Wyrok - II SA/Lu 285/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - z dnia 23 września 2025
Teza
Oddalono skargę. Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 marca 2025 r., znak: GN-V.7534.1.2.2025 w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marcaOddalono skargę. Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 marca 2025 r., znak: GN-V.7534.1.2.2025 w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marca
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
odszkodowanie
Role w sprawie
powód
zamawiający / strona powodowa
Skarb Państwa
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
23 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Przewodniczący
Bartłomiej Pastucha
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2025 r., znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej także jako: strona, skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z 27 września 2024 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie 0024 - [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1701 ha.Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.Decyzją z [...] kwietnia 2023 r., Prezydent Miasta L. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2831 ha (obr. 0024 - Rudnik, ark. 5) na działki: nr [...] o pow. 0,0898 ha, nr [...] o pow. 0,1701 ha i nr [...] o pow. 0,0232 ha.Działka nr [...] o pow. 0,1701 ha przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy L. z dniem 5 maja 2023 r. (dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna).W toku postępowania organ ustalił, że dla działki nr [...] (przed podziałem) prowadzona była przez Sąd Rejonowy [...] w L., X Wydział Ksiąg Wieczystych - księga wieczysta nr [...]Z działu II tej księgi wynika, że działka nr [...], stanowiła własność M. B., c. C. i G..Dział III – "Prawa, roszczenia i ograniczenia" księgi wieczystej zawierał wpis ograniczonego prawa rzeczowego - służebność przesyłu w rozumieniu art. 305 zn. 1 Kodeksu Cywilnego, ustanowiona na czas nieoznaczony, na rzecz przedsiębiorcy - spółki pod firmą: "Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., i jej następców prawnych, polegająca na:1) korzystaniu przez MPWiK z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obr. 24, ark. 5) poprzez: odprowadzanie oraz przepompowywanie ścieków za pomocą posadowionych na nieruchomości urządzeń, przesył oraz dostawę wody i energii za pomocą posadowionych na nieruchomości urządzeń, możliwość przejazdu, przechodu wjazdem utwardzonym kostką betonową o powierzchni 52,50 m2, całodobowe prawo dostępu MPWiK do sieci wodociągowych wraz z komorą, sieci kanalizacji sanitarnej, przepompowni, studni osadnikowej, wjazdu utwardzonego kostką betonową, szafy zasilająco-sterującej. szafy sprężarki, stalowej barierki ochronnej, kabli elektrycznych wraz ze słupem oświetleniowym (w tym wjazdu niezbędnym sprzętem) w celu ich eksploatacji, naprawy, modernizacji, usuwania awarii, wymiany, czynności kontrolnych, zmiany parametrów urządzeń przesyłowych i wykonania podłączeń oraz montażu nowych urządzeń związanych z istniejącą infrastrukturą wraz z ich rozkopywaniem i zakopywaniem wzdłuż ich przebiegu w niezbędnym zakresie z obowiązkiem przywrócenia terenu do stanu poprzedniego i naprawienia ewentualnej szkody,2) obowiązku właściciela nieruchomości w powstrzymywaniu się od działań, które uniemożliwiałyby dostęp do wjazdu utwardzonego kostką betonową oraz urządzeń przesyłowych posadowionych na przedmiotowej nieruchomości, w tym niedokonywania zabudowy nad urządzeniami wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej oraz elektrycznymi wzdłuż ich przebiegu i niedokonywania trwałych nasadzeń w pasie o szerokości po 0,5 m od skrajni sieci wodociągowych, sieci kanalizacji sanitarnej oraz niedokonywania trwałych nasadzeń w pasie o szerokości 0,5 m nad kablami elektrycznymi - wykonywanie, której ograniczone zostaje do działki nr [...], zgodnie z porozumieniem w sprawie ustalenia zasad ustanowienia służebności przesyłu oraz wypłaty odszkodowania za szkody powstałe w wyniku prowadzenia prac budowlanych zawartym w dniu 3 marca 2023 r.Strony podjęły próbę ustalenia odszkodowania, jednakże z uwagi na znaczne rozbieżności w proponowanych kwotach nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. W związku z powyższym, strona zawnioskowała o ustalenie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.Prezydent Miasta L. decyzją z [...] września 2024 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. B. w kwocie [...]zł za nieruchomość położoną w obrębie [...] - [...], gmina M. L., arkusz mapy 5, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1701 ha, która na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2023 r, znak: [...] stała się własnością Gminy L..W wyniku rozpoznania odwołania strony organ drugiej instancji podkreślił, że podstawę do ustalenia odszkodowania, za przejętą na rzecz Gminy L. nieruchomość, stanowi operat szacunkowy sporządzony 9 kwietnia 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. nr uprawnień [...].Organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] położona jest w północno-wschodniej części L. w peryferyjnej dzielnicy P.. Przejęta nieruchomość stanowi grunt niezabudowany, niezagospodarowany i nieużytkowany, porośnięty drzewami z samosiewu i zakrzaczony, częściowo zajęty pod urządzenia infrastruktury technicznej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L.. Częścią składową gruntu są składniki roślinne: drzewa owocowe (jabłoń i orzech włoski) i leśne (wiąż, jesion, brzoza i osika).Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonego uchwałą nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w L. z 29 sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. L. . 2002 r. nr [...], poz. 2670), działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem KDZ - tereny dróg publicznych - ulica klasy zbiorczej. Z ustaleń biegłego wynika, iż grunty przyległe do przejętej działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową rezydencjalną (symbol M5). Zbadano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabytych pod drogi publiczne (tzw. transakcje drogowe). Jednocześnie biegły przeanalizował rynek nieruchomości o przeznaczeniu występującym wśród gruntów przyległych tj. gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w tym rezydencjalną.Biegły ustalił, iż wyceniana nieruchomość na datę wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest w obszarze terenu oznaczonego symbolem KDZ - tereny dróg publicznych - ulica klasy zbiorczej, a więc przeznaczenie to jest tożsame z celem wywłaszczenia, tym samym cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości.Spośród odnotowanych na obszarze analizowanego rynku lokalnego transakcji nieruchomościami drogowymi biegły utworzył zbiór nieruchomości stanowiących podstawę wyceny tj. 5 transakcji nieruchomościami uznanymi za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej pod względem cech rynkowych, z czego 4 wybrał do porównania w parach z nieruchomością wycenianą.Biegły ustalił, że wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mają dwie cechy rynkowe, tj. położenie ogólne nieruchomości, warunki komunikacyjne (waga 35 %) oraz lokalizacja szczegółowa, otoczenie nieruchomości (waga 65 %). Ceny nieruchomości porównawczych wahały się od 200 zł/m2 do 250 zł/m2. Po ich zestawieniu z wycenianą nieruchomością z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych oraz określeniu wartość poprawek kwotowych, wartość rynkową 1 m2 gruntu biegły obliczył na kwotę [...]zł. Wartość rynkowa prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości wyniosła po zaokrągleniu do pełnych złotych [...] zł.Wartość składników roślinnych określono na kwotę [...]zł.Wojewoda zwrócił uwagę, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony 10 lipca 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. (nr uprawnień [...]).Rzeczoznawca majątkowy H. K. wskazał, że wyceniana nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany ze składnikami roślinnymi. Wyceniana działka położona jest w L. w dzielnicy P..Rzeczoznawca podał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonego uchwałą nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w L. z 29 sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. 2002 r. nr 124, poz. 2670), działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem KDZ - tereny dróg publicznych - ulica klasy zbiorczej, zaś grunty przyległe do wycenianej działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową rezydencjalną (symbol M5).Autor opinii analizą objął rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi położonymi w L.. Analizie poddano okres od 1 czerwca 2022 r. do dnia wyceny. Wartość jednostki porównawczej gruntu określono w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Do zbioru nieruchomości porównawczych przyjętych do analizy wybrano sześć transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości, w których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 180 zł/m2 do 650 zł/m2. Jako cechy rynkowe mające wpływ na zróżnicowanie wysokości cen transakcyjnych autor opinii wskazał: położenie na rynku lokalnym, atrakcyjność (waga 40 %); sąsiedztwo, otoczenie, stan zagospodarowania (waga 20 %); dostępne uzbrojenie (dostępność komunikacyjna) (waga 20 %); warunki fizjogeograficzne (waga 10 %) oraz przeznaczenie w MPZP (waga 10 %). Na podstawie odnotowanych transakcji autor opinii określił zakres kwotowy stanowiący różnicę pomiędzy ceną minimalną, a maksymalną tj. [...] zł/m2, a następnie udział procentowy poszczególnych cech rynkowych w określonym przedziale kwotowym. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził zmiany cen z uwagi na upływ czasu. Do bezpośredniego porównania z nieruchomością wycenianą biegły wybrał trzy transakcje nieruchomościami, które w ocenie autora operatu szacunkowego są najbardziej podobne do działki nr [...]. Po dokonaniu charakterystyki tych nieruchomości i porównaniu ich z nieruchomością wycenianą określono wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...]zł, po przemnożeniu tej wartości przez powierzchnię przedmiotowej działki wartość prawa własności gruntu wyniosła po zaokrągleniu [...] zł.Wartość składników roślinnych określono na kwotę [...]zł.Zdaniem organu odwoławczego wywołany przez stronę kontroperat posiada mankamenty tj. uzasadnione wątpliwości wzbudza podobieństwo nieruchomości do nieruchomości wycenianej w kontekście cech rynkowych: dostępność komunikacyjna/dostępne uzbrojenie (rzeczoznawca majątkowy na przemiennie używa ww. nazw odnosząc się do jednej z cech rynkowych) oraz przeznaczenie przyjętych do porównania. Wskazać należy, że opis żadnej z trzech nieruchomości przyjętych do porównania nie zawiera informacji dotyczących dojazdu do nieruchomości. Co prawda opisy zawierają informację dotyczącą uzbrojenia nieruchomości, lecz rzeczoznawca majątkowy opisując skalę podobieństwa cech rynkowych jasno wskazał, iż bierze pod uwagę dojazd do nieruchomości wskazując, że najlepszą ocenę posiadają nieruchomości posiadające dojazd z drogi głównej o nawierzchni asfaltowej (ocena bardzo dobra); ocenę dobrą uzyskały nieruchomości posiadające dojazd z drogi osiedlowej - dojazdowej, zaś ocenę najniższą (słaba) uzyskały nieruchomości z dojazdem drogą gruntową. Z uwagi na brak ww. informacji organ nie jest w stanie zweryfikować czy oceny przyznane poszczególnym nieruchomościom są prawidłowe.Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przeprowadzona analiza rynku lokalnego (miasto L.) wykazała zaledwie kilka transakcji nieruchomościami o funkcji drogowej, podkreślając jednocześnie, że "Znaczącym segmentem rynku nieruchomości drogowych są działki stanowiące przedmiot wywłaszczenia na cel publiczny, którym są inwestycje drogowe, jednak ten rynek nie stanowi przedmiotu analizy. Z powodu znaczącego zróżnicowania rynku oraz przepisów związanych z wyceną w przypadku odszkodowań na cel publiczny." Ponadto nadmienił, że: "Jednocześnie należy zwrócić uwagę na jeden istotny aspekt, a dokładnie na czynniki determinujące wartość gruntu przeznaczonego na drogę publiczną lub wewnętrzną. Stanowi on pochodną wartości gruntu, z którego został wydzielony. Czyli istotna jest funkcja gruntu sąsiedniego i podobne zależności można zauważyć w przypadku nielicznych transakcji działkami stanowiącymi drogi prywatne lub wewnętrzne.Wojewoda wskazał, że w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy stwierdza, iż rynek nieruchomości drogowych jest niewystarczający winien przyjąć przeznaczenie działek sąsiadujących czyli zabudowa jednorodzinna, rezydencjalna. Jednakże do porównania przyjął transakcje nieruchomościami o całkowicie innym przeznaczeniu tj. nieruchomość - tereny dróg publicznych, tereny aktywności gospodarczej; nieruchomość oraz teren pod budowę drogi lokalnej osiedlowej, zabudowa wielorodzinna.Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło również przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych pod teren budowy drogi lokalnej osiedlowej i pod budowę drogi dojazdowej, które mogą nie stanowić dróg publicznych.Podniesiono, że drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Jest to teren pozostający w prywatnym władaniu. Udział w drodze wewnętrznej lub sama droga wewnętrzna nabywana jest w związku z nabywaniem nieruchomości "właściwej", do której dojazd odbywa się równocześnie z nią nabytą drogą wewnętrzną.Ponadto rzeczoznawca majątkowy przyjął, że wpływ na wartość nieruchomości mają również "położenie na rynku lokalnym, atrakcyjności rynkowa", "warunki fizjograficzne" i "przeznaczenie w MPZP". Jednak dla wycenianej działki, jak i dla nieruchomości przyjętych do porównań te cechy zostały ocenione w ten sam sposób. W sytuacji, gdy wszystkie nieruchomości podobne oraz nieruchomość wyceniana ma taki sam stan danej cechy, wówczas ten atrybut cenotwórczy nie różnicuje nieruchomości i nie ma wpływu na wartość. Tym samym nie powinien zostać uwzględniony w wycenie.Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z 10 lipca 2024 r., wskazując, że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną.Nie zgadzając się z decyzją Wojewody strona złożyła skargę, w której wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem organ pierwszej instancji.Zaskarżonej decyzji strona zrzuciła naruszenie:- art 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wyciągnięcie błędnych wniosków z zebranego w sprawie materiału, w szczególności odnośnie wartości wywłaszczanej nieruchomości należącej do skarżącej, w sytuacji, gdy wartość ta odbiega rażąco od wartości rynkowej i od wartości nieruchomości sąsiednich. W tym zakresie organ ustalając stan faktyczny nie wyciągnął żadnych wniosków z dowodów złożonych przez skarżącą tj. opinii (operatu szacunkowego) autorstwa H. K. z 10 lipca 2024 r. sporządzonej dla działki nr [...] bezzasadnie ją pomijając i czyniąc ustalenia jedynie w oparciu o wadliwy operat szacunkowy J. L. z 9 kwietnia 2024 r.;- art. 98 ust. 3 w zw. z art. 134 ust 1, 2 i 3 w zw. z art 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "u.g.n." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyznanie skarżącej odszkodowania zaniżonego, a nie według wartości nieruchomości.W uzasadnieniu skargi strona podniosła między innymi, że głównym powodem wadliwości decyzji jest niewłaściwy operat szacunkowy J. L. z 9 kwietnia 2024 r.Zdaniem skarżącej w opinii z 9 kwietnia 2024 r. wykorzystano najkorzystniejszą dla organu administracji metodę, która jest niezgodna z rzeczywistą rynkową wartością nieruchomości. Metoda odtworzeniowa jest całkowicie nieadekwatna dla wyceny działek niezabudowanych i stosuje się ją głównie dla działek zabudowanych. Nie przeczy temu okoliczność niewielkiego zadrzewienia gruntu. Wartość nasadzeń na działce nie przekracza 1% wartości samego gruntu, a metodę odtworzeniową wykorzystano jedynie pod pretekstem ich zaistnienia.Ponadto biegły powołany przez organ nie prowadził badań rynku regionalnego, zadowalając się wynikami z rynku lokalnego, który z natury rzeczy nie posiada wielu transakcji. Znamienne jest również to, że w toku negocjacji z organem propozycja ze strony organu opiewała na stawkę [...] zł za 1m2, tymczasem z operatu biegłego J. L. wynika, że wartość ta, to ok. [...] zł za 1 m2.Według skarżącej organ wydający zaskarżoną decyzję w istocie nie przeprowadził właściwej kontroli prawidłowości sporządzenia operatu.W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa.Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej nieruchomości przejętej pod drogę publicznąUstalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a.Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia.Rozpoznawana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.Kwestią sporną była wysokość ustalonej kwoty odszkodowania w oparciu o przyjęty przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego sposób jej wyliczenia.Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 – "u.g.n.") w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832).Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (art. 98 ust. 1 u.g.n.).Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.).Zgodnie z dyspozycją art. 130 ust. 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości.Z kolei w myśl art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3), jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).Wskazane regulacje dopełnia przepis § 49 rozporządzenia zgodnie z którym, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).Ponadto art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.Sporządzony zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie.Stosownie do treści art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomość dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z kolei w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).Zatem o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca (również tylko rzeczoznawca dokonuje doboru nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania - § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Oznacza to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 25 maja 2022 r., I OSK 1632/21; 14 marca 2007 r., akt I OSK 322/06; 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11).W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; z 28 marca 2017r., II OSK 1973/15). Podkreśla się również, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Ocena taka jest konieczna i polega ona na zbadaniu, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Zatem to rzeczoznawca decyduje, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Ponadto tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (zob. wyroki NSA: z 14 marca 2007 r., I OSK 322/06; z 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11; z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 557/19).W odniesieniu do formalnej kontroli operatu szacunkowego nie można pomijać, że kontrola ta polega również na ocenie, czy operat jest logiczny i spójny. Chodzi tutaj o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny.Wyjaśnić także należy, że przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wyrażają tzw. zasadę korzyści, która polega na obowiązku przyjęcia, iż aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości nie jest to, co w momencie dokonania podziału znajduje się na nieruchomości, tylko sposób jej zagospodarowania. Przy czym zaznaczyć należy, że przepisy u.g.n., nakazują przy dokonywaniu wyceny wartości nieruchomości uwzględnić jej przeznaczenie. Sposób określenia przeznaczenia nieruchomości, a więc dopuszczalnego prawnie sposobu jej wykorzystania, w realiach sprawy niniejszej ustalono, stosując art. 154 ust. 1 u.g.n., poprzez uwzględnienie przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Takie działanie sąd ocenia jako prawidłowe.W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że stosowanie reguły z art. 134 ust. 3 i 4, celem określenia wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej polega kolejno na:1) określeniu wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem);2) określeniu wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego);3) dokonaniu porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości;4) większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości, będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania (zob. wyroki NSA z 8 maja 2023 r., I OSK 929/22 i I OSK 1001/22; z 20 października 2023 r., I OSK 1423/22 oraz z 19 stycznia 2024 r., I OSK 1645/20).Jak wynika z akt sprawy podstawę do ustalenia odszkodowania, za przejętą na rzecz Gminy L. nieruchomość, stanowi operat szacunkowy sporządzony 9 kwietnia 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. nr uprawnień [...].W sporządzonym operacie rzeczoznawca, objął analizą rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabytych pod drogi publiczne (transakcje drogowe). Biegły przeanalizował również rynek nieruchomości o przeznaczeniu występującym wśród gruntów przyległych tj. gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w tym rezydencjalną. Analizą objęto rynek lokalny obejmujący obszar miasta L. z wyłączeniem strefy centralnej w okresie od kwietnia 2022 r. do daty wyceny.Określając wartość nieruchomości biegły zastosował § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości.Rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie organu ustalił, iż wyceniana nieruchomość na datę wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest w obszarze terenu oznaczonego symbolem KDZ - tereny dróg publicznych - ulica klasy zbiorczej. Przeznaczenie to jest tożsame z celem wywłaszczenia, zatem cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości.Analizując rynek lokalny w zakresie transakcji związanych z nieruchomościami drogowymi biegły przyjął do wyceny 5 transakcji nieruchomościami uznanymi za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej pod względem cech rynkowych, z czego 4 wybrał do porównania w parach z nieruchomością wycenianą.Według rzeczoznawcy ceny transakcji różniły dwie cechy rynkowe: położenie ogólne nieruchomości, warunki komunikacyjne (waga 35 %) oraz lokalizacja szczegółowa, otoczenie nieruchomości (waga 65 %). Ceny nieruchomości porównawczych wahały się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Biorąc pod uwagę cechy rynkowe w odniesieniu do wycenianej działki wartość rynkową 1 m2 gruntu biegły obliczył na kwotę [...]zł. W odniesieniu do wycenianej nieruchomości dało to kwotę [...]zł.Wartość składników roślinnych określono na kwotę [...]zł według zasad wynikających z art. 135 ust. 5 u.g.n.Według Sądu sporządzony przez biegłego operat szacunkowy nie zawiera nieścisłości, ani też błędów metodologicznych bądź rachunkowych. Biegły wyjaśnił zastosowaną metodologię, a także dobór działek do wyceny. Wnioski operatu są jasne i logiczne, a przez to brak jest podstaw, by kwestionować ich poprawność.W ocenie sądu, nie ma także podstaw do zasadnego formułowania zarzutów, że rzeczoznawca majątkowy opracował operat sprzecznie z określoną prawem metodologią wyceny wartości nieruchomości, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. W konsekwencji brak jest również podstaw do zarzucenia organom dokonania wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Skoro operat szacunkowy był poprawny formalnie i merytorycznie, stanowił wartościowy materiał dowodowy, który organy zasadnie przyjęły za źródło kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. Organy dokonały przy tym analizy tego dowodu, czemu dały wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, świadczy to także o zachowaniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.W rozpatrywanej sprawie trzeba mieć na uwadze także to, że strona skarżąca w trakcie postępowania kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu. Jednak zaznaczyć należy, że to autor operatu, a nie organ, czy sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Ocena merytorycznej trafności tych zarzutów jest zasadniczo niemożliwa, skoro ani organ ani sąd nie dysponują wiedzą specjalistyczną. Z tego też względu organy mając na uwadze podnoszone przez stronę zarzuty przekazały je biegłemu, celem ustosunkowania się do nich, a rzeczoznawca jasno i rzeczowo ustosunkował się do powstałych w trakcie postępowania wątpliwości.W odniesieniu do złożonego przez stronę skarżącą kontroperatu. Został on sporządzony 10 lipca 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. (nr uprawnień [...]).Rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie skarżącej analizą objął rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi położonymi w L. w okresie od 1 czerwca 2022 r. do dnia wyceny. Wartość jednostki porównawczej gruntu określił w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Do analizy wybrano sześć transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości, w których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 180 zł/m2 do 650 zł/m2. Autor opinii w odniesieniu do cech rynkowych wpływających na wysokość cen transakcyjnych wskazał: położenie na rynku lokalnym, atrakcyjność (waga 40 %); sąsiedztwo, otoczenie, stan zagospodarowania (waga 20 %); dostępne uzbrojenie (dostępność komunikacyjna) (waga 20 %); warunki fizjogeograficzne (waga 10 %) oraz przeznaczenie w MPZP (waga 10 %). Biegły określił zakres kwotowy stanowiący różnicę pomiędzy ceną minimalną, a maksymalną tj. 470 zł/m2, a następnie udział procentowy poszczególnych cech rynkowych w określonym przedziale kwotowym. Do bezpośredniego porównania z nieruchomością wycenianą biegły wybrał trzy transakcje nieruchomościami, które w ocenie autora operatu szacunkowego są najbardziej podobne do działki nr [...]. Rzeczoznawca biorąc pod uwagę scharakteryzowane nieruchomości i porównując je nieruchomością wycenianą określił wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...]zł, co w sumie dało wartość wycenianej działki - [...] zł. Wartość składników roślinnych określono na kwotę [...]zł.Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie strony skarżącej sąd podziela stanowisko organu, że uwzględniony w tym operacie do wyceny przedmiotowej nieruchomości dobór nieruchomości porównawczych był wadliwy przede wszystkim z tego względu, że przyjęte tam nieruchomości nie były podobne do nieruchomości wycenianej. W operacie H. K. wszystkie trzy przyjęte do porównania nieruchomości były przeznaczone nie tylko pod drogi publiczne, lecz również pod tereny aktywności gospodarczej, zabudowę wielorodzinną oraz zabudowę jednorodzinną. Nieruchomości te w sposób zasadniczy różniły się więc od działki wycenianej, która w całości przeznaczona była pod tereny dróg publicznych, a w żadnym stopniu czy to pod tereny aktywności gospodarczej, czy też pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną.Prawidłowo więc organy oceniły, że przedłożony przez stronę operat szacunkowy z 10 lipca 2024 r. nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości z tego podstawowego względu, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną.Już powyższe dyskwalifikuje operat szacunkowy H. K..Generalnie organy wszechstronnie i wyczerpująco oceniły przedłożony kontroperat, trafnie uznając, że z uwagi na zawarte w nim wadliwości, nie może on stanowić wystarczającej podstawy do podważanie wiarygodności i fachowości operatu szacunkowego J. L..W odniesieniu do zaistniałych wątpliwości skarżącej w odniesieniu do sporządzonej na zlecenie organu opinii strona sformułowała zarzuty, a organ nie dysponując wiedzą specjalistyczną przekazał je biegłemu, celem ustosunkowania się do nich, a rzeczoznawca jasno i rzeczowo wyjaśnił wątpliwości.W odniesieniu do określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości autor opinii wskazał: "Określenie w przypadku przedmiotowej nieruchomości wartości odtworzeniowej uzasadniono w pkt IV. 2.2. operatu szacunkowego, str. 12-13: Analiza rynku wykazała brak danych rynkowych o cenach nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem części składowych gruntu. Nie stwierdzono w obrocie rynkowym sprzedaży nieruchomości z porównywalnymi częściami składowymi w postaci nasadzeń roślinnych - zatem nie ma możliwości określenia wartości rynkowej nieruchomości. W związku z powyższym do celów odszkodowania określono wartość odtworzeniową nieruchomości - stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 49 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Ustalona w operacie szacunkowym wartość gruntu jest wartością rynkową, określoną w podejściu porównawczym".Z powyższego wynika więc, że rzeczoznawca majątkowy J. L., odwołując się do dyspozycji art. 135 u.g.n., jako zasadniczą regułę wyceny nieruchomości przyjął wprawdzie podejście odtworzeniowe, jednakże wyceny samego gruntu dokonał w podejściu porównawczym metodą porównywania parami.Przepis art. 135 u.g.n. daje wystarczające podstawy do ustalenia odszkodowania na podstawie wartości odtworzeniowej, przy czym przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n.).Stosowanie tego przepisu budzi trudności z tego względu, że istnieje wątpliwość czy w ogóle można określić wartość odtworzeniową gruntu, rozumianego jako naturalna część powierzchni ziemskiej.Generalnie jednak przy podejściu odtworzeniowym oddzielnie określić należy wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Właściwe zastosowanie tej regulacji prowadzić więc do wniosku, że według wartości odtworzeniowej określa się jedynie wartość części składowych gruntu, zaś wartość samego gruntu nadal jest określana wartością rynkową, najczęściej w podejściu porównawczym.W taki też prawidłowy sposób wyceny nieruchomości, w tym także wyceny samego gruntu, dokonano w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego J. L..Tak z samego operatu szacunkowego, jak i kolejnych pism sporządzonych przez J. L. z dnia 17 czerwca 2024 i 7 lutego 2025 r., a stanowiących odpowiedzi na zarzuty zgłoszone przez skarżącą do operatu, jednoznacznie wynika, że biegły metodą odtworzeniową wycenił jedynie części składowe gruntu, zaś wartość samego gruntu określił w podejściu porównawczym metodą porównywania parami.Już z treści samego operatu szacunkowego J. L. (strony 12-13 operatu) jasno wynika, że rzeczoznawca niemożność określenia wartości rynkowej nieruchomości i związaną z tym konieczność zastosowania podejścia odtworzeniowego odnosił jedynie do części składowych gruntu, natomiast wartość rynkowa gruntu była w operacie określana w podejściu porównawczym metodą porównywania parami.Stanowisko takie rzeczoznawca J. L. podtrzymał również w pełni w piśmie z dnia 7 lutego 2025 r., gdzie wskazano, że ustalenie odszkodowania według wartości odtworzeniowej nieruchomości dotyczyło jedynie części składowych nieruchomości w postaci nasadzeń roślinnych, natomiast wartość gruntu działki nr [...] jest wartością rynkową, określoną w podejściu porównawczym.Zasadniczy zarzut skargi jakoby wyceny całej nieruchomości dokonano w operacie szacunkowym według niewłaściwej metody odtworzeniowej jest więc nietrafny.W operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego J. L. według wartości odtworzeniowej określono jedynie wartość części składowych gruntu w postaci nasadzeń drzewami owocowymi i drzewami z samosiewu, natomiast wartość samego gruntu określono wartością rynkową, w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, a więc w identyczny sposób, w jaki dokonano tego także w kontroperacie złożonym przez skarżącą.W odniesieniu do braku odpowiedniej ilości transakcji nieruchomości drogowych na analizowanym rynku lokalnym biegły wskazał: "Liczba transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie L. jest stosunkowo niewielka. W przeciągu dwuletniego okresu poprzedzającego datę wyceny odnotowano 11 transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, z czego w 10 przypadkach nabywcą była Gmina L..’’Wprawdzie więc rzeczoznawca majątkowy zauważył, że liczba takich transakcji była stosunkowo nieduża, jednakże biegły podkreślił przy tym, że była to jak najbardziej ilość wystarczająca do utworzenia zbioru nieruchomości podobnych.Jak wskazywał wprost rzeczoznawca J. L. w przypadku wycenianej nieruchomości utworzona zbiór 5 nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny, położonych na obszarze L. – rynku lokalny, taki zbiór jest wystarczający do określenia wartości w podejściu porównawczym – zgodnie § 8 ust. 1 rozporządzenia, przy określeniu wartości metodą porównywania parami minimalna liczba nieruchomości podobnych wynosi 3.W zakresie pominięcia w operacie szacunkowym analizy rynku regionalnego biegły trafnie argumentował: "Poszukiwanie transakcji nieruchomości podobnych na rynku regionalnym jest uzasadnione wyłącznie w przypadku braku lub niewystarczającej liczby transakcji na rynku lokalnym - zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W przypadku wycenianej nieruchomości utworzono zbiór 5 nieruchomości podobnych stanowiący podstawę wyceny, położonych na obszarze miasta L. - rynku lokalnym. Taki zbiór jest wystarczający do określenia wartości w podejściu porównawczym - zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości metodą porównywania parami minimalna liczba nieruchomości podobnych wynosi 3. Ponadto na rynku regionalnym (obszar województwa), nie ma innego miasta o porównywalnej wielkości i potencjale społeczno-gospodarczym do L..W odniesieniu do przyjęcia przez biegłego błędnego przeznaczenia nieruchomości biegły wskazał: "Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. działka nr [...] na dzień wydania decyzji "zrid" była przeznaczona pod tereny dróg publicznych, symbol KDZ - ulica klasy zbiorczej. "wartość rynkową gruntu działki nr [...] określono według aktualnego sposobu użytkowania z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych."Stanowisko takie należy w całości podzielić.Podzielić należy także zawarte w operacie szacunkowym wywody rzeczoznawcy majątkowego J. L. co do analizy zasad korzyści, w tym w szczególności stwierdzenie, że wartość rynkową gruntu określić należało według aktualnego sposobu użytkowania stosowanie do art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.Interpretacja tzw. zasady korzyści statuowanej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. budzi istotne wątpliwości w orzecznictwie sądowym.Dodatkowo, w przypadku wyceny tzw. nieruchomości drogowych, a więc nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne, istnieje co najmniej częściowa sprzeczność pomiędzy przepisami art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., a § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości.Również i ta niespójność nie jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych.Część sądów administracyjnych przyjmuje, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną, która na datę decyzji wywłaszczeniowej przeznaczona była pod drogę, najpierw porównuje się transakcje drogowe, a tylko ich brak umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji przeważających wśród gruntów przyległych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2634/190. Również i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w swoim orzecznictwie uznawał, że przy wycenie tego rodzaju nieruchomości zastosowanie ma poprzednio obowiązujący § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r., który kompleksowo reguluje kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i który ma charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości, w tym do art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.Odmienne stanowisko w tym przedmiocie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24, w której stwierdzono, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, z późn. zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145).Podzielając co do zasady takie stanowisko przyjąć należało, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejmowanej z mocy prawa pod drogę publiczną, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i uwzględnieniu zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.W sprawie wątpliwości budziło jedynie zastosowanie zasady korzyści z art. 134 ust. 3 u.g.n. Jeżeli chodzi bowiem o zastosowanie reguły z art. 134 ust. 4 u.g.n. to prowadziłaby ona i tak do wyceny spornej nieruchomości jako nieruchomości drogowej.Art. 134 ust. 3 u.g.n. stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.W przepisie tym mowa jest o aktualnym sposobie użytkowania nieruchomości przez co rozumieć należy aktualne przeznaczenie i sposób użytkowania nieruchomości, ustalany na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym w szczególności dotyczących tej kwestii dokumentów i oględzin nieruchomości.Działka nr [...] stanowi grunt niezabudowany, niezagospodarowany i nieużytkowany, porośnięty nielicznymi drzewami owocowymi i drzewami z samosiewu, częściowo zajęty pod urządzenia infrastruktury technicznej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. i obciążony w tym zakresie służebnością. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonego uchwałą nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w L. z 29 sierpnia 2002 r. działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem KDZ - tereny dróg publicznych - ulica klasy zbiorczej.Działka nr [...] stanowi więc nieużytek, przeznaczony od wielu lat pod drogę publiczną, i jak można wnioskować pozostawiony bez istotnego zagospodarowania w oczekiwaniu na wykorzystanie jej jako drogi publicznej.W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości określać należy z pominięciem ustaleń planistycznych.Ze stanowiskiem takim można się zgodzić o tyle, o ile chodzi o ustalenia planistyczne, czy też ściślej rzecz biorąc ustalenia determinujące przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, wynikające bezpośrednio z aktu, na podstawie którego nieruchomość wywłaszczono lub przejęto z mocy prawa pod drogę publiczną, a nie o ustalenia planistyczne w ogólności, obowiązujące na danym terenie jeszcze przed wydaniem aktu, na podstawie którego nieruchomość wywłaszczono lub przejęto pod drogę publiczną.Już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2354/20 wskazywano, że pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny, co m.in. zakłada przyjęcie hipotetycznego założenia, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel.W orzeczeniu tym akcentowano więc przede wszystkim konieczność pominięcia celu wywłaszczenia, a więc przeznaczenia wynikającego z aktu, którym dokonano wywłaszczenia.Nie oznacza to natomiast, że przy ustaleniu aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości pomijać należy również ustalenia wynikające z aktów planistycznych, które na danym terenie obowiązywały jeszcze przed wydaniem aktu, na podstawie którego nieruchomość wywłaszczono lub przejęto pod drogę publiczną. Jest to stanowisko błędne albowiem w szczególności to plan miejscowy określa i tym samym determinuje przeznaczanie terenu oraz zasady jego zagospodarowania i zabudowy.Na okoliczność taką zwrócono uwagę już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 349/18, gdzie stwierdzono, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej i, że dopiero jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu, jak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Po 816/22, gdzie wskazano, że w sytuacji, gdy zarówno plan miejscowy, jak i decyzja inwestycyjna przewidywały, że nieruchomość przeznaczona jest pod drogę publiczną, nie ma podstaw do tego, by zastosować zasadę korzyści odwołującą się do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości w sposób dosłowny oraz z pominięciem pozostałych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.Na problematykę tą zwrócono także uwagę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 603/16 gdzie podniesiono, że jeżeli przeznaczenie przed podziałem nieruchomości musi być tożsame z przeznaczeniem wynikającym z decyzji podziałowej, tzn. drogowym, to wynika z tego, że nieruchomość także przed podziałem musi mieć przeznaczenie drogowe. Jeżeli więc nie nastąpiła zmiana przeznaczenia, rzeczoznawca majątkowy nie ma możliwości zbadania, czy w sprawie występują przesłanki do zastosowania zasady korzyści.W orzeczeniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku trafnie zauważył także, że niezasadnym byłoby więc zastosowanie w takiej sytuacji zasady korzyści, gdyż nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości, że podkreślić przy tym należy, że nawet gdyby przyjąć, że "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny (w tej sprawie przeznaczenie działek pod drogi publiczne) nie wpłynęłoby to de facto na podniesienie wysokości odszkodowania. "Aktualny sposób użytkowania" i wycena takiej nieruchomości przy potencjalnej sprzedaży takiej działki na normalnych zasadach nie mogłaby być ustalana w oderwaniu od istniejącego planu zagospodarowania i przeznaczenia tych działek. Ich wartość zatem nie byłaby porównywalna z działkami np. mieszkalnymi, ale nadal byłaby to cena nieruchomości przeznaczonej pod drogę.Z identyczną sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której przejęta działka nr [...] już od wielu lat przeznaczona jest pod drogę publiczną. Rynkową ceną takiej działki, nawet gdyby skarżąca sprzedawała ją z wolnej ręki, byłaby cena za nieruchomości przeznaczona pod drogi publiczne, a nie za nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe.W takiej sytuacji za prawidłową należy uznać konstatację rzeczoznawcy majątkowego J. L. co do tego, że w przedmiotowej sprawie wzgląd na zasadę korzyści z art. 134 ust. 3 u.g.n. nie uzasadniał wyceny przejętej działki jako działki o innym przeznaczeniu jak działka przeznaczona pod drogi publiczne.Końcowo wskazać należy, że strona mogła skorzystać z prawnej możliwości, o której stanowi art. 157 u.g.n., a mianowicie mogła zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jednak w niniejszej sprawie, strona skarżąca nie zdecydowała się na poddanie go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Skorzystała natomiast z możliwości złożenia kontroperatu, którego treść nie mogła odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku ze wskazanych wyżej względów. Dodać należy, że samo subiektywne przekonanie strony, kwestionujące prawidłowość operatu szacunkowego nie świadczy o jego wadliwości, nawet jeśli wyrażone zostało w postaci kontroperatu.Z tych wszystkich względów Sąd nie stwierdziwszy podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zobligowany był oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..