateczny do okoliczności wskazanych w przedłożonej "ekspertyzie" sporządzonej przez mgr inż. Radosława Gwadere, wskazując jedynie, że dokument ten podważa rozwiązania projektu zatwierdzonego przez organ architektoniczno-budowlany i pozostaje bez wpływu na zakres sprawy. Niemniej jednak stwierdził, że uchybienie jakiego dopuścił się MWINB, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego z 11 maja 2022 r. i stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 19 grudnia 2014 r.Zdaniem GINB skarżący błędnie ocenili wagę jak i samą funkcję dowodu- "Ocena zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym (...). Fakt, iż ww. dokument został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia nie oznacza, iż tezy w nim przedstawione są wiążącymi wskazaniami dla organu rozstrzygającego daną sprawę.Ustosunkowując się do uchybień wskazanych we wspomnianej ocenie organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty formułowane przez skarżących w przedłożonej ocenie dotyczą w przeważającej mierze rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który w żaden sposób nie może podlegać kontroli w ramach postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie obiektu. Za kuriozalne GINB uznał twierdzenie ekspertyzy, że niezgodnością z projektem budowlanym była realizacja tarasu na 4 kondygnacji z naruszeniem § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, gdy takie rozwiązanie wprost przewidziano w projekcie budowlanym (zob. rys. nr A-06.01 s. 91 oraz k- 6 s. 269). Wskazuje na to sam autor opinii na pierwszej stronie swego opracowania. Organ podkreślił, że nie ma przy tym żadnego znaczenia, że w ramach inwestycji wyodrębniono działkę nr [...], skoro również stanowi ona teren inwestycji, a więc nie ma potrzeby zachowania odległości, o których mowa w ww. przepisie.Podobnie ocenił GINB zarzut związany z niezrealizowaniem odwodnienia ww. tarasu poprzez brak rur spustowych. Wskazał, że autor przywołanej opinii nie zauważył, że odwodnienie to zaprojektowano jako wewnętrzne, poprzez odpływy w tarasach i balkonach, a następnie poprzez niższe piętra do systemu odpływowego kanalizacji sanitarnej (zob. rys. nr IS-04.05 s. 303 i wcześniejsze), co czyni zbędnym wykonywanie takich rur.Zarzut dotyczący wykonania ściany kominowej na granicy posesji ul. [...] zaburzającej działanie kominów budynku [...], co narusza zdaniem skarżących "[...]. Wymagania ogólnie" nie jest potwierdzony żadnymi dowodami ani dodatkowymi wyjaśnieniami. GINB wyjaśnił, że niezależnie od tego, wykonanie dodatkowego komina, zgodnie z Polską Normą lub nie, nie stanowiłoby istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane zarówno w dacie orzekania przez PINB, jak i teraz.Zdaniem GINB, skoro odebrano obiekt do użytkowania uznając, iż jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie stwierdzono przy tym żadnych istotnych odstępstw, uznano, iż powstałe zamierzenie budowlane było zgodne z tym co założono na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego. Wobec tego co zostało przedstawione GINB stwierdził, że brak jest podstaw do negowania, iż udzielone pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.Z powyższych względów uznano, że kontrolowana decyzja PINB dla m.st. Warszawy z 19 grudnia 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani nie jest obarczona żadną inną kwalifikowaną wadą, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.Na koniec GINB podkreślił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego.Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wnieśli M. K. i Z. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:- art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak związania się przez organy obu instancji oceną prawną dokonaną w niniejszej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2021 sygn. akt II OSK 1384/20 poprzez brak przeprowadzenia wbrew zaleceniom Sądu jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego oraz oparcie rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczą analizę dowodów uprzednio zgromadzonych w sprawie,- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane poprzez uznanie, iż inwestycja dokonana została bez istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego,- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń w trakcie kontroli obowiązkowej w szczególności nie prowadzących do ustalenia, że obiekt wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w szczególności w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych,- art. 156 § 1.pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pomimo, iż wykonany obiekt wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w szczególności w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych.Skarżący wskazali, że wiążący w niniejszej sprawie, jest wyrok NSA z 24 marca 2021r. sygn. II OSK 1384/20, z uzasadnienia którego jednoznacznie wynika, iż organ obowiązany był wszcząć postępowanie oraz następnie dokonać własnych ustaleń stanu faktycznego zaś jakiekolwiek odmienne działanie stanowi nieusprawiedliwioną polemikę z wiążącymi ustaleniami Sądu i stanowi rażące naruszenie prawa.Skarżący przypomnieli, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano, że przedmiotowa inwestycja wykonana została niezgodnie z zatwierdzonym projektem w szczególności w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych. Zdaniem skarżących organ stopnia podstawowego nie dokonał w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, natomiast do wniosku o stwierdzenie nieważności załączona została niezależna ekspertyza - Ocena zgodności sporządzona przez mgr inż. R. G. m.in. wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym na nieruchomości ul. [...]na działkach ew. nr [...] zgodnie z pozwoleniem na budowę wskazująca na niezgodności w tym zakresie. Organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym obowiązane zatem byty do dokonania własnych ustaleń, co do stawianego zarzutu wykonania inwestycji niegodnie z pozwoleniem na budowę, Tymczasem organ I instancji odmówił de facto dokonywania jakichkolwiek ustaleń wskazując na fakt, iż dokonać oceny mógłby wyłącznie wg stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz wskazując, iż obecnie nie jest w stanie dokonać oceny kiedy roboty wskazujące na niezgodność z projektem zostały wykonane, przy czym organ nie dostrzegł, iż załączona ekspertyza - Ocena zgodności sporządzona przez mgr inż. R. G. m.in. wykonania budynku mieszkalnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym na nieruchomości ul. [...] jak również wniosek o wszczęcie postępowania sporządzone zostały niezwłocznie. Zdaniem skarżących organ II instancji również nie dokonując nowych ustaleń, wchodząc w polemikę z wiążącym wyrokiem wskazał, iż co do zasady takich ustaleń nie może dokonać, dokonał oceny na podstawie wcześniej zebranych dowodów tj. protokołu kontroli obowiązkowej i oświadczeń kierownika i inwestora, iż inwestycja nie została dokonana z istotnymi odstąpieniami od projektu.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.")., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie odnosząc się do nich w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć.Wskazać należy, że sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1384/20, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 819/19 w sprawie ze skargi M. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2015 r. znak: DON/ORZ/7101/1106/15 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 1225/15 z dnia 22 czerwca 2015 r.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajduje więc art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.Przypomnieć należy, że NSA ocenił, że skoro skarżący we wniosku wskazali na wykonanie obiektu niezgodnie z pozwoleniem (istotne odstępstwa od projektu budowlanego) i złożyli ekspertyzę na potwierdzenie zarzutów w tym zakresie, to obowiązkiem organu nadzoru było wyjaśnienie tych okoliczności w postępowaniu jurysdykcyjnym z udziałem skarżących. Nie było natomiast wystarczające odniesienie się przez organ drugiej instancji do złożonej opinii przed wszczęciem postępowania, z arbitralną oceną, że "poza ogólnikowym stwierdzeniem, że budynek przy ul. [...] wykonano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, autor opracowania nie przedstawia żadnych argumentów na poparcie zarzutów".Zdaniem NSA, należało przyjąć, że złożona ekspertyza uprawdopodobniła twierdzenia skarżących o wykonaniu przedmiotowego budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę, co wykluczyło wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. Aprobując taki sposób procedowania organów administracji, Sąd Wojewódzki pozbawił skarżących możliwości wykazania interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.W ocenie NSA, jak słusznie zaznaczono w pierwszym wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA z 24 sierpnia 2016 r, VII SA/Wa 2397/15, w orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/14), zaś rzeczą organu pierwszej instancji będzie przeprowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących, stosownie do uczynionych wyżej wytycznych.Reasumując NSA, przesądził po pierwsze, że skarżący są stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia 19 grudnia 2014 r. nr IVOT/377/U/2014, udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornego budynku przy ul. [...], po drugie że organy muszą odnieść się do przedłożonej przez skarżących ekspertyzy i ocenić, czy w procesie wykonania przedmiotowego obiektu doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy były one istotne.Wytyczne te tylko częściowo zrealizowane zostały przez organy. Organ I instancji powołując się na dziennik budowy i protokół obowiązkowej kontroli ocenił, że analiza tej dokumentacji prowadzi do wniosku, że nie doszło do istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.W odniesieniu do przedstawionej przez skarżących ekspertyzy mgr inż. [...], MWINB stwierdził, że nie może ona stanowić dowodu na niezgodność inwestycji z pozwoleniem na budowę. Podważa ona bowiem w istocie rozwiązania projektu zatwierdzonego przez organ architektoniczno-budowlany i dlatego pozostaje bez wpływu na zakres sprawy prowadzonej przez nadzór budowlany w sprawie legalności pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.Z kolei GINB oceniając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję PINB dla m.st. Warszawy z dnia 19 grudnia 2014 r., stwierdził, że po dokonaniu analizy projektu budowlanego, dziennika budowy, protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 17 grudnia 2014 r., stanowiska w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym z dnia 10 listopada 2014 r., protokołu z odbioru technicznego z dnia 25 czerwca 2013 r. ustalono, że przedmiotowy obiekt zrealizowano zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz bez istotnych odstępstw. GINB zauważył, że co prawda w ww. protokole kontroli stwierdzono odstępstwa dotyczące zmiany usytuowania attyki, długości szachtu, układu ścianek działowych w lokalach mieszkalnych, wykonania dodatkowego komina, wykonania komina ponad dachem, jednakże przywołane odstępstwa nie miały charakteru istotnego.Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym ustalenia poczynione przez organ wojewódzki potwierdzają zgodność obiektu budowlanego z warunkami decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 lutego 2013 r., nr 101/13, znak: UD-VI-WAB-A.6740.919.2012. INO zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wobec czego brak jest podstaw do negowania stanu faktycznego sprawy.Ustosunkowując się do uchybień wskazanych w ekspertyzie sporządzonej przez mgr inż. [...], organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty formułowane przez skarżących (niezależnie od tego, że nie są poparte żadnymi dowodami, a jedynie przypuszczeniami dokonanymi na podstawie własnych wyliczeń, obserwacji, które często nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym) w przedłożonej ocenie dotyczą w przeważającej mierze rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który w żaden sposób nie może podlegać kontroli w ramach postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie obiektu.Dalej odnosząc się do przedłożonej przez skarżących ekspertyzy, GINB za kuriozalne uznał twierdzenie ekspertyzy, że niezgodnością z projektem budowlanym była realizacja tarasu na 4 kondygnacji z naruszeniem § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, gdy takie rozwiązanie wprost przewidziano w projekcie budowlanym (zob. rys. nr A-06.01 s. 91 oraz k-6 s. 269). Zdaniem GINB, wskazuje na to przecież sam autor opinii na pierwszej stronie swego opracowania. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że w ramach inwestycji wyodrębniono działkę nr [...], skoro również stanowi ona teren inwestycji, a więc nie ma potrzeby zachowania odległości, o których mowa w ww. przepisie.Podobnie zdaniem GINB ocenić należy zarzut związany z niezrealizowaniem odwodnienia ww. tarasu poprzez brak rur spustowych. Autor przywołanej opinii nie zauważył, że odwodnienie to zaprojektowano jako wewnętrzne, poprzez odpływy w tarasach i balkonach, a następnie poprzez niższe piętra do systemu odpływowego kanalizacji sanitarnej (zob. rys. nr IS-04.05 s. 303 i wcześniejsze), co czyni zbędnym wykonywanie takich rur.Zarzut dotyczący wykonania ściany kominowej na granicy posesji ul. [...] zaburzającej działanie kominów budynku [...], co narusza zdaniem skarżących "[...]. Wymagania ogólne" nie jest w ocenie GINB potwierdzony żadnymi dowodami ani dodatkowymi wyjaśnieniami. Niezależnie od tego jednak wykonanie dodatkowego komina, zgodnie z Polską Normą lub nie, nie stanowiłoby istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane zarówno w dacie orzekania przez PINB, jak i teraz. Po pierwsze, Polskie Normy nie są źródłem prawa ani nie są powszechnie obowiązujące, a ich stosowanie jest dobrowolne. Po drugie - art. 36a przewiduje zamknięty katalog zdarzeń, które określane są jako odstępstwo istotne i wykonanie dodatkowego komina - jeżeli nie powoduje np. sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami ochrony przeciwpożarowej - takim odstępstwem nie jest. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą, co przesądza o prawidłowym zakwalifikowaniu tego odstępstwa jako nieistotnego. Nie oznacza to jednak, że jeśli w toku użytkowania obiektu zostanie wykazane, że istnienie takiego komina zakłóca działanie tego należącego do skarżących, to kwestia ta będzie mogła stanowić przedmiot odrębnego postępowania.Skoro zatem zdaniem GINB odebrano obiekt do użytkowania uznając, iż jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie stwierdzono przy tym żadnych istotnych odstępstw, należy uznać, iż powstałe zamierzenie budowlane było zgodne z tym co założono na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego i brak jest podstaw do negowania, iż udzielone pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.Powyższa argumentacja nie uwzględnia w ocenie Sądu wszystkich okoliczności sprawy.W skardze podniesiono, że organy w trakcie kontroli obowiązkowej nie dokonały prawidłowych ustaleń prowadzących do wniosku, że obiekt wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w szczególności w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych.Na rozprawie pełnomocnik skarżących doprecyzował, że zasadniczym odstępstwem od projektu, jest zrealizowanie przez inwestora tarasu przedmiotowego budynku niezgodnie z projektem.Zdaniem Sądu organy obu instancji nie odniosły się do tej podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, która nie została też w sposób wystarczająco klarowny wyartykułowana w ekspertyzie sporządzonej przez mgr inż. [...].Jak wynika z projektu budowlanego ( str. 92 projektu, ELEWACJA FRONTOWA ELEWACJA POŁUDNIOWA, nr rys. A-07.01), taras przedmiotowego budynku, zaprojektowany został poniżej gzymsu, budynku skarżących ( ul. [...]) uwidocznionego na tym rysunku po prawej stronie. Do takich samych wniosków, prowadzi analiza rysunku PRZEKRÓJ 2-2,nr rys. A-05.02 projektu.Tymczasem zarówno z zawierających datę zdjęć dołączonych do protokołu kontroli obowiązkowej z dnia 17 grudnia 2014 r. ( k. 82 akt), jak też ogólnodostępnych w google street view zdjęć przedmiotowego budynku przy ul. [...], wynika, że jego taras zrealizowany został zdecydowanie powyżej gzymsu budynku skarżących, zaś podłoga tarasu, znajduje się prawie na tym samym poziomie co kalenica budynku skarżących.Nie można więc podzielić poglądu organu odwoławczego, że materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym ustalenia poczynione przez organ wojewódzki potwierdzają zgodność obiektu budowlanego z warunkami decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 lutego 2013 r., nr 101/13, znak: UD-VI-WAB-A.6740.919.2012. INO zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.W ocenie Sądu, doszło naruszenia reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Jak słusznie podniesiono w skardze organy przy dokonywaniu oceny zgodności inwestycji z projektem nie powinny się opierać tylko na analizie dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia na użytkowanie ale powinny dokonać własnych ustaleń. Zdaniem Sądu, konieczne będzie przeprowadzenie przez organ oględzin budynku, którego wygląd nie uległ zmianie od czasu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, przy zapewnieniu czynnego udziału stron postępowania, a następnie szczegółowe skonfrontowanie zrealizowanego obiektu z projektem i dokonanie w tym zakresie oceny ze wskazaniem konsekwencji ewentualnych odstępstw. Organ powinien szczegółowo i w sposób czytelny dokonać oceny zgodności projektu ze zrealizowaną inwestycją i uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.Uchyleniu podlegała zarówno decyzja organu odwoławczego, jak też organu I instancji, bowiem zakres koniecznych czynności przekracza ramy postepowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. i nie mogą być one zrealizowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.Z tych też względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a..