Postanowienie - I GZ 446/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ministra Zdrowia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2025 r., sygn. akt V SO/Wa 6/25 w sprawie z wniosku [...] o wymierzenie grzywny Ministrowi Zdrowia w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: 1. oddalić zażalenie, 2. oddalić wniosek [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. postanawia: 1. oddalić zażalenie, 2. oddalić wniosek [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono wniosek
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Kwota główna
100 zł · grzywna
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Apollo
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienie z 12 września 2025 r. sygn. akt V SO/Wa 6/25 w pkt 1 wymierzył Ministrowi Zdrowia grzywnę w wysokości 100 zł za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi na bezczynność wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 11 czerwca 2025 r. [...] (dalej "wnioskodawca") wystąpił o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny za nieprzekazanie w terminie jego skargi z 8 maja 2025 r. na bezczynność tego organu w rozparzeniu jego wniosku z 26 marca 2025 r.Minister Zdrowia w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wskazał, że 9 maja 2025 r. udzielił odpowiedzi na wniosek strony z 26 marca 2025 r., zaś 16 czerwca 2025 r. przekazał skargę wnioskodawcy z 8 maja 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Ponadto organ zaznaczył, że z uwagi na częstotliwość korespondencji wysyłanej przez stronę do organu, która zmierza do paraliżu pracy Ministerstwa Zdrowia, organ nie był w stanie dotrzymać terminów odpowiedzi na pisma i wnioski strony.Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie WSA w Warszawie podkreślił, że Minister Zdrowia nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." w terminie. Skarga wnioskodawcy została wniesiona do organu 8 maja 2025 r., zaś organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy 16 czerwca 2025 r., czyli z opóźnieniem.Sąd I instancji podniósł, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/23 wskazano, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W konsekwencji organ, do którego złożono skargę na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku jest stroną postępowania sądowego. Natomiast kwestię, czy organ ten jest podmiotem (organem w znaczeniu funkcjonalnym) obowiązanym w rozumieniu przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony, z uwagi na przedmiot postępowania z wniosku o ukaranie karą grzywny na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., można rozstrzygnąć dopiero podczas rozpatrywania skargi wniesionej w sprawie. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie sąd.W ocenie WSA rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma na celu przymuszenie organu do nadesłania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w określonym terminie. Dopiero wymuszenie tego obowiązku daje podstawę do rozpoznania sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności skargi, jakkolwiek o charakterze formalnym, to jednak kończy postępowanie sądowoadministracyjne. Nie byłoby to możliwe, gdyby organ nie wypełnił swoich obowiązków z art. 54 § 1 p.p.s.a.Sąd podniósł, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego, może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania.Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze, że co prawda okres zwłoki w wykonaniu ustawowego obowiązku przez organ nie był może znaczny (wyniósł ponad tydzień), jednak z uwagi na treść wniosku i okoliczności sprawy, z której bezspornie wynika, że organ bezzasadnie przypisał sobie kompetencje do oceny dopuszczalności skargi wniesionej przez wnioskodawcę. Ponadto usprawiedliwienia w opóźnieniu przekazania skargi nie może również stanowić ani ilość wpływające korespondencji do organu ani sposób jego organizacji. Zadaniem organu jest wypełnianie jego ustawowych obowiązków.Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ, zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz oddalenie wniosku. Ewentualnie wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wymierzenie grzywny w niższej wysokości niż grzywna wymierzona przez WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie akt sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i wymierzenie grzywny w ramach przysługującego Sądowi uznania, podczas, gdy w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia grzywny, wobec zawinionego działania skarżącego, polegającego na nadużywaniu prawa, zwłaszcza, gdy nie służy to trosce o dobro wspólne, jak również kierowania do organu nadmiernej liczby innych pism, wniosków i skarg, mających na celu wywołanie dolegliwości po stronie organu i zakłócenie jego bieżącego funkcjonowania.Ewentualnie organ zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wymierzenie zbyt wygórowanej grzywny w wysokości nieuwzględniającej całości okoliczności sprawy.W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że uchybienie terminu pozostawało w ścisłym związku z licznymi wnioskami i pismami skarżącego, utrudniającymi terminową realizację zadań i obowiązków przez pracowników Ministerstwa Zdrowia. Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art 54 § 2 p.p.s.a. oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił.W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawca wniósł o oddalenie zażalenia, utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed NSA.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie podlega oddaleniu jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw.Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie sądu w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku (por. uchwała NSA w sprawie II GPS 3/09, ponadto postanowienie NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14). Co więcej, w orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że "[t]o, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość" (tak NSA m.in. w postanowieniu z 6 maja 2025 r., III OZ 184/25).Wymierzenie organowi grzywny jest zatem uzależnione od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny, oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Przeważającym w doktrynie oraz w orzecznictwie podglądem jest stwierdzenie, że kwestia częściowego wywiązania się przez organ z wymienionych powyżej obowiązków lub też przyczyny powodujące opóźnienie w przekazaniu wymienionych dokumentów mogą mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny, ale nie na sam fakt jej wymierzenia (post. NSA z 21.07.2015 r., II OZ 700/15; post. NSA z 17.07.2014, II OZ692/14; T. Woś, Komentarz do art. 55 (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. T. Wosia, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 435-436; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Komentarz do art. 55 (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. R. Hauser, M. Wierzbowski, C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 342-344).Uwzględniając charakter orzeczenia wydanego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu. Sąd ustalając stan faktyczny w sprawie uznał, iż organ dopuścił się przekroczenia terminu do przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. To ustalenie nie jest przez organ kwestionowane, Minister Zdrowia w zażaleniu wskazuje bowiem na przyczyny nieterminowego przekazania skargi związane z nadużyciem przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej. Należy zatem organowi wyjaśnić, że okoliczności te mogę mieć wpływ na wymiar grzywny, nie podważają jednak legalności wymierzonej sankcji. Stwierdzając nadużycie prawa Sąd I instancji mógł w istocie odstąpić od wymierzenia grzywny, niemniej w niniejszej sprawie ocena w zakresie nadużycia prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę nie została dokonana. Ustaleń zawartych w zaskarżonym postanowieniu nie podważa również argumentacja zaprezentowana w zażaleniu. Nadużycie prawa do informacji publicznej może mieć bowiem wpływ na ocenę ewentualnej bezczynności organu w ramach skargi na tę bezczynność, a nie na ocenę wywiązania się z obowiązku terminowego przekazania skargi. Obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., dotyczy każdej skargi, w tym również niedopuszczalnej (zob. uchwałę NSA z 16 kwietnia 2024 r., III OPS 1/23), obarczonej brakiem formalnym czy zmierzającej do nadużycia prawa. Ocena w tym przedmiocie należy bowiem wyłącznie do sądu. Jednocześnie termin do przekazania sądowi skargi ma charakter bezwzględny. Dlatego też Sąd I instancji nie naruszył art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekając o wymierzeniu Ministrowi Zdrowia grzywny w związku z nieprzekazaniem w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Uznaniowy charakter kompetencji Sądu I instancji powoduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu zażaleniowym bada legalność, a nie celowość zastosowania przez WSA kompetencji do orzeczenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji należy uznać, iż Sąd I instancji prawidłowo orzekł o zasadności wymierzenia grzywny Ministrowi Zdrowia.Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł o wymiarze grzywny. Orzeczona kwota znajduje się w dolnych granicach wynikających z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywnę na podstawie powołanych przepisów wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym niezasadne są argumenty zażalenia również w powyższym zakresie. Grzywna w wysokości 100 zł powinna spełnić prewencyjny cel i zapobiec naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Tak ustaloną wysokość niewątpliwie nie może zostać uznana za zbyt wygórowaną w opisanych już powyżej okolicznościach niniejszej sprawy. Wysokość ta uwzględnia również, w opinii Sądu, wywiązanie się przez organ z przekazania sądowi w terminie skargi oraz odpowiedzi na nią. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie na organ grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., a jej wysokość została określona w sposób właściwy.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. wniosek strony o zasądzenie od Ministra Zdrowia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, gdyż wnioskodawca nie wykazał, aby poniósł jakiekolwiek koszty postępowania.. wniosek strony o zasądzenie od Ministra Zdrowia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, gdyż wnioskodawca nie wykazał, aby poniósł jakiekolwiek koszty postępowania.