Wyrok - I GSK 227/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Po 673/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji ROddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Po 673/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji R
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Dudra
Podstawa prawna
art. 8
kpa
art. 107
kpa
art. 7
kpa
art. 151
ppsa
art. 141
ppsa
art. 135
ppsa
art. 133
ppsa
art. 134
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (17)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Po 673/22 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: organ) z dnia 4 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2021.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:1) art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2023 r., poz. 2298; dalej: ustawa PROW) przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni i całkowicie niezasadnego przyjęcia, że rzekomo art. 20 ust. 4 ustawy PROW nie narusza regulacji unijnych, w sytuacji gdy przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW jest ewidentnie i rażąco sprzeczny z:- art. 48 ust. 3, art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (dalej: rozporządzenie 1307/2013) oraz punktami 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia;- art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (dalej: rozporządzenie 1306/2013) w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (dalej: rozporządzenie 1305/2013);- ogólnymi zasadami prawa Unii Europejskiej w tym zasadą równości, proporcjonalności i konkurencji;- wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa;co skutkowało koniecznością lego pominięcia i zastosowania w jego miejsce wskazanych powyżej powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego;2) art. 48 ust. 3, art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia 1307/2013 przez ich oczywiście błędną wykładnię, a następnie niezasadne pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji, gdy z przepisów tych wprost wynika, że płatność z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych wypłaca się rolnikowi "w odniesieniu do hektarów posiadanych przez danego rolnika lub - w państwach członkowskich stosujących art. 36 niniejszego rozporządzenia - po zadeklarowaniu tych kwalifikujących się hektarów przez danego rolnika";3) art. 21 ust. 1 pkt b) rozporządzenia 1307/2013 przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym wynikającej z tego przepisu regulacji - która w swej treści jest analogiczna do wynikającej z zakwestionowanego przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy wspólnotowe wprost się temu sprzeciwiały;4) art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 28 rozporządzenia 1305/2013 przez zaniechanie ich zastosowania w następstwie oczywiście błędnej ich wykładni, w tym pojęcia "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" przejawiającą się w utożsamieniu go z pojęciem możliwości wprowadzenia przez Państwo Członkowskie wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania płatności, w sytuacji gdy już tylko literalne brzmienie sformułowania "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" oraz treść art. 72 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1306/2013 wskazują na to, że w rzeczywistości pewien zakres swobody został państwom przyznany jedynie w zakresie informacji dokumentów i dowodów, a nie w zakresie ustanawiania dodatkowych materialno-prawnych wymogów, których spełnienia niezasadnie żąda się od rolnika celem możliwości wypłaty wsparcia.II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi wskutek nierozpoznania wszystkich podniesionych w niej zarzutów i pominięcia bardzo istotnej argumentacji wskazanej w punkcie:- I.3. skargi, tj. co do obowiązywania w tej sprawie zakazu wynikającego z art. 21 ust. 1 pkt b) rozporządzenia 1307/2013 i braku możliwości stosowania przepisów krajowych, który z tym zakazem byłby sprzeczny;- I.1. skargi, tj. co do oczywiście błędnej wykładni przywołanych w tym zarzucieprzepisów;- II skargi, tj. co do naruszenia zasady prounijnej wykładni prawa krajowego;- IV skargi, tj. co do całkowicie niezasadnej i sprzecznej z treścią wyroku TSUE z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i In, wykładni tego wyroku i braku jego obowiązywania w tej sprawie w zakresie wskazywanym przez organy w treści decyzji, a także zakwestionowania przytoczonych w tym zarzucie poprzednich wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego;- VI skargi, tj. co do zaniechania skontrolowania poprawności odstąpienia od zastosowania sformułowanej w k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy właśnie w zakresie niezgodności art. 20 ust. 4 ustawy PROW z prawem unijnym;2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów z:- opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r.;- pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. (nr Kpk-096-6/14) do Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli;w sytuacji, gdy nie spowodowałoby to przedłużenia postępowania w sprawie, a nadto:- potwierdzało sprzeczność art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami i zasadami prawa unijnego oraz orzecznictwem TSUE oraz- było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy;3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi wskutek błędnej oceny w przedmiocie rzekomej zgodności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami wspólnotowymi, przy jednoczesnym zaniechaniu zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, co skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 20 ust. 4 ustawy PROW i oddaleniem skargi;4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z istotnym pytaniem prawnym wskazanym w treści skargi, co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami rangi konstytucyjnej i zaniechaniem skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o wskazanej wyżej treści;5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z istotnym pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o treści wskazanej w skardze, co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami wspólnotowymi i zaniechaniem zwrócenia się do TSUE ze wskazanym wyżej pytaniem prawnym.W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. spółka wniosła też o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów:1. pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. (nr Kpk-096-6/14) do Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli;2. opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw.Ponadto skarżąca zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego: "Czy przepis 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 jest zgodny z:- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim, różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności".Spółka wniosła także o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: "Czy wprowadzony w przepisie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 i Preambuły tego rozporządzenia, a także z art. 48 ust. 3 i art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, oraz z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013, oraz z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji".W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.Pismem z 27 listopada 2025 r. spółka wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 13 listopada 2025 r., sygn. akt Ts 206/24 nadał dalszy bieg skardze konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1775), który to przepis jest o podobnej treści do art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.W pierwszej kolejności należało odnieść się do zawartego w piśmie skarżącej kasacyjnie datowanym na 27 listopada 2025 r. (data wpływu do NSA: 3 grudnia 2025 r.) wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., "z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13 listopada 2025 r. postanowił nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (...), a więc przepisu o brzmieniu podobnym do treści art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (...)". Do wniosku załączono kopię odpisu postanowienia TK o sygn. Ts 206/24.Zauważyć trzeba, że zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Zgodnie z przywołanym przepisem bowiem sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Oznacza to, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w sprawie celowe jest wstrzymywanie jej biegu. Naczelny Sąd Administracyjny odmawiając zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej uwzględnił następujące okoliczności. Przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny postanowił (po wstępnym rozpoznaniu) o nadaniu dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności z ustawą zasadniczą art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tymczasem w sprawie w której została wniesiona skarga kasacyjna wskazany przepis nie był stosowany. We wniosku powołano się zaś jedynie w tym względzie na "podobieństwo" ww. regulacji z art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Wskazania także wymaga, że czas oczekiwania na merytoryczne orzeczenie TK może być długi. Kierując się zatem względami celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania, w aktualnych uwarunkowaniach, nie może być uwzględniony. Uwzględnienie wniosku godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Jest to uzasadnione także z uwagi na wskazywaną już fakultatywność zawieszenia postępowania oraz to że w następstwie ewentualnego wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego korzystnego z punktu widzenia strony, ma ona możliwość żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 272 § 1 p.p.s.a. Nie bez znaczenia jest i okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny.Przechodząc do rozpoznania skargi należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie - który ma znaczenie zarówno materialnoprawne, jak i procesowe - dotyczy interpretacji, a co za tym idzie - zastosowania art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Przepis ten stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest sprzeczny z przepisami Konstytucji, jak i regulacjami prawa unijnego, na co wskazuje skarżąca.Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte m.in. w wyrokach NSA: z 7 lutego 2019 r., I GSK 3031/18; z 24 września 2020 r., I GSK 232/20; z 18 stycznia 2023 r., I GSK 150/22; z 4 lipca 2023 r., I GSK 1253/19; z 14 czerwca 2024 r., I GSK 1817/20 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą ze stosownym podmiotem (aktualnie: Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa; KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego zgłoszone w pkt I. ppkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. W tej mierze wskazania wymaga, że art. 21 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1307/2013 wprost wskazuje na jeden z warunków wsparcia dla rolników, jakim jest posiadanie "na własność lub w formie dzierżawy, uprawnienia do płatności w państwie członkowskim". Należy zwrócić uwagę, że nie można zgodzić się ze spółką, jakoby przepisy art. 20 ust. 4 ustawy PROW i art. 21 ust. 1 pkt b) rozporządzenia 1307/2013, były regulacjami o identycznej treści. Pierwszy z nich stanowi bowiem, że płatność przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W myśl zaś art. 21 ust. 1 b) rozporządzenia 1307/2013 wsparcie w ramach systemu płatności podstawowej udostępnia się rolnikom, którzy spełniają wymogi art. 9 i posiadają, na własność lub w formie dzierżawy, uprawnienia do płatności w państwie członkowskim, które zgodnie z ust. 3 zadecydowało o utrzymaniu swoich istniejących uprawnień do płatności. Z prostego porównania treści obu powołanych wyżej przepisów wynika, że o ile pierwszy z nich (przepis ustawy krajowej) traktuje o przesłance uzyskania płatności jaką stanowi posiadanie tytułu prawnego do działki będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, w odniesieniu do której o płatność wystąpiono, na konkretny dzień (31 maja danego roku), to drugi mówi o posiadaniu na własność czy też w formie dzierżawy, nie działki, ale uprawnień do płatności, w państwie członkowskim, które zgodnie z ust. 3 zadecydowało o utrzymaniu swoich istniejących uprawnień do płatności. Przedmiotowe uprawnienia, zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013, odnoszą się do utrzymanych przez państwa członkowskie systemów płatności na podstawie wcześniej obowiązujących regulacji. Tak więc rozwiązania przyjęte w przepisie unijnym, odnoszące się uprawnień do płatności, rozpatrywanych w kontekście różnych systemów, funkcjonujących w tym zakresie, w określonych przedziałach czasowych, wykraczają poza zakres wymagań związanych bezpośrednio z samym tytułem prawnym do działek. Dlatego twierdzenia spółki odnośnie tego, że obie wskazane przez nią regulacje zawierają identyczne normy prawne, nie znajdują uzasadnionych podstaw. Już więc tylko z tego względu nie można utożsamiać norm prawnych, zakodowanych w obu tych przepisach, co sugeruje skarżąca kasacyjnie.Z kolei powołany art. 48 ust. 3 ww. rozporządzenia rzeczywiście - tak jak wskazuje spółka - stanowi o wypłacaniu pomocy w odniesieniu do hektarów posiadanych przez danego rolnika. Tyle tylko, że - co skarżąca kasacyjnie już pomija - w przywołanej regulacji mowa jest, i to pierwszoplanowo, że płatność z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych przyznaje się rocznie na kwalifikujący się hektar położony na obszarach, w odniesieniu do których państwo członkowskie zadecydowało o przyznaniu płatności zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu. Z kolei art. 48 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 statuuje kompetencję państw członkowskich do podjęcia decyzji o przyznaniu płatności z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych - w odniesieniu do wszystkich obszarów objętych płatnościami w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej - lub o ograniczeniu płatności do niektórych takich obszarów na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów. Polski ustawodawca określił warunki płatności ONW, w tym odnoszące się do legitymowania się tytułem prawnym do działki będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, w odniesieniu do której o płatność wystąpiono, na konkretny dzień.Niezasadne są także pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia regulacji unijnych. Zauważyć należy bowiem, że prawo unijne, hołdujące między innymi zasadzie proporcjonalności i pomocniczości, nie zawiera samo w sobie regulacji zakazujących wprowadzania dodatkowych warunków (wymogów) uzyskania płatności, możliwych do wprowadzenia w przepisach krajowych, w odniesieniu do całości czy też części zgłaszanych do nich działek. Innymi słowy, brak jest w nim wyraźnego zakazu wprowadzania tego rodzaju warunków. Nie sposób go także wyprowadzić z przywoływanych przez spółkę w ramach omawianego zarzutu przepisów. W tym względzie wypowiedział się również Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE), który w wyroku z 24 czerwca 2010 r., C-375/08 nie wykluczył możliwości wprowadzenia tego rodzaju wymogów, przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zatem możliwość wprowadzenia dodatkowych wymogów została dopuszczona, jakkolwiek została obwarowana konkretnymi warunkami, w postaci niegodzenia przez nie w cele przepisów wspólnotowych (unijnych) i zasady prawa wspólnotowego (unijnego). W ramach omawianego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że wymóg legitymowania się tytułem prawnym do działek jest nie do pogodzenia z tymi zasadami czy też udaremnia cele regulacji wspólnotowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że także w nowszym orzecznictwie TSUE zaznacza się, że unormowania unijne nie sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu, które uzależnia uzyskanie pomocy od obowiązku udowodnienia przez wnioskodawcę, że posiada "prawo użytkowania" użytków rolnych będących przedmiotem tego wniosku, o ile przestrzegane są cele realizowane przez dane uregulowanie Unii i zasady ogólne prawa Unii, w szczególności zasada proporcjonalności (wyrok z 7 kwietnia 2022 r., C-116/20, teza 1., który to dotyczył płatności bezpośrednich).Wypada także podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (Euroatom) nr 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy - zawierającego art. 20 ust. 4 ustawy PROW (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu czy to z art. 2, czy art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 października 2016 r. o sygn. P 123/15 (dotyczącym oceny zgodności art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa) własność publiczna ma charakter specyficzny. Własność prywatna bowiem służy głównie zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela, który może rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. "Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna natomiast służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności." W kontekście powyższego stanowiska za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 20 ust. 4 ustawy PROW, kosztem ogółu obywateli. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20).W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w tej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy PROW, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadny. Organy, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie uznały zatem, że warunkiem koniecznym do przyznania płatności spółce w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na dzień 31 maja 2020 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca, w toku postępowania administracyjnego, nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo więc - z perspektywy normatywnej - ww. działki zostały wykluczone z płatności. Tym samym, odnosząc się do wniosku spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny (por. m.in. postanowienie TK z 22 października 2007 r., sygn. akt P 24/07).W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zarówno te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu nie mogły odnieść skutku. Stąd za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 20 ust. 4 ustawy PROW, art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 28 rozporządzenia 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., art. 3 § 1, art. 151, art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 104, art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 i 107 § 3 k.p.a., art. 267 oraz art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dodatkowo, w odniesieniu do powoływanego jako naruszony art. 7 k.p.a. wskazać należy, że nie mógł być on stosowany w sprawie z uwagi na regulacje szczególne obowiązujące w postępowaniu o przyznanie płatności, zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy PROW. W postępowaniu takim bowiem ciężar dowodu przesunięty został na podmiot wnioskujący o płatność.W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności przywołanych orzeczeń TSUE stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia TSUE pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem NSA, w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony.Zaznaczenia także wymaga, że powoływane we wniosku dowodowym dokumenty, tj. Pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 sierpnia 2014 r. kierowane do Wiceprezesa NIK; Opinia prawna Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, nie mogły potwierdzać wskazanych przez stronę okoliczności, w tym dotyczących sprzeczności regulacji krajowych z prawem unijnym, czy też znaczenia przywoływanego wyroku TSUE C-375/08. Zawierały one bowiem jedynie opinie podmiotów odnośnie regulacji prawnych, które w żadnym razie nie mogą zastępować we wskazanym zakresie stosownych judykatów. Naczelny Sąd Administracyjny, nie uwzględnił wskazywanych dowodów, jako że były one nieprzydatne dla wykazania wskazywanych przez stronę faktów. Oznacza to także bezskuteczność zarzutu natury procesowej zgłoszonego w pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej odnoszącego się do nieuwzględnienia przez WSA wniosków dowodowych z ww. dokumentów.Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).