sygn. II SA/Ol 790/25 24 marca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie

Wyrok - II SA/Ol 790/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 24 marca 2026

Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku handlowo-usługowego oddala skargę. UZASADNIENIOddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku handlowo-usługowego oddala skargę. UZASADNIENI
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 24 marca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący Beata Jezielska
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku handlowo-usługowego oddala skargę.

UZASADNIENIE
Postanowieniem z 20 stycznia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako: "P.b."), wstrzymał A. K (dalej jako: "inwestor" lub "skarżący") rozbudowę i nadbudowę budynku handlowo-usługowego przy ul. [...], realizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że 16 września 2024 r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomościi stwierdzono prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku handlowo-usługowego. W czasie kontroli inwestor oświadczył, że przedmiotowe roboty budowlane rozpoczęto w maju 2024 r. w celu polepszenia warunków pracy oraz modernizacji/usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego istniejących budynków oraz że nie posiada dokumentacji technicznej dotyczącej istniejącego budynku handlowo-usługowego, projektu budowlanego dla realizowanej nadbudowy i rozbudowy, dziennika budowy, a także nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji ani też nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych. W związku z tym PINB wszczął postępowanie administracyjnei postanowieniem z 23 września 2024 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku handlowo-usługowego, wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowlę i w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonychw przepisach, oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej czy wykonane roboty budowlane i stan techniczny obiektu budowlanego,w tym stan konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Wskazano, że ekspertyza techniczna została przedłożona 6 listopada 2024 r. i wynika z niej, że roboty budowlane wykonano poprawnie, jednakże z naruszeniem zapisów obowiązującego na tym terenie planu miejscowego oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podano, że na skutek zażalenia wniesionego przez inwestora Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z 19 listopada 2024 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB niezasadnie przyjął tryb naprawczy wynikający z art. 50-51 P.b., gdyż mając na uwadze charakter wykonanych robót powinna być wdrożona procedura legalizacyjna określona w art. 48 P.b. Z tego samego powodu organ odwoławczy uchylił następnie, w dniu 9 stycznia 2025 r., decyzję z 20 listopada 2024 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Organ pierwszej instancji skonstatował, że w związku z przedmiotowym postanowieniem z 20 stycznia 2025 r. wdrożył procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 P.b. i na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku realizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie, stosownie do art. 48 ust. 3 P.b., poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowych części obiektu budowlanego oraz o opłacie legalizacyjnej i zasadach jej obliczania.Na to postanowienie inwestor złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, bez wnikliwej analizy sprawy oraz zasad wynikających z przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie inwestora w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 P.b., gdyż nie można mówić o budowie całego obiektu budowlanego, lecz należało rozważyć, czy sprawa ta nie dotyczy budowy jedynie części obiektu. Ponadto, aby zastosować art. 48 ust 1 P.b., wybudowana w ramach samowoli budowlanej część obiektu budowlanego musi być na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą, legalnie zrealizowaną część obiektu. Inwestor podał, że w budynku prowadzi działalność gospodarczą (warsztat samochodowy) od 28 września 2007 r., a zatem zapisy planu miejscowego z 2020 r., zakazujące lokalizacji obiektów i przeznaczenia nowych terenów pod usługi związane z obsługą samochodów, nie mogą być odnoszone do jego obiektów. Ponadto wskazał, że w latach 2003-2024 na granicy z działką nr [...] znajdował się fundament niedokończonego budynku, a rozbudowa nastąpiła na tym fundamencie, czego organy nie uwzględniły.Postanowieniem z 7 marca 2025 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Podniesiono, że przedmiotowe roboty budowlane polegają na rozbudowie i nadbudowie budynku handlowo-usługowego i tym samym nie mieszczą się w żadnej z definicji wskazanych w katalogu obiektów budowlanych ujętych w art. 29 P.b., a zatem ich realizacja wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta skutkowała wdrożeniem przez organ pierwszej instancji procedury legalizacyjnej z art. 48 P.b. Podkreślono, że przepis art. 48 ust. 1 P.b. ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, a zatem w przypadku wystąpienia przesłanek faktycznych wskazanych w tym przepisie organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać postanowienie wstrzymujące budowę obiektu budowlanego. Natomiast przepisy art. 50-51 P.b. regulują postępowanie naprawcze, a nie legalizacyjne i do zastosowania tego trybu konieczne jest ustalenie, że roboty budowlane wykonano w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 P.b., czyli w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49f P.b. Wskazano, że analiza ekspertyzy technicznej dołączonej do akt sprawy, zawierającej m.in. opis konstrukcji, przekroje budynku wraz z dokumentacją fotograficzną, potwierdza techniczną możliwość ewentualnej rozbiórki samowolnie zrealizowanej nadbudowy i rozbudowy bez zagrożenia dla pozostałej legalnie istniejącej części obiektu. Wyjaśniono, że na tym etapie procesu organy nadzoru budowlanego nie dokonują oceny zasadności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, ponieważ jest to wstępna faza tego postępowania, która uzależnia jego dalszy przebieg od wniosku inwestora o legalizację samowolnie wykonanych części obiektu.W skardze do tut. Sądu inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego pozwalającego na jednoznaczną identyfikację rodzaju wykonywanych robót, jak też faktycznego rodzaju inwestycji jaka przez skarżącego była prowadzona;- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowieniai w konsekwencji niewskazanie powodów, dla których inwestycja w części nie miałaby stanowić odbudowy lub w części wiaty, której budowa nie wymaga pozwoleniaa wyłącznie zgłoszenie;- art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne zastosowanie i tym samym przyjęcie, że dla wszelkich wykonywanych przez skarżącego prac właściwy był tryb opisany w tym przepisie, a tryb opisany w art. 50 P.b. nie mógł być w tym wypadku stosowany.W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przyznał, że skarżący wykonywał w obrębie istniejącego obiektu prace budowlane, ale organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały, że prace te polegały na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku. Wskazał, że zrealizowana część "nowego" obiektu z dwóch stron nie posiada zabudowanych ścian. Jednocześnie z treści protokołu kontroli wynika, że prace budowlane wykonano w celu uporządkowania kwestii związanych z lokalem oraz poprawy warunków pracy. Wyjaśniono, że skarżący nie posiada wiedzy specjalistycznej i nie mógł dokonać odpowiedniej kwalifikacji rodzaju wykonywanych robót. Natomiast organy nie rozważyły, czy część zrealizowanej inwestycji, posadowiona na słupach i nieposiadająca ścian, faktycznie nie stanowi wiaty, a w takim przypadku zastosowanie trybu opisanego w art. 48 P.b. byłoby wyłączone. Pełnomocnik stwierdził, że fundament na jakim posadowione są słupy od strony sąsiadującej nieruchomości, był zrealizowany w miejscu, gdzie uprzednio znajdował się budynek. Zatem w ocenie skarżącego należało rozważyć, czy skarżący nie odbudowywał istniejącego uprzednio budynku, zwłaszcza że poprzednio istniejący w tym miejscu budynek był niższy, a zatem faktycznie mogły być wykonywane w tym wypadku prace związane z odbudową - do wysokości istniejącego poprzednio budynku oraz nadbudową - w istniejącym budynku oraz w odbudowywanym budynku.Wyrokiem z 8 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 252/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił postanowienie organu odwoławczego wobec stwierdzenia, że wydane zostało na skutek zażalenia niepodpisanego. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wezwie skarżącego do uzupełnienia braku formalnego, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Wyjaśniono, że z powodu wskazanych okoliczności Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów dotyczących rozstrzygnięcia.Postanowieniem z 28 października 2025 r., nr P.7722.61.2025 16KK,po ponownym rozpatrzeniu podpisanego już zażalenia, organ odwoławczy utrzymałw mocy postanowienie organu pierwszej instancji z 20 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych jako budowa (rozbudowa i nadbudowaw rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.), właściwie wdrożył procedurę legalizacyjną z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz wydał zaskarżone postanowienie zgodnie z prawem ze wszystkimi elementami określonymi w art. 48 ust. 3 p.b.W skardze do Sądu z 27 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącego powtórzył zarzuty i argumenty podniesione w uprzedniej skardze. Zrezygnowano tylko z twierdzenia, że odbudowana część to wiata. Zdaniem skarżącego ta część robót stanowi odbudowę, a nie rozbudowę. Pełnomocnik zaznaczył, że na skutek wykonania prac skarżący niejako przykrył w całości istniejący budynek, usuwając w całości znajdujący się dach. Stwierdził, że okoliczność ta z niewiadomych powodów została zupełnie pominięta w toku postępowania, mimo tego, że ma kluczowe znaczenie dla dokonania oceny czy w tym konkretnym wypadku organy zastosowały właściwy tryb.Według skarżącego bez wątpienia nie może mieć zastosowania tryb legalizacyjny, gdyż nie da się w tym konkretnym wypadku przyjąć, że mamy do czynienia z częścią obiektu, o jakiej mowa w art. 48 P.b. Charakter wykonanych prac powoduje, że nie da się rozebrać ich efektu bez istotnej ingerencji w istniejący uprzednio budynek. Gdyby skarżący dokonał rozbiórki, na terenie nieruchomości pozostałyby faktycznie wyłącznie ściany z wykonanymi otworami, które nie będą mogły być uznane za część budynku nadającą się do wykorzystania. "Nowa" część posiada też wspólny wieniecz istniejącym obiektem, co oznacza, że usunięcie tego elementu scalającego budynek mogłoby prowadzić do katastrofy budowlanej, ponieważ pozostałe ściany bez wieńca oraz przykrycia dachu mogłyby się zwyczajnie przewrócić. Nie wiadomo zatem jakie powody zadecydowały o tym, że organ przyjął, iż bez ingerencji w istniejący budynek możliwe jest usunięcie efektu prac. Na pewno takich wniosków nie da się wysnuć ze złożonej przez skarżącego ekspertyzy. Radca prawny przyznał, że faktycznie istnieje techniczna możliwość dokonania rozbiórki, ale ta musiałaby dotyczyć wszelkich, a nie tylko niektórych naniesień. Wówczas zniknąłby także budynek jakiego legalności na żadnym etapie organy nie kwestionowały. Pełnomocnik zarzucił, że organ nie zajął dotychczas stanowiska do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że w miejscu, gdzie obecnie znajdują się słupy, był uprzednio posadowiony budynek.W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że na tym etapie organy nadzoru budowlanego nie dokonują oceny zasadności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, ponieważ jest to wstępna faza postępowania, która uzależnia jego dalszy przebieg od wniosku inwestora o legalizację samowolnie wykonanych części obiektu.W dniu 23 lutego 2026 r. skarżący wypowiedział pełnomocnictwo dotychczas reprezentującemu go radcy prawnemu.Pismem z 10 marca 2026 r. reprezentujący skarżącego adwokat, tytułem uzupełnienia skargi, wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) oświadczenia proboszcza Parafii [...] z dnia 30.11.2025 r., 2) oświadczeń M. K. z dnia 23.02.2026 r., 3) oświadczeń B. P. z dnia 23.02.2026 r. na okoliczność wyrażenia zgody przez właścicieli działek sąsiednich na wykonanie prac w granicy działek; na okoliczność stanu budynku przed wykonanym remontem oraz na okoliczność potrzeby wykonania remontu.W uzasadnieniu adwokat zarzucił, że organy nie wykazały w jaki sposób rzekomo uległy zmianie parametry budynku takie jak kubatura i powierzchnia zabudowy, na podstawie których można byłoby przyjąć, że wykonane prace rzeczywiście stanowią nadbudowę i rozbudowę. Podniósł, że wykonane prace stanowią wyłącznie remont budynku. Istotą remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego.W wyniku dokonanych prac nie doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Tym samym brak jest podstaw do rozpoczęcia procedury legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 P.b. Dalej adwokat argumentował, że organy oparły się wyłącznie na stanie budynku w czasie kontroli. Nie ustalono stanu pierwotnego obiektu w sposób pozwalający na rzetelne porównanie czy doszło do istotnych zmian w przedmiotowym budynku, które umożliwiłyby zakwalifikowanie prac jako rozbudowę i nadbudowę (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość). Organy posiadały wiedzę, że remontowany budynek został wybudowany w latach 2003-2004 na podstawie projektu, na który uzyskane zostało pozwolenie na budowę. Pomimo tej wiedzy organy nie pozyskały i nie zapoznały się z projektem budynku. Zaakcentowano, że skarżący dbając o dobroi bezpieczeństwo swoje i sąsiadów podjął decyzję o remoncie budynku. W jego ocenie stan elementów budynku (np. cegły, więźba), które zostały wymienione utrudniały korzystanie z budynku, a z czasem mogło to skutkować realnym zagrożeniem zarówno dla skarżącego jak i właścicieli sąsiednich działek. Co istotne właściciele sąsiednich działek nie tylko wiedzieli o prowadzonym remoncie, ale wyrazili na niego zgodę również w granicy działek. Podkreślono, że budynek w tej samej formie i stanie istniał i funkcjonował od wielu lat. Zaznaczył, że powyższe fakty potwierdzają oświadczenia właścicieli sąsiednich działek, które przedłożono w załączeniu. Dodatkowo adwokat zarzucił organowi pierwszej instancji przedwczesne i błędne stwierdzenie naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że budynek, na którym skarżący wykonał prace remontowe został wybudowany legalnie przed uchwaleniem m.p.z.p. i roboty nie stanowiły nowej zabudowy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi jest zaś postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, na które przysługiwało zażalenie.Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawaw odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszeń prawa, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i z poszanowaniem zasad unormowanych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, w skrócie: "k.p.a."). W szczególności organy nadzoru budowlanego wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i został rozważony w całokształcie. Nie zachodziła więc potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, o co wnioskował pełnomocnik skarżącego. Poczynionym przez organy orzekające ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności, gdyż mają oparcie w dowodach przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto ich ocena jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy orzekające dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Organy orzekające zgodnie z tymi unormowaniami wyjaśniły jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiały za uznaniem, że w rozpatrywanym przypadku doszło do rozbudowy i nadbudowy budynku handlowo-usługowego oraz miał zastosowanie tryb z art. 48 P.b., co umożliwiało poznanie motywów i weryfikację zajętego stanowiska.W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje wdrożenie trybu z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., przekonując, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie ma racji dla zastosowania tego przepisu. Przy czym do momentu wniesienia skargi niesporne pozostawało w sprawie, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, skarżący wywodził jedynie, że doszło do odbudowy, a nie rozbudowy i nadbudowy, i zastosowanie powinien mieć tryb naprawczy z art. 50-51 P.b. Natomiast w trakcie postępowania sądowego skarżący zmienił swój pogląd podnosząc, że nie doszło w ogóle do samowoli budowlanej, ponieważ zrealizowane roboty budowlane stanowią wyłącznie remont budynku, co nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Stanowisko skarżącego w obu wskazanych aspektach pozostaje jednak bezpodstawne i sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym.Rozważając powyższe, uwzględnić należy, że postępowanie w przedmiocie usunięcia skutków spowodowanych wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa, dotyczy określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają zakres sprawy. Ocena tych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają zaś to, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza powyższe, że organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń, jakie roboty budowlane zostały wykonane oraz kiedy, i w zależności od tych ustaleń, stosuje w odniesieniu do tych robót przepis art. 48 P.b., jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia albo art. 49 f, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, albo też przepis art. 50 i 51, jeżeli roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 lub art. 49f.W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane przez skarżącego roboty budowlane jako rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Ustalenia te potwierdza jednoznacznie sporządzony protokół oględzin z 16 września 2024 r., który skarżący podpisał bez uwag, a w którym zawarto wyjaśnienia skarżącego co do zakresu wykonanych robót i braku wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że protokół oględzin sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Stanowi o tym art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. możliwe jest obalenie mocy dowodowej tego dokumentu na podstawie przeciwdowodu, z którego wynikałyby jednoznacznie wnioski przeciwne niż zawarte w protokole. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa jednak na stronie, która z danych faktów wywodzi skutki prawne (w myśl art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej nie ma bowiem obowiązku z urzędu gromadzić dodatkowych dowodów, które potwierdziłyby okoliczności już stwierdzone przeprowadzonymi dowodami, o czym przekonuje też treść art. 78 § 2 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku skarżący nie przedstawił dowodów, które w jakikolwiek sposób podważyłyby ustalenia zawarte w protokole oględzin. Wręcz przeciwnie, ustalenia w nim zawarte potwierdza przedłożona przez skarżącego i wykonana na jego zlecenie ekspertyza techniczna. Dokumenty te zgodnie wskazują, że przedmiotowy budynek handlowo-usługowy został rozbudowany w części południowo-zachodniej i nadbudowany w części centralnej bez pozwolenia na budowę. Z protokołu oględzin jednoznacznie wynika, że nadbudowy budynku dokonano nad środkowym pomieszczeniem. Uprzednio środkowe pomieszczenie było niższe (2,6 m) i miało oddzielny dach. W wyniku spornych robót podniesiono ściany podłużne w tej części do ok. 4 m i zwieńczono żelbetowym wieńcem. Nadbudowa pokryta została dachem dwuspadowym, stanowiącym jednolitą całość z sąsiednimi częściami budynku (inaczej niż było przed wykonaniem spornych robót). Potwierdza to ekspertyza techniczna, wyjaśniając, że w bryle nr 1, oznaczonej na rzucie nr 0/2, "nastąpiło podmurowanie istniejącej ściany (o około 1,25 cm) górą zwieńczoną i przykryto dachem konstrukcji drewnianej". Oba dokumenty zawierają też jednoznaczne ustalenia na temat stwierdzonej rozbudowy. Wynika z nich, że rozbudowa polegała na dobudowaniu pomieszczenia jednokondygnacyjnegoo wymiarach według protokołu 11 x 8 m (a według ekspertyzy 11,21 x 7,75 m). Część rozbudowana została oznaczona w części opisowej ekspertyzy jako bryła nr 2, a na rzucie nr 0/3. W ekspertyzie na stronie 4 autor opracowania wskazał wyraźnie, że bryła ta powstała na skutek rozbudowy istniejącego budynku. W protokole oględzin wyjaśniono także, że rozbudowy dokonano w miejscu istniejącej wcześniej części budynku oraz częściowo na nowym terenie.Wbrew stanowisku skarżącego, które wyrażał na wcześniejszym etapie postępowania, bez znaczenia dla wszczęcia procedury legalizacyjnej było ustalenie, że sporna rozbudowa powstała częściowo w miejscu istniejącego niegdyś budynku. Bezspornie nie można mówić o odbudowie, gdy zabudową objęto teren nowy, czyli taki, który nie był dotychczas w ogóle zabudowany. Poza tym z protokołu oględzin i ekspertyzy technicznej wynika, że dobudowana część budynku zrealizowana została na fundamencie wykonanym od podstaw i przylega do istniejącego budynku, tworząc z nim funkcjonalną całość, co uzasadnia przyjęcie, że doszło do rozbudowy istniejącego obiektu handlowo-usługowego, a więc powstania nowej jego części. Tak samo bezsporna nadbudowa stanowi nową część budynku i odpowiada dyspozycji art. 3 pkt 6 P.b. definiującego pojęcie "budowy". W myśl tego unormowania przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z unormowania tego wynika jednoznacznie, że budowa to wykonanie obiektu budowlanego od podstaw albo jego odbudowa w całości albo części. Nowa część budynku może powstać też przez rozbudowę dotychczasowego obiektu budowlanego lub jego nadbudowę. Podkreślić trzeba, w kontekście uwag skarżącego, że nawet gdyby doszło do odbudowy części budynku (twierdzenie takie nie zostało jednak poparte żadnym dowodem) to nie miałoby to znaczenia przy wyborze trybu postępowania legalizacyjnego. Odbudowa jest również budową, która wymaga bezwzględnie pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. Niezależnie więc od tego czy doszłoby do odbudowy jak twierdził skarżący, czy rozbudowy, powstała nowa część obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i sytuacja taka odpowiada wprost dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., który jednoznacznie wskazuje, że przepis ten ma zastosowaniew przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę.Nie ma w takiej sytuacji znaczenia dla ustalenia trybu postępowania legalizacyjnego, że przy okazji powstania nowych części budynku inwestor dokonał przebudowy istniejących części budynku. Ocena, jakie roboty budowlane mogłyby pozostać, a jakie będą wymagały bezwzględnej rozbiórki, aby doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, będzie możliwa dopiero na etapie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę. Oczywistym jest, że w przypadku konieczności likwidacji samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie czy nadbudowie budynku bez pozwolenia na budowę, inwestor musi się liczyć z koniecznością wykonania dodatkowych robót budowlanych przywracających stan sprzed samowoli, prócz samej rozbiórki, jeżeli chce użytkować obiekt budowlany zgodnie z jego przeznaczeniem. Potrzeba wykonania robót przywracających stan sprzed samowoli budowlanej nie może usprawiedliwiać twierdzenia, że w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb naprawczy z art. 50 i 51 P.b. W uzasadnieniu do uchwały z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 51 Prawa budowlanego poprzez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawiska samowoli budowlanej objętego art. 48, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W judykaturze ugruntowane jest w związku z tym stanowisko, że tryb naprawczy z art. 50 i art. 51 P.b. może mieć zastosowanie do robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę albo bez zgłoszenia tylko wówczas, gdy nie odpowiadają one definicji "budowy". Dodatkowo tryb naprawczy może mieć zastosowanie do budowy obiektu budowlanego lub jego części, gdy budowa budynku lub jego części została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, ale w sposób istotnie odbiegający od warunków w nim określonych, albo na podstawie pozwolenia obarczonego wadą kwalifikowaną i z tego powodu wyeliminowanegoz obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 24 września 2025 r., sygn. akt II OSK 744/23, publ. w CBOSA). Z takimi sytuacjami bezspornie nie mamy jednak do czynieniaw rozpatrywanej sprawie. Skarżący do protokołu oględzin jednoznacznie oświadczył, że wykonane roboty zrealizował bez pozwolenia na budowę. Skoro zaś ze zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynika, że miała miejsce rozbudowa i nadbudowa budynku, tj. powstały nowe części budynku zwiększające powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku, to nie sposób podzielić twierdzeń skarżącego, że wykonane roboty budowlane stanowiły remont budynku.Dlatego prawidłowo wdrożono tryb z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Przepis ten obligował organ pierwszej instancji do pouczenia inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, co też organ I instancji uczynił.Postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera tylko postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej, określa ramy tego postępowania. Na tym etapie organ orzekający ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę i pouczyć inwestora o możliwości legalizacji. Dopiero po złożeniu wniosku przez inwestora o legalizację, który może zostać złożony w ściśle określonym terminie (art. 48a P.b.), organ nadzoru budowlanego, ma obowiązek wezwać inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i je ocenić (art. 48b P.b.). Po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację samowoli budowlanej i spełnieniu warunków określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., tj. stwierdzeniu, że jest możliwe doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a P.b.). Na postanowienie to stronie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 2b P.b.).Przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki określa zaś art. 49e P.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;2) wycofania wniosku o legalizację;3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.Przepisy te potwierdzają, że przed wydaniem nakazu rozbiórki PINB musi wydać postanowienie o wstrzymaniu budowy, nawet w sytuacji jej zakończenia, oraz powinien oczekiwać, czy inwestor zgłosi wniosek o legalizację samowoli budowlanej.Zaskarżone postanowienie ma charakter ściśle procesowy, jego rolą jest przerwanie prowadzenia samowolnie realizowanych robót budowlanych, ustalenie niezbędnych wymagań zabezpieczających, a także wyjaśnienie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych w celu sprecyzowania, jakie roboty budowlane wykonane zostały samowolnie i dokonania oceny ich zgodności z przepisami prawa. Ostateczne stanowisko w tym zakresie organy nadzoru budowlanego zajmą jednakw decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, która podlegać będzie odrębnemu zaskarżeniu. Na etapie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, co podkreślić trzeba, organ nadzoru budowlanego nie bada w ogóle zgodności robót budowlanychz przepisami. Wbrew stanowisku skarżącego organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu nie dokonał oceny zgodności inwestycji z m.p.z.p., a jedynie przytoczył treść ekspertyzy technicznej, co nie ma rozstrzygającego znaczenia dla wyniku postępowania.Z podanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..