Wyrok - I GSK 341/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 297/21 w sprawie ze skargi A. w C. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2021 r. nr ZOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 297/21 w sprawie ze skargi A. w C. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2021 r. nr Z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Surmacz
Podstawa prawna
art. 18
kp
art. 151
kp
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 183
ppsa
art. 176
ppsa
art. 184
ppsa
art. 205
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 297/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. w C. (dalej: skarżący) na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z 5 stycznia 2021 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:a. naruszenie art. 129 § 1 w zw. z art. 151 § 1 w zw. z art. 18 § 1 i 2 ustawy kodeks pracy (dalej: kp) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co w konsekwencji doprowadziło przez Sąd do przyjęcia, iż organ prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia ich postanowień i w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji organu utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości nakazującej zwrot środków pochodzących z budżetu środków europejskich w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości 1771,75 PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 24 maja 2019 r. oraz środków pochodzących z krajowego współfinansowania w ramach Budżetu Państwa w wysokości 240,74 PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 24 maja 2019 r.;b. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co w konsekwencji doprowadziło przez Sąd do przyjęcia, iż organ prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia ich postanowień i w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji organu utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości nakazującej zwrot środków pochodzących z budżetu środków europejskich w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości 1771,75 PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 24 maja 2019 r. oraz środków pochodzących z krajowego współfinansowania w ramach Budżetu Państwa w wysokości 240,74 PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 24 maja 2019 r.;c. naruszenie art. 2 pkt 36) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (Ue) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego Na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich Oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające Rozporządzenie Rady (We) Nr 1083/2006 z dnia 17 grudnia 2013 r. (dalej: Rozporządzenie 1303/2013) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wystąpiła "nieprawidłowość" w rozumieniu ww. art. co w konsekwencji doprowadziło utrzymania przez Sąd w mocy decyzji Organu utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości nakazującej zwrot środków pochodzących z budżetu środków europejskich w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości 1771,75 PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 24 maja 2019 r. oraz środków pochodzących z krajowego współfinansowania w ramach Budżetu Państwa w wysokości 240,74 PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 24 maja 2019 r.;2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a:a. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 i 80 KPA poprzez zignorowanie przez Sąd faktu iż organ dokonał wadliwej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego w sprawie, skutkiem czego doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wystąpienia szkody w budżecie ogólnym UE, a co przejawia się min. tym, że nie wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji załączonych przez skarżącego dokumentów, co spowodowało nieuzasadnione przyjęcie, iż pomiędzy Panem M. K. i Fundacją R. z siedzibą w R. nie doszło do nawiązania dwóch stosunków pracy, co w konsekwencji doprowadziło utrzymania w mocy decyzji organu utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości nakazującej zwrot środków pochodzących z budżetu środków europejskich w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości 1771,75 PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 24 maja 2019 r. oraz środków pochodzących z krajowego współfinansowania w ramach Budżetu Państwa w wysokości 240,74 PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 24 maja 2019 r.;W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów kasacyjnych.Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, o rozpoznanie skargi na rozprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem, w tym kosztów zastępstwa procesowego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w ww. skardze kasacyjnej.Jak wynika z akt sprawy przyczyną wydania decyzji nakazującej zwrot dofinansowania jest przyjęcie, iż pomiędzy Panem M. K. a Fundacją R. z siedzibą w R. nie doszło do nawiązania dwóch stosunków pracy, jak wywodził Beneficjent, lecz osoba ta została zaangażowana w łącznym wymiarze przekraczającym 1 etat (1,07), co stanowi naruszenie obowiązujących Beneficjenta procedur, tj. § 8 ust. 3 Umowy o dofinansowanie w zw. z art. 129 § 1 k.p. w zw. z art. 151 § 1 k.p. w zw. z art. 18 § 1 i 2 k.p.Organ wskazał, że z porównania opisu rodzaju pracy określonej w umowie o pracę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz w załącznikach nr 1-3, jak również zakresu obowiązków wskazanych na każdym z ww. stanowisk wynika, że zarówno rodzaj wykonywanej przez M. K. pracy, jaki i zakresy obowiązków są pokrewne. Przede wszystkim praca wykonywana przez M. K. obejmuje szeroko rozumiane doradztwo. Zbieżność wykonywanych przez niego prac potwierdza nie tylko semantyczne brzmienie każdego z zajmowanych przez M. K. stanowisk ("doradca": kluczowy w ramach OWES, biznesowy w ramach "[...]" oraz biznesowy w ramach OWES), ale przede wszystkim zakres wykonywanych przez niego czynności. Kompetencje i doświadczenie M. K. wymagane do wykonywania przez niego pracy na stanowiskach doradcy kluczowego OWES, doradcy biznesowego OWES oraz doradcy biznesowego w ramach "[...]" nie zostały zakwestionowane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że podstawą żądania zwrotu środków nie są nieprawidłowości związane z zatrudnieniem w projekcie osób niespełniających wymagań określonych na zajmowanych przez nich stanowiskach pracy, lecz nieprawidłowości związane z przedstawieniem przez Beneficjenta do rozliczenia wydatków dotyczących wynagrodzenia M. K., który został zaangażowany w łącznym wymiarze przekraczającym 1 etat (1,07).Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu jako prawidłowe.Zarzuty skargi kasacyjnej, które są oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., nie podważają skutecznie tego stanowiska.Należy wskazać w pierwszej kolejności, że zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w ten sposób, że strona zarzuca naruszenie przepisów wskazanych w punkcie 1a, b i c petitum poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Z kolei naruszenie prawa procesowego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, polega na: wadliwej i wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, braku zebrania i nie rozpatrzenia całości materiału dowodowego skutkiem czego doszło nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy a w efekcie przyjęcia, że doszło do wystąpienia szkody w budżecie ogólnym UE.W związku z treścią i sposobem sformułowania wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy przypomnieć postawione przez ustawodawcę wymogi w tym zakresie.W myśl art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.Na gruncie art. 176 p.p.s.a. obowiązki autora skargi kasacyjnej związać należy z kilkoma wymogami, spośród których istotne znaczenie ma także przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Należy zatem podać konkretne przepisy prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy wskazanie, jaki konkretny i oznaczony indywidualnie przepis prawny, mający charakter bądź materialny bądź procesowy, został w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszony. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wskazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.Uzasadniając natomiast naruszenie przepisów postępowania wykazać ponadto należy, że podnoszone w podstawach skargi kasacyjnej uchybienie, występujące we wskazanej postaci, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Podsumowując, o ile zarzut materialnoprawny można oprzeć na błędnej wykładni prawa lub wadliwym jego zastosowaniu, o tyle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dopuszcza oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie procesowym, ale jedynie jeśli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zatem zarzutów procesowych obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie również tej okoliczności.Przechodząc do oceny zarzutów procesowych postawionych w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie konkretnie dowody pominął Sąd I instancji. Ogólnikowe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "z przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w szczególności dowodów zaoferowanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego wynika ponad wszelką wątpliwość, że pomiędzy M. K. a Fundacją doszło do nawiązania dwóch stosunków pracy" nie spełnia wymogu precyzyjnego określenia, które z dowodów zostały pominięte przez Sąd I instancji i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Dalej strona skarżąca przedstawia wywód odnośnie do zakresów obowiązków, na jakich był zatrudniony Pan M. K. wskazując, że Sąd I instancji błędnie przyjął (w ślad za organem), iż nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jest to stwierdzenie za daleko idące, a w konsekwencji nieuprawnione, ponieważ Sąd I instancji podzielając ocenę organu odnośnie do zakresu wzmiankowanych obowiązków, szczegółowo je wymienił i przedstawił argumenty na poparcie prawidłowości takiego stanowiska. Natomiast za prawnie irrelewantne Sąd uznał wyłącznie argumenty strony związane z brakiem przeanalizowania przez organ Standardów OWES oraz Standardu Usług Projektu Realizowanego w Ramach Poddziałania 8.3.1. WSA wskazał przy tym, z jakiego powodu zajmuje takie stanowisko. Sąd I instancji jasno stwierdził w tym aspekcie, że zarzucane Beneficjentowi naruszenia nie są związane z brakiem kompetencji, umiejętności czy też doświadczenia do wykonywania przez Pana M. K. pracy na ww. stanowiskach. Pogląd Sądu I instancji należy podzielić. Z kolei uzasadnienie zarzutów kasacyjnych w tej części stanowi powielenie wcześniejszego stanowiska Beneficjenta. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie uczynił aprobując, jako zgodny z prawem przebieg postępowania w zakresie zbierania i oceny dowodów zebranych w sprawie. Obszerny materiał dowodowy został przeanalizowany przez organ a wnioski z niego wyciągnięte nie są z nim sprzeczne.Mając to na uwadze należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.Podobnie należy ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego.Jak już powiedziano, dla podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidziano dwie formy naruszenia prawa materialnego, które mogą stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Formułując skargę kasacyjną, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne wskazanie, którą formę naruszenia prawa materialnego zarzuca Sądowi I instancji. W petitum niniejszej skargi kasacyjnej wskazano dwie formy naruszenia prawa materialnego które mogą stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego tzn. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 129 § 1 w zw. z art. 151 § 1 w zw. z art. 18 § 1 i 2 ustawy kodeks pracy (dalej: kp); art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp) oraz art. 2 pkt 36) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (Ue) Nr 1303/2013 .W uzasadnieniu tych zarzutów, skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną interpretację art. 18 k.p. w aspekcie stwierdzenia zawartego w zaskarżonym wyroku, że na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca świadczenie pracy w godzinach nadliczbowych. Strona skarżąca prowadzi dalej wywód, że skoro według Sądu I instancji pracownik nie mógł wyrazić zgody na pracę w ponad maksymalnym wymiarze, gdyż takie postanowienie narusza przepisy k.p. i jest nieważne to powstaje wątpliwość na jakiej podstawie prawnej Pan M. K. świadczył pracę. Według strony skarżącej, w przypadku postanowień mniej korzystnych nie można mówić o nieważności stosunku pracy, tylko do istniejącego ważnego stosunku pracy należy stosować obowiązujące przepisy. W tej sytuacji należy według strony zastosować art. 151 k.p., a więc istnieje możliwość zatrudnienia pracownika ponad obowiązującą normę czasu pracy byleby nie doszło do przekroczenia limitu 150 godzin w roku kalendarzowym (....). Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że nawet gdyby przyjąć, iż stanowisko skarżącego kasacyjnie jest w tym zakresie właściwe, to nie podważa ono prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Na gruncie tej sprawy Beneficjent nie przedstawił bowiem do rozliczenia godzin nadliczbowych Pana M. K., ale dokumenty z jednego stosunku pracy tej osoby. Tym samym, wszelkie dalsze wywody strony skarżącej (w tym przedstawione w ramach rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) dotyczące tego, że przekroczenie o 0,7 nie przekracza 150 godzin w roku kalendarzowym, a więc nie naruszono żadnego z przepisów k.p., nie może prowadzić do skutków pożądanych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, a mianowicie do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.W efekcie, wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie uczynił akceptując, jako zgodne z prawem, stanowisko organu, że w niniejszej sprawie doszło do "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, co musiało skutkować wydaniem decyzji określającej kwotę do zwrotu przez Beneficjenta.Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).. oraz § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).