sygn. II OSK 727/23 23 września 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 727/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 września 2025

Teza
Oddalono skargi kasacyjne. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz W. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1082/22 w sprawie ze skargi W. [...] w W.Oddalono skargi kasacyjne. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz W. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1082/22 w sprawie ze skargi W. [...] w W.
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy nieustalone
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 23 września 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Jan Szuma
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargi kasacyjne

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz W. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1082/22 w sprawie ze skargi W. [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr 316/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1082/22, po rozpoznaniu skargi W. [...] w W. (Wspólnota) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 8 kwietnia 2022 r., nr 316/OPON/2022, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: I. uchylił zaskarżoną decyzję, II. zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Powyższą decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (Prezydent) z 28 grudnia 2021 r., nr 352/B/2021, wydaną w oparciu o art. 28, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 Pr.bud., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka, inwestor) pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, usługami w parterze budynku A, instalacjami wewnętrznymi oraz zbiornikiem na wody opadowe, naziemnymi miejscami postojowymi, siecią i urządzeniem kanalizacyjnym, infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr [...], obrębu [...] oraz działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] [...] w W.Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Wspólnota oraz Spółka.Wspólnota zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła:1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 206 i art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ("k.c.") w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...] działają na zasadach określonych w art. 206 k.c., podczas gdy pomiędzy współwłaścicielami została zawarta umowa quoad usum, czyli umowa o podział nieruchomości, polegająca na prawie do wyłącznego korzystania z wydzielonych części nieruchomości w postaci miejsc postojowych, a w pozostałej części do korzystania w takim zakresie w jakim nie będzie to uchybiać korzystaniu przez pozostałych współwłaścicieli, a wobec tego stosowanie art. 206 k.c. jest wyłączone, co skutkuje brakiem dostępu do drogi publicznej przez zamierzenie inwestycyjne i konieczna jest zmiana umowy quoad usum albo uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli;2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na błędnej ocenie prawnej, która skutkuje błędnym wskazaniem co do dalszego postępowania przez organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, poprzez błędne uznanie, iż inwestor poprzez posiadany udział w działce ewidencyjnej nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej dla zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy m.in. na działce ewidencyjnej nr [...] zawarta została umowa quoad usum między wszystkimi współwłaścicielami, polegająca na prawie do wyłącznego korzystania z wydzielonych części nieruchomości w postaci miejsc postojowych, a w pozostałej części do korzystania w takim zakresie w jakim nie będzie to uchybiać korzystaniu przez pozostałych współwłaścicieli, jak również błędne wskazanie co do dalszego postępowania w sprawie wynikające z błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż poprzez posiadanie przez inwestora udziału w wysokości 235/153820 w działce ewidencyjnej nr [...] może on swobodnie korzystać ze wspólnej nieruchomości, podczas gdy nabycie udziału w przedmiotowej działce związane jest wyłącznie z faktem nabycia przez inwestora prawa do miejsca postojowego, co wynikało z załączonej do skargi księgi wieczystej nr [...], której treści Sąd nie wziął pod uwagę.Mając na uwadze powyższe zarzuty Wspólnota wniosła: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "rozpoznanie skargi kasacyjnej w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny, weryfikując motywy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w tym wyrażoną w nim ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania w zakresie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, na skutek nabycia przez Inwestora udziału wynoszącego 235/153820 w działce ewidencyjnej nr [...], co do której zawarta została umowa quoad usum", ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości, "celem zweryfikowania motywów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w tym wyrażonej w nim oceny prawnej oraz wskazania co do dalszego postępowania w zakresie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, na skutek nabycia przez Inwestora udziału wynoszącego 235/153820 w działce ewidencyjnej nr [...], co do której zawarta została umowa quoad usum", jak również o zasądzenie "od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego". W przypadku "oddalenia skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a.", Wspólnota wniosła o "wyrażenie w uzasadnieniu wyroku odmiennego od wyrażonego w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji poglądu prawnego oraz wskazania co do dalszego postępowania, w zakresie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, na skutek nabycia przez Inwestora udziału wynoszącego 235/153820 w działce ewidencyjnej nr [...], co do której zawarta została umowa quoad usum oraz o odstąpienie od zasądzenia od Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.".Wspólnota wniosła nadto o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci dowodu z dokumentu tj. umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży, oraz umowy sprzedaży udziałów we współwłasności działek gruntu, zawartej pomiędzy J. Ż działającym w imieniu spółki pod firmą "D [...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (NIP: [...]) jako Sprzedającym, a M. B. i K. B. jako Kupującymi, z dnia 15 kwietnia 2004 roku, zawartej przed R. G., notariuszem w Warszawie, Repertorium A nr [...], celem wykazania faktu, iż m.in. na działce [...] współwłaściciele zawarli umowę quoad usum polegającą na prawie do wyłącznego korzystania z części nieruchomości stanowiącej miejsce postojowe, a w pozostałej części do korzystania w takim zakresie w jakim nie będzie to uchybiać korzystaniu przez pozostałych współwłaścicieli. Treści tej nie zawiera umowa sprzedaży z dnia 11 października 2018 roku, stanowiąca podstawę nabycia przez Inwestora udziału w wysokości 235/153820 w działce ewidencyjnej nr [...], Repertorium A nr [...], która jest umową późniejszą i nie stanowi pierwotnego nabycia od spółki pod firmą "D. [...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W., co może wskazywać na to, iż na skutek kolejnego obrotu nieruchomością umknęła treść postanowień umowy quoad usum, podczas gdy w dziale III księgi wieczystej nr [...], wyłączne korzystanie z miejsc postojowych zostało przyznane również innym współwłaścicielom niż M. B. i K. B. Kwestia umowy guoad usum powinna zostać wnikliwie zbadana przez organ administracji.".Spółka zarzuciła natomiast zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:I. przepisów prawa materialnego, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 Pr.bud., poprzez niewłaściwe niezastosowanie polegające na wydaniu wyroku uwzględniającego skargę i uchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż zamierzenie budowlane obejmujące inwestycje jest zgodne z przepisami, w związku z czym uchylenie przez Sąd decyzji organu II instancji skutkowało naruszeniem chronionej ustawowo zasady swobody budowlanej, która pełni funkcję zasady prawa;2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.bud., poprzez błędną wykładnię na skutek bezzasadnego uznania przez Sąd, że organ II instancji zobowiązany był na podstawie wskazanego przepisu do szczegółowego umotywowania w uzasadnieniu skarżonej decyzji dlaczego sposób skomunikowania terenu inwestycji poprzez istniejący i legalny zjazd z ul. [...] bezpośrednio na drogę wewnętrzną składającą się z działek [...] stanowiących współwłasność skarżącej kasacyjnie jest zgodny z obowiązującymi postanowieniami Planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] w W. uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] w dniu [...] (Dz.Urz. Woj.Mazowieckiego nr [...], poz. [...] (dalej: "m.p.z.p."), podczas gdy z przywołanego przepisu nie wynika zobowiązanie organu architektoniczno-budowlanego do sporządzenia takiego szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do prawidłowości zaproponowanego rozwiązania, a jedynie obowiązek stwierdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego co Wojewoda w odniesieniu do sposobu skomunikowania terenu inwestycji w decyzji uczynił;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. § 19 m.p.z.p. w zw. z § 46 pkt 1) tiret 7 m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w świetle przywołanych postanowień przedmiotowy plan dopuszcza obsługę komunikacyjną inwestycji od projektowanej ul. 31KD(D), a ponadto wskazuje, że dla ul. 5KDZ (ul. [...]) plan dopuszcza skrzyżowania i wloty wyłącznie w sposób określony na rysunku planu, co zdaniem Sądu może wykluczać możliwość skomunikowania inwestycji poprzez istniejący i legalny zjazd z ul. [...] bezpośrednio na drogę wewnętrzną składającą się z działek nr ew. [...] i [...] stanowiących współwłasność skarżącej kasacyjnie, w sytuacji gdy Miasto [...] nie podjęło żadnych działań mających na celu urządzenie obsługi komunikacyjnej w sposób wskazany w MPZP, a co za tym idzie braków stosownych działań właściwych organów gminy w zakresie realizacji postanowień planu celem urządzenia drogi publicznej nie można w tym zakresie przerzucać na skarżącą kasacyjnie, czyniąc z wykładni przepisów planu miejscowego w zasadzie przeszkodę do realizacji prawa do zabudowy, wywodzonego z prawa własności, jak i zasady wolności budowlanej zawartej w art. 4 Pr.bud., co w konsekwencji skutkowało uchyleniem decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy skarżąca kasacyjnie legitymuje się własnością udziału nieruchomości gruntowych składających się z ww. działek nr [...] zapewniających pośredni dostęp do drogi publicznej;4) art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048), poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, w sytuacji gdy złożenie skargi do WSA w Warszawie stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu do której to czynności potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu;5) art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali, poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, w sytuacji gdy zarząd Wspólnoty nie przedstawił uchwały o wyborze zarządu zapadłej większością głosów właścicieli lokali wraz z listą osób uprawnionych do głosowania, kartami do głosowania, a tym samym nie wykazał swojego umocowania do udzielenia pełnomocnictwa do złożenia skargi na decyzję Wojewody z 8 kwietnia 2022 r. do WSA w Warszawie;II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 49 § 1 w zw. z art. 34 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie Wspólnoty do uzupełnienia skargi w terminie siedmiu dni wskutek niezachowania warunków formalnych, w sytuacji gdy zarząd Wspólnoty nie wykazał swojego umocowania do udzielenia pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi reprezentującemu skarżącą do złożenia skargi na decyzję Wojewody z 8 kwietnia 2022 r do WSA w Warszawie, zaś samo przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd Wspólnoty, bez np. listy osób uprawnionych do głosowania czy karty do głosowania oraz uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu jest niewystarczające, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;2) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd, że kwestia skomunikowania inwestycji w zgodzie z postanowieniami m.pz.p. nie została w żaden sposób zbadana i oceniona przez organ II instancji, podczas gdy takie twierdzenie Sądu nie ma uzasadnienia w aktach sprawy, gdyż zgodnie ze zgromadzonymi w sprawie materiałami organ II instancji należycie udokumentował sprawdzenie ww. kryteriów i w skarżonej decyzji stwierdził, że sposób skomunikowania inwestycji jest zgodny z postanowieniami m.p.z.p.;3) art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na wydaniu wyroku uwzględniającego skargę i uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie okoliczności, które nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji zgromadzonej w sprawie, co czyni uzasadnionym twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł ponad zebrany w sprawie materiał dowodowy;4) art. 134 i art. 135 p.p.s.a., poprzez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy i przyjęcie, że podstawą uchylenia decyzji organu II instancji mogą być ustalone przez Sąd rzekome wady organu odwoławczego polegające na naruszeniu zasad praworządności i prawdy obiektywnej wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.bud.;5) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu jako motywu rozstrzygnięcia z jednej strony rzekome uchylenie się przez organ odwoławczy od obowiązku weryfikacji przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań pod kątem obowiązujących postanowień m.p.z.p. w zakresie skomunikowania terenu inwestycji, a z drugiej strony wskazaniu jako motywu oceny obowiązujących postanowień m.p.z.p., w sytuacji gdy z wykładni przepisów planu miejscowego nie można czynić przeszkody do realizacji prawa do zabudowy gdy gmina nie podejmuje stosownych działań celem realizacji postanowień planu, co stanowi dwie różne wykluczające się podstawy rozstrzygnięcia, determinujące odmienny sposób tego rozstrzygnięcia;6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a także nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem "nie zaszły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu odwoławczego przez Sąd, a zatem powinien na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalić".Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Wojewody z 8 kwietnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta z 28 grudnia 2021 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie od skarżącej na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i przed WSA w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W piśmie procesowym z 27 lutego 2023 r. Wspólnota wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Spółki oraz o zasądzenie od inwestora na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wspólnota wniosła nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci dowodu z dokumentów tj.: 1. listu do mieszkańców z 2 lutego 2023 r., celem wykazania faktu stosowanych przez inwestora metod zmierzających do wywarcia wpływu na mieszkańców i Zarząd Wspólnoty oraz jej pełnomocników w przedmiocie cofnięcia skargi kasacyjnej Wspólnoty, podczas gdy Wspólnota korzysta jedynie z przysługujących jej dopuszczalnych prawem środków zaskarżenia; wskazania dużego dobytku inwestycyjnego inwestora, a tym samym dobrze prosperującej działalności, podczas gdy inwestor wskazuje w skardze kasacyjnej, iż działania Wspólnoty mogą spowodować straty finansowe po stronie inwestora wobec braku realizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego niniejszym postępowaniem; 2. printscreenu ze strony internetowej [...], celem wykazania faktu dużego dobytku inwestycyjnego inwestora, a tym samym dobrze prosperującej działalności, podczas gdy inwestor wskazuje, iż działania Wspólnoty mogą spowodować straty finansowe wobec braku realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności uznał za zasadne odniesienie się do skargi kasacyjnej Spółki, albowiem zawiera ona m.in. zarzuty najdalej idące w skutkach w przypadku ich ewentualnego uwzględnienia.W ocenie Składu orzekającego, niezasadna jest ta grupa zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego dotycząca "reprezentacji" Wspólnoty do złożenia skargi (punkty I.4), 5), II.1) środka zaskarżenia).Stosownie do art. 21 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (art. 22 ust. 1 i 2 u.w.l.). W art. 22 ust. 3 u.w.l. zawarto przykładowy katalog czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Jest to wyliczenie niepełne, a skoro tak, to w każdej innej niż wyliczone we wskazanym wyżej przepisie sprawie, należy każdorazowo badać charakter dokonywanych czynności. Skład orzekający podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie tutejszego Sądu, że podejmowanie działań z zakresu zadań wspólnoty mieszkaniowej w sprawach związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną zmierzających do podejmowania obrony przed ewentualnymi negatywnymi skutkami planowanej budowy na sąsiedniej nieruchomości poprzez kwestionowanie decyzji administracyjnej w formie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 922/08).Wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie Spółki, Zarząd Wspólnoty nie miał zatem obowiązku załączenia do skargi uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielającej Zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Wystarczające było przedłożenie uchwały o powołaniu członków Zarządu Wspólnoty oraz stosownego pełnomocnictwa dla radcy prawnego. Brak było także podstaw do nadesłania listy osób uprawnionych do głosowania za ww. uchwałą o powołaniu Zarządu Wspólnoty i kart do głosowania. Ocena uchwał o powołaniu zarządu wykracza poza zakres kognicji sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 22 września 2017 r., sygn. akt II OZ 946/17).Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Spółki nie mogły odnieść zamierzonego skutku.Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z jego treści wynika, iż w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tych dokumentów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te bowiem dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (zob. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 35). Jak ustalił Wojewoda projektowana inwestycja położona jest na terenie objętym m.p.z.p. w kwartale oznaczonym symbolem Mw/U1 - teren mieszkalnictwa wielorodzinnego i usług, a ponadto w części w strefie pierzei usługowej. Plan ustala dla kwartału Mw/U1 obsługę komunikacyjną od strony ulic: 7KDL (ul. [...]), 31KD(D) - § 46 pkt 1) tiret siódmy. Należy podzielić zapatrywanie Sądu I instancji, że kwestia skomunikowania terenu inwestycji, przez pryzmat ww. normy planistycznej, nie została w żaden sposób zbadana i oceniona przez organ odwoławczy, a było to konieczne ze względu na obowiązek organu wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.bud. W tym miejscu należy zauważyć, że Wojewoda w swojej decyzji powołał się na art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., tj. na brzmienie przepisu obowiązujące przed 19 września 2020 r., wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął zaś 21 grudnia 2020 r., w tej dacie przepis art. 35 ust. 1 Pr.bud. otrzymał nową treść. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji przywołał ustalenia m.p.z.p. oraz stwierdził, że z tabeli zamieszczonej na stronie 9 projektu budowlanego (Tom II) wynika, że wszystkie wymogi przepisu § 46 m.p.z.p. zostały spełnione (str. 11 zaskarżonej decyzji Wojewody). Tymczasem zagadnienie wynikające z § 46 pkt 1) tiret siódmy m.p.z.p. zostało przez organ odwoławczy zupełnie pominięte. Jak podał Sąd Wojewódzki, w tabeli autor projektu wskazał, że obsługa komunikacyjna ma odbywać się "z istniejącej drogi wewnętrznej w ramach terenu MW/U1 otoczonego drogami: 5KDZ ul. [...], 31 KDD ul. [...], 7 KDL [...] co spełnia ustalenia MPZP". Natomiast z graficznej części projektu zagospodarowania terenu oraz akt postępowania wynika jednoznacznie, że inwestor zamierza zapewnić skomunikowanie przedsięwzięcia poprzez istniejący i legalny zjazd publiczny z ul. [...] bezpośrednio na drogę wewnętrzną na działkach nr [...]. Tożsame rozwiązanie komunikacyjne istnieje obecnie dla nieruchomości Wspólnoty. Wojewoda nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznaje to rozwiązanie projektowe za odpowiadające ww. ustaleniom m.p.z.p. Organ odwoławczy całkowicie zaniechał oceny rozwiązań projektowych w zakresie skomunikowania inwestycji przez pryzmat ww. normy planistycznej. Skupił się jedynie na możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej w sposób przewidziany w projekcie budowlanym, tj. poprzez działki objęte współwłasnością i stanowiące drogi wewnętrzne (str. 8 i 9 zaskarżonej decyzji Wojewody). Rzeczą organu było natomiast skonfrontowanie przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami m.p.z.p., wyjaśnienie, czy inwestor zapewnił dostęp do inwestycji w zgodzie z ww. przepisami, ew. wykazanie dlaczego w tej konkretnej sprawie norma planistyczna nie musi zostać uwzględniona. Tego zabrakło. Sąd Wojewódzki jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest obowiązany do zastępowania organu w tym zakresie. Skoro organ nie zajął żadnego stanowiska, Sądy administracyjne tym bardziej nie mogły wyrazić wiążącego w sprawie poglądu.Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania - art. 133 § 1, art. 134 (zapewne chodziło o art. 134 § 1 - wyjaśnienie NSA), art. 135, art. 141 § 4, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ten ostatni z powołanych przepisów, jako wynikowy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (patrz punkt II.6) środka zaskarżenia Spółki); strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać go z konkretnymi przepisami, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Niewątpliwie Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy i orzekał na podstawie akt sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Podobnie przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Sąd Wojewódzki nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji, zatem całkowicie bezzasadne jest podnoszenie naruszenia art. 135 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Nie sposób się doszukać "wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku" skoro Sąd Wojewódzki nie dokonał oceny obowiązujących postanowień m.p.z.p. W konsekwencji także zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.bud. w zw. z § 19 i 46 pkt 1 tiret siódmy m.p.z.p. - nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni ww. przepisów m.p.z.p., wskazał jedynie na ich istnienie i obowiązek organu odniesienia się do nich. Zarzuty skargi kasacyjnej - służące przyjętej linii obrony zaskarżonej decyzji - zawierają w gruncie rzeczy argumentację, która dotyczy zagadnienia, które nie było przez organ odwoławczy, jak i Sąd rozważane - "realna" możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji w sposób wskazany w m.p.z.p. - Naczelny Sąd Administracyjny nie może wobec tego przydać im waloru trafności.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna Wspólnoty również jest niezasadna. Skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć wyrażoną przez Sąd Wojewódzki, na gruncie art. 4 pkt 14 u.p.z.p. i art. 206 k.c., ocenę prawną, że "inwestor (...) ma pełne prawo wykazywać dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną usytuowaną na działce nr ew. [...]", albowiem "ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z 11 października 2018 r. wynika, że inwestor obok prawa własności do działek objętych planowaną inwestycją o nr ew.: [...], nabył jednocześnie także własność udziału wynoszącego 235/153820 w działce nr ew. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną". Wspólnota nie kwestionuje możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną będącą we współposiadaniu różnych podmiotów, co do zasady, stoi jedynie na stanowisku, że w realiach niniejszej sprawy dostęp taki jest niemożliwy, albowiem nie uwzględniono okoliczności, że "pomiędzy współwłaścicielami została zawarta umowa quoad usum, czyli umowa o podział nieruchomości, polegająca na prawie do wyłącznego korzystania z wydzielonych części nieruchomości w postaci miejsc postojowych, a w pozostałej części do korzystania w takim zakresie w jakim nie będzie to uchybiać korzystaniu przez pozostałych współwłaścicieli, a wobec tego stosowanie art. 206 k.c. jest wyłączone". Argumentację swoją odnosi m.in. do przywołanego przez Sąd I instancji podglądu zaprezentowanego w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1042/12, że współwłaściciel czy współużytkownik wieczysty, w przypadku braku podziału do korzystania z nieruchomości wspólnej, może korzystać z rzeczy wspólnej, co oznacza, że może również korzystać z wjazdu na działkę wspólną i przejazdu przez nią, tak zresztą jak pozostali współwłaściciele czy współużytkownicy wieczyści. Wspólnota stoi na stanowisku, że kwestia umowy quoad usum powinna zostać wnikliwie zbadana przez organ administracji.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony przez Wspólnotę zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 206 i art. 199 k.c. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., nie zasługiwał na uwzględnienie. Podobnie jak powiązany z nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.Zgodnie z art. 206 k.c., każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Uprawnienie do współposiadania rzeczy wspólnej nie zależy od wielkości udziału (zob. T. A. Filipiak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, red. A. Kidyba, Warszawa 2012, art. 206). Analizowany przepis ma charakter dyspozytywny. Oznacza to, że współwłaściciele mogą ustalić inne reguły korzystania z rzeczy wspólnej. W tym celu mogą zawrzeć umowę o podział rzeczy quoad usum, sprowadzającą się do wyodrębnienia poszczególnych części rzeczy wspólnej i przeznaczenia ich do wyłącznego korzystania przez określonych współwłaścicieli (zob. M. Załucki (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. 2, 2019). Ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie podziału quoad usum ma charakter umowny, obligacyjny - współwłaściciel ma roszczenie o wyłączne korzystanie z wydzielonej części rzeczy, któremu odpowiada świadczenie pozostałych współwłaścicieli polegające na zaniechaniu korzystania z niej i znoszeniu wyłącznego korzystania przez współwłaściciela w jej ramach z części jemu wydzielonej. Rozdzielne korzystanie z przedmiotu współwłasności nie narusza jego substancji, nie wzbogaca nikogo bezpodstawnie, nie odejmuje władztwa nad rzeczą, lecz konkretyzuje je w stosunku do każdego ze współwłaścicieli. Współwłaściciel w ramach posiadania quoad usum jest nadal posiadaczem samoistnym całości rzeczy oraz posiadaczem zależnym wydzielonej mu umownie części. Dokonanie podziału quoad usum oznacza wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania z rzeczy wspólnej. Nie następuje natomiast żadna zmiana w stosunkach własnościowych (zob. postanowienie Sądu Okręgowego w Poznaniu z 1 września 2017 r., sygn. akt II Ca 376/17).Skarżąca kasacyjnie w złożonym środku zaskarżenia nie wykazała skutecznie, aby w niniejszej sprawie doszło do podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez Spółkę prawa współwłasności tej nieruchomości. Podział quoad usum Wspólnota wiąże z prawem do wyłącznego korzystania z wydzielonych części nieruchomości w postaci miejsc postojowych. Powinna zatem zobrazować, np. na mapie, załączniku graficznym, umiejscowienie na działce nr ew. [...] stanowisk postojowych wraz ze wskazaniem, że objęte są umową quoad usum, a następnie odnieść to do rozwiązań projektowych. Tego zaś zabrakło. Niewystarczające jest odwołanie do treści księgi wieczystej nr [...] i kopii aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Na marginesie, porównanie projektu zagospodarowania terenu i załączonego przez inwestora do akt sądowych (karta - 111) planu sytuacyjnego, na którym uwidocznione są miejsca postojowe, m.in. na spornej działce, prowadzi do konkluzji, że miejsca te nie kolidują z przyjętym w projekcie rozwiązaniem komunikacyjnym. Nadto, z ww. księgi wieczystej wynika, że ustanowiono na czas nieokreślony służebność gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiących działki nr [...], polegającą na prawie swobodnego przejazdu i przechodu do ul. [...] przez działki objęte tą księgą wieczystą, a więc także przez działkę [...]. Działka nr [...] powinna zatem umożliwiać swobodną komunikację, przynajmniej w części. Należy także podzielić zapatrywanie Sądu I instancji, że Wspólnota w toku postępowania nie wykazała w sposób należyty, ażeby wskazany udział w działce drogowej nr ew. [...] związany był wyłącznie z faktem nabycia przez inwestora prawa do miejsca postojowego lub lokalu mieszkalnego położonych na nieruchomości skarżącej lub innej wspólnoty mieszkaniowej sąsiadującej z terenem inwestycji. W tym miejscu wypada dodać, że Wspólnota może w dalszym ciągu, jeśli jest to jej wolą, w toku ponownego postępowania przed organem odwoławczym, podjąć próbę wykazania zasadności twierdzeń, o których mowa w złożonej skardze kasacyjnej. Aktualne pozostaje, że nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, zawiera także wytyczne dla organu co do dalszego postępowania. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wyrażoną przez Sąd Wojewódzki oceną prawną nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4, ani art. 153 p.p.s.a.Końcowo wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej kasacyjnie Wspólnoty. W orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne, co do zasady, jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23). W rozpoznawanej sprawie takich zarzutów nie postawiono. Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego. Wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym z 27 lutego 2023 r. nie odpowiada ustawowej przesłance dopuszczalności przeprowadzenia dowodu. Nie zmierza on bowiem do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.), nie ma na celu podważenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania rozstrzygnięcia.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a..