Wyrok - I GSK 305/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Po 672/22 w sprawie ze skargi P.Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji ResOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Po 672/22 w sprawie ze skargi P.Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Res
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Dudra
Podstawa prawna
art. 8
kpa
art. 7
kpa
art. 134
ppsa
art. 135
ppsa
art. 141
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 125
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Po 672/22 oddalił skargę P.Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 4 lipca 2022 R. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z 4 lipca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rawiczu z siedzibą w Miejskiej Górce z 23 marca 2022 r. o odmowie przyznania Przedsiębiorstwu R.sp. z o.o. w G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.Organ stwierdził, że weryfikacja zadeklarowanych działek z wykazem gruntów udostępnionym przez KOWR wykazała, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do zgłoszonych gruntów. Ponadto pomimo wezwania organu do przedłożenia dokumentów potwierdzających stan prawny gruntów strona nie zastosowała się do wezwania. Na gruncie przedmiotowej sprawy ustalono, że na dzień 31 maja 2021 r., strona nie posiadała tytułu prawnego do szeregu działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i wobec tego nie spełniła wymogu z art. 18 ust 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach) dla omawianej powierzchni. Zatem dla rozstrzygnięcia sprawy miała znaczenia kwestia braku tytułu prawnego do gruntów. Organ stwierdził, że działki zgłoszone do dopłat przez spółkę stanowią własność Skarbu Państwa. Strona nie posiadała do nich tytułu prawnego – umowy dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub innej umowy. Wobec strony nie wydano ponadto decyzji przekazującej działkę rolnikowi w trwały zarząd.Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. WSA dokonując analizy wykładni przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku o sygn. akt I GSK 1585/19 i sygn. akt I GSK 232/20 stwierdził, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w aspekcie, m.in. wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntu wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonych wyrokach WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.WSA stwierdził, że dla uzyskania płatności nie w każdym przypadku jest wystarczające posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku określonych działań, podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. NSA w przywołanych wyrokach wskazał, że zawsze musi być to stosunek obligacyjny, a pojęcia tytuł prawny, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.W ocenie WSA, w kwestii interpretacji przesłanki "tytułu prawnego do gruntów", dokonanej na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, znaczenie ma treść uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 9 marca 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wskazano w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W konsekwencji wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).Problematyka zgodności - w aspekcie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (także w zakresie tytułu prawnego do gruntów) z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Podzielając powyższe WSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.Ponadto WSA zwrócił uwagę na charakter mienia, które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce.Podzielając w pełni argumentację wyrażoną w przywołanych wyrokach NSA, Sąd stwierdził, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, uznaje za bezzasadny.W ocenie Sądu nieuzasadnione były także wątpliwości w zakresie konstytucyjności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego [art. 174 ust. 1 i art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.)], tj. m.in.:- art. 21 ust. 1 pkt b, art. 36 ust. 1, 2 i ust., 5 oraz art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013, art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 2988/95 i art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013, art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 291 ust. 1, art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o Organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.W pierwszej kolejności należało odnieść się do zawartego w piśmie skarżącej kasacyjnie datowanym na 27 listopada 2025 r. (data wpływu do NSA: 3 grudnia 2025r.) wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., "z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13 listopada 2025 r. postanowił nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (...), a więc przepisu o brzmieniu podobnym do treści art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (...)" . Do wniosku załączono kopię odpisu postanowienia TK o sygn. Ts. 206/24.Zauważyć trzeba, że zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Zgodnie z przywołanym przepisem bowiem sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Oznacza to, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w sprawie celowe jest wstrzymywanie jej biegu. Naczelny Sąd Administracyjny odmawiając zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej uwzględnił, że czas oczekiwania na merytoryczne orzeczenie TK może być długi. Kierując się zatem względami celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania, w aktualnych uwarunkowaniach, nie może być uwzględniony. Uwzględnienie wniosku godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Jest to uzasadnione także z uwagi na wskazywaną już fakultatywność zawieszenia postępowania oraz to że w następstwie ewentualnego wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego korzystnego z punktu widzenia strony, ma ona możliwość żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 272 § 1 p.p.s.a. Nie bez znaczenia jest i okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny.Przechodząc do rozpoznania skargi należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie - który ma znaczenie zarówno materialnoprawne, jak i procesowe - dotyczy interpretacji, a co za tym idzie - zastosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest sprzeczny z przepisami Konstytucji, jak i regulacjami prawa unijnego, na co wskazuje skarżąca.Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte m.in. w wyrokach NSA: z 7 lutego 2019 r., I GSK 3031/18; z 24 września 2020 r., I GSK 232/20; z 18 stycznia 2023 r., I GSK 150/22; z 4 lipca 2023 r., I GSK 1253/19; z 14 czerwca 2024 r., I GSK 1817/20 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą ze stosownym podmiotem (aktualnie: Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa; KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego zgłoszone w pkt I. ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. W tej mierze wskazania wymaga, że art. 21 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 wprost wskazuje na jeden z warunków wsparcia dla rolników, jakim jest posiadanie "na własność lub w formie dzierżawy, uprawnienia do płatności w państwie członkowskim". Już na wstępie należy zwrócić uwagę, że nie można zgodzić się ze spółką, jakoby przepisy art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia 1307/2013, były regulacjami o identycznej treści. Pierwszy z nich stanowi bowiem, że płatność przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W myśl zaś art. 21 ust. 1 b) rozporządzenia 1307/2013 wsparcie w ramach systemu płatności podstawowej udostępnia się rolnikom, którzy spełniają wymogi art. 9 i posiadają, na własność lub w formie dzierżawy, uprawnienia do płatności w państwie członkowskim, które zgodnie z ust. 3 zadecydowało o utrzymaniu swoich istniejących uprawnień do płatności. Z prostego porównania treści obu powołanych wyżej przepisów wynika, że o ile pierwszy z nich (przepis ustawy krajowej) traktuje o przesłance uzyskania płatności jaką stanowi posiadanie tytułu prawnego do działki będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, w odniesieniu do której o płatność wystąpiono, na konkretny dzień (31 maja danego roku), to drugi mówi o posiadaniu na własność czy też w formie dzierżawy, nie działki, ale uprawnień do płatności, w państwie członkowskim, które zgodnie z ust. 3 zadecydowało o utrzymaniu swoich istniejących uprawnień do płatności. Przedmiotowe uprawnienia, zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013, odnoszą się do utrzymanych przez państwa członkowskie systemów płatności na podstawie wcześniej obowiązujących regulacji. Tak więc rozwiązania przyjęte w przepisie unijnym, odnoszące się uprawnień do płatności, rozpatrywanych w kontekście różnych systemów, funkcjonujących w tym zakresie, w określonych przedziałach czasowych, wykraczają poza zakres wymagań związanych bezpośrednio z samym tytułem prawnym do działek. Dlatego twierdzenia spółki odnośnie tego, że obie wskazane przez nią regulacje zawierają identyczne normy prawne, nie znajdują uzasadnionych podstaw. Już więc tylko z tego względu nie można utożsamiać norm prawnych, zakodowanych w obu tych przepisach, co sugeruje skarżąca kasacyjnie.Trafnie, co do zasady, wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021 r. sygn. akt I GSK 1781/20).W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARiMR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez TSUE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08).Zauważyć należy bowiem, że prawo unijne, hołdujące między innymi zasadzie proporcjonalności i pomocniczości, nie zawiera samo w sobie regulacji zakazujących wprowadzania dodatkowych warunków (wymogów) uzyskania płatności, możliwych do wprowadzenia w przepisach krajowych, w odniesieniu do całości czy też części zgłaszanych do nich działek. Innymi słowy, brak jest w nim wyraźnego zakazu wprowadzania tego rodzaju warunków. Nie sposób go także wyprowadzić z przywoływanych przez spółkę w ramach omawianego zarzutu przepisów. W tym względzie wypowiedział się Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE), który w wyroku z 24 czerwca 2010 r., C-375/08 nie wykluczył możliwości wprowadzenia tego rodzaju wymogów, przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zatem możliwość wprowadzenia dodatkowych wymogów została dopuszczona, jakkolwiek została obwarowana konkretnymi warunkami, w postaci niegodzenia przez nie w cele przepisów wspólnotowych (unijnych) i zasady prawa wspólnotowego (unijnego). W ramach omawianego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że wymóg legitymowania się tytułem prawnym do działek jest nie do pogodzenia z tymi zasadami czy też udaremnia cele regulacji wspólnotowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że także w nowszym orzecznictwie TSUE zaznacza się, że unormowania unijne nie sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu, które uzależnia uzyskanie pomocy od obowiązku udowodnienia przez wnioskodawcę, że posiada "prawo użytkowania" użytków rolnych będących przedmiotem tego wniosku, o ile przestrzegane są cele realizowane przez dane uregulowanie Unii i zasady ogólne prawa Unii, w szczególności zasada proporcjonalności (wyrok z 7 kwietnia 2022 r., C-116/20, teza 1., który to dotyczył płatności bezpośrednich).Wypada także podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (Euroatom) nr 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy - zawierającego art. 20 ust. 4 ustawy PROW (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu czy to z art. 2, czy art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 października 2016 r. o sygn. P 123/15 (dotyczącym oceny zgodności art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa) własność publiczna ma charakter specyficzny. Własność prywatna bowiem służy głównie zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela, który może rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. "Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna natomiast służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności." W kontekście powyższego stanowiska za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, kosztem ogółu obywateli. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20).W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w tej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadny. Organy, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie uznały zatem, że warunkiem koniecznym do przyznania płatności spółce w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na dzień 31 maja 2020 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca, w toku postępowania administracyjnego, nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo więc - z perspektywy normatywnej - działki zostały wykluczone z płatności.W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zarówno te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu nie mogły odnieść skutku. Stąd za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, art. 36 ust. 1, art. 39 w zw. z art. 9, art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, art. 151, art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 267 oraz art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dodatkowo, w odniesieniu do powoływanego jako naruszony art. 7 k.p.a. wskazać należy, że nie mógł być on stosowany w sprawie z uwagi na regulacje szczególne obowiązujące w postępowaniu o przyznanie płatności, zawarte w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. W postępowaniu takim bowiem ciężar dowodu przesunięty został na podmiot wnioskujący o płatność.W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności przywołanych orzeczeń TSUE stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia TSUE pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem NSA, w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony.Zaznaczenia także wymaga, że powoływane we wniosku dowodowym dokumenty, tj. Pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 sierpnia 2014 r. kierowane do Wiceprezesa NIK; Opinia prawna Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, nie mogły potwierdzać wskazanych przez stronę okoliczności, w tym dotyczących sprzeczności regulacji krajowych z prawem unijnym, czy też znaczenia przywoływanego wyroku TSUE C-375/08. Zawierały one bowiem jedynie opinie podmiotów odnośnie regulacji prawnych, które w żadnym razie nie mogą zastępować we wskazanym zakresie stosownych judykatów. Naczelny Sąd Administracyjny, nie uwzględnił wskazywanych dowodów, jako że były one nieprzydatne dla wykazania wskazywanych przez stronę faktów. Oznacza to także bezskuteczność zarzutu natury procesowej zgłoszonego w pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej odnoszącego się do nieuwzględnienia przez WSA wniosków dowodowych z ww. dokumentów.Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.