Wyrok - II OSK 1661/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok w części i skargę w tym zakresie oddalonoOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 118/23 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady MiejskUchylono zaskarżony wyrok w części i skargę w tym zakresie oddalonoOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 118/23 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejsk
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Kwota główna
240 zł · zysk objęty zaskarżoną uchwałą
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Rząsa
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok w części i skargę w tym zakresie oddalonoOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 118/23, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 8 listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów, z jakich mogą być wykonane – w punkcie I. stwierdził nieważność § 5 pkt 24, § 6 ust. 2 we fragmencie: "oraz sezonowych dekoracji", § 5 pkt 32 we fragmencie: "barw", "tła", "wyrównania lub justowania treści", § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze zaskarżonej uchwały; w punkcie II. dalej idącą skargę oddalił; punkcie III. zasądził od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Dolnośląski (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") zakwestionował ww. uchwałę Rady Miejskiej W., zarzucając podjęcie:1) § 5 pkt 24, § 6 ust. 2 we fragmencie: "oraz sezonowych dekoracji" z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 37a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", polegającym na ustanowieniu przepisu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej;2) § 5 pkt 32 we fragmencie: "barw", "tła", "wyrównania lub justowania treści" z istotnym naruszeniem art. 94 zd. 1 Konstytucji w zw. z art. 37a ust. 2 u.p.z.p., polegającym na przekroczeniu kompetencji ustalania zasad i warunków sytuowania szyldów;3) § 6 ust. 1 pkt 11, § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze; § 29 ust. 5 pkt 2 z istotnym naruszeniem art. 94 zd. 1 Konstytucji w zw. z art. 37a ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 9 u.p.z.p., polegającym na przekroczeniu kompetencji prawodawczej;4) § 10 ust. 2 pkt 3 lit. b we fragmencie: "oraz okien, witryn i drzwi", § 11 ust. 1 pkt 6 we fragmencie: "otworów okiennych lub drzwiowych, przeszkleń oraz", § 14 ust. 4 pkt 2 we fragmencie: "otworów okiennych lub drzwiowych, przeszkleń oraz" z istotnym naruszeniem art. 94 zd. 1 Konstytucji w zw. z art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., polegającym na przekroczeniu kompetencji prawodawczej.W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za częściowo uzasadnioną. Jak podniesiono w uzasadnieniu, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 pkt 20a ustawy Prawo budowlane przez urządzenie inne niż wolnostojące należy przez to rozumieć urządzenia techniczne zamontowane na budynku. Tymczasem, w świetle § 5 pkt 24 uchwały, sezonowe dekoracje są to urządzenia wolnostojące lub sytuowane na obiektach budowlanych lub budowlach. Już zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na poziomie użytych definicji ustawowych można postawić tezę, że ze względu na sposób zdefiniowania przez Radę Miejską pojęcia "sezonowej dekoracji", nie zawsze będzie możliwe zaliczenie ich do kategorii obiektu budowlanego, a tym samym do obiektu małej architektury. Można bowiem wskazać przypadki, gdzie sezonowe dekoracje, traktowane jako urządzenia wolnostojące lub sytuowane na obiektach budowlanych lub budowlach, nie będą się składać z budowlanego komponentu (zob. pojęcie budowlanego urządzenia technicznego, o którym mowa w definicji budowli w art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.). Powyższe zastrzeżenie Sądu pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu skargi. Dlatego należało stwierdzić, że tak zdefiniowane sezonowe dekoracje nie tylko nie podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane, ale także pozostają poza zakresem regulacji wynikającym z u.p.z.p., w tym art. 37a ust. 1 tej ustawy.Sąd ten podzielił również zarzut skargi dotyczący § 5 pkt 32 uchwały we fragmencie: "braw", "tła" i "wyrównania lub justowania". Definiując w tym przepisie uchwały pojęcie szyldu wizytówkowego Rada wskazała, że należy przez to rozumieć szyld zamocowany równolegle do płaszczyzny sytuowania, najczęściej zgrupowany z innymi szyldami wizytówkowymi usytuowanymi obrębie danej płaszczyzny sytuowania w sposób modułowy z uwzględnieniem jednolitych zasad, takich jak zastosowanie barw, wymiarów, odstępów między nimi, tła, pól ochronnych, wyrównania lub justowania treści, zawierających dane identyfikacyjne działalności lub informacje o godzinach otwarcia, przyjęć, rejestracji. Zgodnie z art. 37a ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do szyldów w uchwale krajobrazowej określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Zestawienie powyższej regulacji z treścią ust. 1 tego przepisu, prowadzi do niekwestionowanego przez strony wniosku, że w przypadku szyldów, poza zakresem upoważnienia ustawowego pozostaje regulacja dotycząca standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane szyldy. Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy w przypadku szyldu wizytówkowego, który został zdefiniowany w § 5 pkt 32 uchwały, Rada posiadała umocowanie w normie kompetencyjnej zawartej w art. 37a ust. 2 u.p.z.p. do określenia wobec tego rodzaju szyldu – barw, tła i wyrównania lub justowania treści, co zdaniem Wojewody, odnosi się do standardów jakościowych, których zgodnie z art. 37a ust. 2 u.p.z.p., nie określa się dla szyldów.Sąd Wojewódzki zauważył, że uporządkowanie przestrzeni miejskiej nie może odbywać się bez podstawy prawnej. Skoro zatem normy kompetencyjne zawarte w art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. nie pokrywają się ze sobą w zakresie stanowienia wobec szyldów standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, to tym samym ustanowienie zasad sytuowania szyldów nie może dotyczyć ich standardów jakościowych. Z przedstawionych względów zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 37a ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do § 5 pkt 32 we fragmencie: "barw", "tła", "wyrównania lub justowania treści".W ocenie Sądu rozpoznającego skargę również regulacja zawarta w § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwszy uchwały została ustanowiona z przekroczeniem normy kompetencyjnej określonej w art. 37a ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie zakwestionowanym przepisem uchwały, w zakresie ogrodzeń, ustala się następujące zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, o ile inne przepisy uchwały nie stanowią inaczej: 1) zakazuje się sytuowania ogrodzeń wykonanych z pełnych prefabrykowanych elementów betonowych, żelbetowych, z wyjątkiem ogrodzeń obsadzonych roślinnością pnącą - służących spełnieniu standardów jakości środowiska określonych w przepisach odrębnych w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza, zanieczyszczenia odpadami, oddziaływania komunikacji.W świetle art. 37a ust. 3 u.p.z.p. w uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Sąd meriti podkreślił przy tym, że każda norma kompetencyjna musi być realizowana przez organ gminy stanowiący akt prawa miejscowego w sposób ścisły, a więc z uwzględnieniem celu w jakim została ustanowiona, w tym przypadku będzie to ochrona krajobrazu na terenie gminy przed jego degradacją. Celem przyznanego gminie upoważnienia ustawowego nie jest zatem ochrona innych wartości. Nie odbierając zatem Radzie upoważnienia do określania rodzaju materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane ogrodzenia, w tym do określenia wyjątków od ustanowionych przez siebie zasad, co wprost wynika z art. 37a ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., w ocenie Sądu Wojewódzkiego, o tym czy dany rodzaj ogrodzenia, w tym wykonany z betonowych elementów prefabrykowanych, będzie obsadzony roślinnością pnącą i będzie służyć zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego i najbliższego otoczenia przed negatywnym oddziaływanie poszczególnych instalacjami, nie decyduje Rada w uchwale krajobrazowej. Rada nie ma uprawienia aby warunkować w uchwale krajobrazowej możliwość wykonania ogrodzeń z elementów prefabrykowanych od wymogów przyrodniczych czy też ochrony środowiska. Celem regulacji uchwały krajobrazowej nie jest poprawa standardów jakościowych środowiska.W pozostałym zakresie uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Wojewody.Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." orzekł jak w pkt I wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska W. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zostało zaskarżone w części dotyczącej punktu I wyroku - w zakresie, w jakim stwierdza nieważność § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 8 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.Mając powyższe na uwadze w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:1) art. 37a ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. i przyjęcie, że regulacja § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze została ustanowiona z przekroczeniem normy kompetencyjnej określonej w art. 37a ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., kiedy to prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prawa i ich prawidłowe zastosowanie pozwalają na uznanie, że § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze uchwały jako określający rodzaje materiałów, z jakich mogą być wykonane ogrodzenia:- nie tylko znajduje uzasadnienie we wskazanej normie kompetencyjnej i został ustanowiony w granicach upoważnienia ustawowego;- ale również nie narusza innych przepisów prawa.2) art. 37a ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 93 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny celowości zawarcia w skarżonej uchwale regulacji § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze w sytuacji, gdy kontrola sądowoadministracyjna uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego może być dokonywana wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem.W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I w części, w jakiej stwierdza nieważność § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego w tym zakresie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna jest zasadna.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że regulacja § 7 pkt 1 tiret pierwsze uchwały wykracza poza delegację ustawową. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia literalna i funkcjonalna § 7 pkt 1 tiret pierwsze uchwały pozwala na stwierdzenie, że przepis ten mieści się w normie kompetencyjnej art. 37a ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.z.p.Na wstępie trzeba wskazać, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 u.s.g.). Analiza treści normatywnej całego przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem kwalifikowanego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił bowiem rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Jednak brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej - oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Rezultatem działania sądu administracyjnego (organu nadzoru) powinno być ustalenie znaczenia przepisów kwestionowanej uchwały w sposób dostateczny do oceny, czy są one sprzeczne, czy zgodne z prawem, czyli czy doszło do realnej sprzeczności norm, którą można usunąć jedynie w drodze działań prawotwórczych lub poprzez sądowe judykaty.Sąd Wojewódzki stwierdził sprzeczność z prawem § 7 pkt 1 tiret pierwsze uchwały uznając, że Rada nie jest uprawniona do decydowania, w treści uchwały krajobrazowej o tym, czy dany rodzaj ogrodzenia, w tym wykonany z betonowych elementów prefabrykowanych, będzie obsadzony roślinnością pnącą i będzie służyć zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego i najbliższego otoczenia przed negatywnym oddziaływaniem poszczególnych instalacji. Przy czym, co istotne, Sąd ten nie stwierdził nieważności § 7 pkt 1 lit. a we fragmencie: "obsadzonych roślinnością pnącą", co oznacza, że dopuścił, w ramach odstępstwa od zakazu, możliwość stosowania ogrodzeń z prefabrykatów, o ile są one obsadzone roślinnością pnącą.Norma art. 37a ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. zezwala organowi stanowiącemu gminy na określenie w treści tzw. uchwały krajobrazowej, będącej aktem prawa miejscowego, zarówno rodzajów materiałów budowlanych, z jakich ogrodzenia te będą wykonane, jak i określenie, z jakich materiałów budowlanych ogrodzenia te nie mogą być wykonywane. Przepis ten zezwala też na wprowadzenie wyjątków od tych zakazów, zatem jak w przedmiotowej sprawie, na dopuszczenie ogrodzeń z prefabrykatów, w tym również warunków, jakie muszą być spełnione, aby wyjątek ten mógł zostać zastosowany; w przedmiotowej sprawie warunku, że ogrodzenia z prefabrykatów będą obsadzone roślinnością pnącą; jeśli są sytuowane na terenach wskazanych w § 7 pkt 1 lit. a tiret drugie i trzecie, na całym obszarze objętym uchwałą krajobrazową - w przypadku ogrodzeń, których wykonanie ma umożliwić (ułatwić) właścicielowi ogradzanego terenu spełnienie standardów jakości środowiska określonych w przepisach odrębnych w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza, zanieczyszczenia odpadami, oddziaływania komunikacji, czyli ogrodzeń wymienionych w § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze.Sąd Wojewódzki stwierdził, że: "Celem przyznanego gminie upoważnienia ustawowego nie jest zatem ochrona innych wartości. Nie odbierając zatem Radzie upoważnienia do określania rodzaju materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane ogrodzenia, w tym do określenia wyjątków od ustanowionych przez siebie zasad, co wprost wynika z art. 37a ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., stanowisko Sądu oznacza natomiast tyle, że o tym czy dany rodzaj ogrodzenia, w tym wykonany z betonowych elementów prefabrykowanych, będzie obsadzony roślinnością pnącą i będzie służyć zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego i najbliższego otoczenia przed negatywnym oddziaływanie poszczególnych instalacjami, nie decyduje Rada w uchwale krajobrazowej. Rada nie ma uprawienia, aby warunkować w uchwale krajobrazowej możliwość wykonania ogrodzeń z elementów prefabrykowanych od wymogów przyrodniczych, czy też ochrony środowiska. Celem regulacji uchwały krajobrazowej nie jest poprawa standardów jakościowych środowiska. Jeżeli zatem Rada, w ramach wyjątków od ustanowionych przez siebie zasad, nadal zamierza dopuścić możliwość wykorzystania - pod pewnymi warunkami - w przestrzeni publicznej ogrodzeń wykonanych z elementów prefabrykowanych, to powinna to określić poprzez uwarunkowania, odnoszące się do jednoznacznych celów uchwały krajobrazowej.".Wykładnia § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze uchwały prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wprowadza unormowań mających na celu poprawę standardów jakościowych środowiska, ale określa warunki, które będzie musiał spełnić potencjalny inwestor, jeśli będzie chciał, aby w jego przypadku odstąpiono od zakazu stosowania ogrodzeń wykonanych z prefabrykatów. Należy odnotować, że już z samego tytułu ustawy krajobrazowej wynika, że jej celem jest wzmocnienie narzędzi ochrony krajobrazu. Przepisy tej ustawy nie powinny być zatem interpretowane w ten sposób, aby doprowadzić do destrukcji krajobrazu. Przepis art. 37a u.p.z.p. stanowi możliwą, wobec planu miejscowego, alternatywę dla bardziej szczegółowego określenia zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, z dopuszczalnością nakazania dostosowania istniejących obiektów (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 1078/22, LEX nr 3855034; por. też M. Gdesz, Zasady i warunki sytuowania ogrodzeń a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, "Samorząd Terytorialny" 2021 r., nr 11, s. 56).Mając powyższe na uwadze trzeba zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że poprzez zamieszczenie w treści uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] przepisu w brzmieniu określonym w § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze, spełniony został cel uchwały jakim miała być ochrona krajobrazu na terenie gminy przed jego degradacją. Odnosząc się natomiast do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn stwierdzenia nieważności § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze uchwały nr [...], należy mieć na uwadze, że w przedmiotowej uchwale Rada Miasta W. nie decydowała o tym, czy dany rodzaj ogrodzenia, w tym wykonany z betonowych elementów prefabrykowanych, będzie obsadzony roślinnością pnącą i będzie służyć zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego i najbliższego otoczenia przed negatywnym oddziaływanie poszczególnych instalacjami. Wprowadzając do uchwały określony w § 7 pkt 1 lit, a tiret pierwsze wyjątek od zakazu stosowania ogrodzeń wykonanych z elementów prefabrykowanych, Rada dała normatywne postawy organom wydającym pozwolenia na wykonanie ogrodzeń, do wyrażenia zgody na wykonanie ogrodzenia z elementów prefabrykowanych. Tym samym to do podmiotu stosującego uchwałę - w tym do organów administracji architektoniczno-budowlanej, będzie należała ocena, czy dany inwestor może wykonać ogrodzenie, w tym czy może je wykonać z prefabrykatów i że musi je obsadzić roślinnością pnącą oraz czy wykazał spełnienie przesłanek warunkujących odstąpienie przez ten organ od zakazu stosowania ogrodzeń z prefabrykatów. Zatem jeśli inwestor będzie chciał zastosować ogrodzenie z prefabrykatów, będzie to mógł uczynić wyłącznie wtedy, gdy ogrodzenie to będzie obsadzone roślinnością pnącą oraz gdy wykaże, że spełnił przesłanki warunkujące odstąpienie przez właściwy organ od zakazu stosowania ogrodzeń z prefabrykatów.Trafne jest zatem stanowisko strony skarżącej, że Sąd Wojewódzki wadliwie wyeliminował ze skutkiem ex tunc przepis § 7 pkt 1 tiret pierwsze uchwały w oparciu o kryterium celowości. Tymczasem sąd administracyjny nie jest władny do dokonywania oceny przepisów uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, pod kątem celowości ich uchwalania. Nie jest bowiem rolą sądów administracyjnych rozstrzyganie o tym, czy wynik przeprowadzonego przez organ wartościowania obu interesów jest właściwy z uwagi na kryteria celowości. Zgodnie z art. 184 Konstytucji sądowoadministracyjna kontrola legalności uchwał organów samorządu terytorialnego opiera się wyłącznie o kryterium legalności.Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 8 listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów, z jakich mogą być wykonane, w zakresie w którym uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił w tym zakresie skargę.Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było częściowo wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było częściowo wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.