Wyrok - II OSK 2254/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalonoOdstąpiono od zasądzenia. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S., D.K. i R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 923/23 w sprawie ze skargi D.S., D.K. i R.S. na uchwałę Rady Gminy Wejherowo z dnia 10 września 2014 r., nr XLIII/530/2014 w pUchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalonoOdstąpiono od zasądzenia. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S., D.K. i R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 923/23 w sprawie ze skargi D.S., D.K. i R.S. na uchwałę Rady Gminy Wejherowo z dnia 10 września 2014 r., nr XLIII/530/2014 w p
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalonoOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania
UZASADNIENIE
D.S., D.K. i R.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Radę Gminy Wejherowo nr XLIII/530/2014 z dnia 10 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu Gowina w gminie Wejherowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 3513), zaskarżając ją w części obejmującej § 5 ust. 2, § 5 ust. 5 pkt 2 oraz § 10 ust. 2 i 3, odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] w G. Uchwale zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.), art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 7, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP i wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 923/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił.W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżących jako właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], położnych w G. (KW nr [...]), dla których zaskarżony plan określa przeznaczenie B.29, MN, U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej), ponieważ do tego terenu zastosowanie mają uregulowania ogólne dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 5 planu) oraz ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (§ 10 planu) w sposób odbiegający od oczekiwań skarżących i ograniczający ich prawo własności. Zakwestionowane zapisy ograniczają skarżącym swobodne korzystanie i zagospodarowanie należących do nich działek, gdyż określają zasady realizacji ogrodzeń (§ 5 ust. 2), ograniczają zabudowę każdej z działek budowlanych jednym budynkiem mieszkalnym (§ 5 ust. 2 pkt 2) oraz określają zasady podziałów działek oraz zasady wydzielenia nowych dróg wewnętrznych (§ 10 ust. 2 i 3).Sąd nie stwierdził jednak, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo w sposób przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.Odnosząc się do kwestionowanych zapisów planu dotyczących zasad realizacji ogrodzeń Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały odpowiadał swą treścią aktualnemu przepisowi art. 37a i tym samym stanowił podstawę do wprowadzenia w uchwale z roku 2014 zasad realizacji ogrodzeń w planie miejscowym. Natomiast z danych dostępnych na stronie https://bip.wejherowo.pl/ wynika, że aktualnie brak jest w Wejherowie tzw. uchwały krajobrazowej, więc nie doszło do uchylenia zapisów planu miejscowego, których podstawą prawną był art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.Sąd I instancji nie dopatrzył się też przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie zapisów dotyczących lokalizacji tylko jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej. W ocenie Sądu choć dochodzi do znacznego ograniczenia prawa skarżących w zagospodarowaniu należących do nich działek, wprowadzając reżim lokalizacji jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej organ nie naruszył prawa. Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy, jakoby kwestionowany przepis miał służyć zapobieganiu nadmiernej urbanizacji terenu. Bez niego z uwagi na przepis art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344; zwanej dalej: u.g.n.), umożliwiający dokonywanie podziałów niezależnie od ustaleń planu miejscowego, dochodzi do istotnego zwiększania intensywności zabudowy ponad wartości ustalone w planie i wydzielania zabudowanych działek o powierzchni rażąco mniejszej od minimum wymaganego planem. Natomiast, historycznie obszary o funkcji mieszkaniowej na terenie G. tworzy przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o umiarkowanej intensywności. Z kolei zorganizowane zespoły zabudowy jednorodzinnej w postaci realizacji deweloperskich zachowują - ze względu na obowiązujące zapisy planu, intensywność około 500 m2 działki przypadającej na jeden lokal mieszkalny, co nie przewyższa rażąco intensywności starszej zabudowy. Gmina, uwzględniając lokalne uwarunkowania na swoim obszarze, władna jest bowiem określać w planie parametry przyszłej zabudowy, w tym zasady kształtowania zabudowy i jej intensywność i w uzasadnionych wypadkach może to przybierać postać zapisu ograniczającego lokalizację jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej. Uzasadnieniem dla ograniczenia praw właścicielskich skarżących było zapobieganie nadmiernym podziałom nieruchomości i nadmiernej intensyfikacji zabudowy na terenie, który cechuje się średnią intensyfikacją zabudowy oraz jest położony w otulinie Parku Krajobrazowego. Nadmierna urbanizacjach takich obszarów stanowić może uzasadnienie dla dokonanego ograniczenia praw jednostki w celu ochrony interesu społecznego, w szczególności jeżeli – tak jak w tym wypadku – istnieją inne ograniczenia w potencjale inwestycyjnym nieruchomości, tj. jakość dróg, ograniczona przepustowość sieci wodociągowej, brak kanalizacji oraz braki w infrastrukturze społecznej. W ocenie Sądu zapis ten jest elementem zasad kształtowania zabudowy. Tego rodzaju ustalenia mieszczą się kompetencjach gminy, która może zadecydować ze względu na potrzebę kształtowania ładu przestrzennego o sposobie zagospodarowania terenu, a także formie zabudowy.Odnosząc się do kwestionowanego § 10 ust. 2 i 3 planu Sąd wskazał, że do regulacji § 10 ust. 3 odnosi się pkt 1 lit. c tiret siódme karty terenu 49 obejmującej teren działek skarżących. Karta ta przewiduje drogi wewnętrzne, wydzielenie nowych dróg, według zasad podanych w § 10 ust. 3. W tym z kolei przepisie ustalono, dla nowo wydzielonych dróg wewnętrznych (nie wydzielonych na rysunku planu i oznaczonych symbolem KDW), zasady tego wydzielenia, w szczególności ich szerokość. Natomiast przepis § 10 ust. 2 planu odnosi się do łączenia i nowych podziałów działek ewidencyjnych, których zasady są ustalone szczegółowo w kartach terenów. W karcie terenu 49 w pkt 3 lit. e ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako 1000 m2.Sąd wyjaśnił, że poprzez "zasady podziału", o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy zaś rozumieć przykładowo określenie minimalnej powierzchni działki, określenie maksymalnej powierzchni działki, kształt działki. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu, w planie miejscowym ustala się w razie potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych, co zostało zrealizowane w odniesieniu do działek skarżących w zapisie pkt 3 lit. e karty terenu 49. Innych parametrów nowo wydzielonych działek – wbrew twierdzeniom skargi – zaskarżone zapisy planu nie określają, wobec czego zarzut w tym zakresie jest niezasadny.Zakwestionowany przepis § 10 ust. 2 planu w zakresie dopuszczalności łączenia działek ewidencyjnych stanowi powielenie obowiązujących przepisów odrębnych. Za słuszny Sąd uznał pogląd, że takie powtórzenie stanowić może naruszenie zasad techniki prawodawczej, jednakże stwierdził przy tym, że same zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały planistycznej, zasady zawarte w przywołanym akcie normatywnym mają bowiem charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu powołane w skardze przepisy uchwały, nie przekraczają delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i nie wprowadzają uregulowań sprzecznych z przepisami ustawowymi, nie regulują kwestii łączenia działek ewidencyjnych odmiennie od ustawodawcy.Odnosząc się do kwestionowanego § 10 ust. 3 planu Sąd zauważył, że art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przewiduje, że w planie określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.W ocenie Sądu powyższe wymogi zostały spełnione, albowiem skoro drogi wewnętrzne są prawnie przewidzianym elementem układu drogowego i mogą łączyć się z drogami publicznymi, to mogą one być również wskazywane w planach miejscowych, jako część systemu komunikacji, stanowiąca dostęp do wyznaczonej w palnie miejscowym drogi publicznej. Co istotne, ustalenia planistyczne w omawianym zakresie powinny być tego rodzaju, że ich praktyczne zastosowanie umożliwiać będzie faktyczny dostęp do drogi publicznej przez wydzielone drogi wewnętrzne. Do tego zaś konieczne jest m.in. ustalenie szerokości tego rodzaju drogi. Co więcej, regulacje zawarte w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu stanowią jedynie o minimalnych szerokościach ulic w liniach rozgraniczających. Obowiązkiem organu planistycznego jest ich określenie w tekście planu. Z żadnego bowiem przepisu prawa nie wynika, że parametr odnoszący się do szerokości drogi ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. To właśnie organ planistyczny jest uprawniony i zobowiązany do skonkretyzowania tego parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających.W skardze kasacyjnej D.S., D.K. i R.S. zaskarżyli ww. wyrok w części oddalającej skargę w zakresie odnoszącym się do § 5 ust. 5 pkt 2 oraz § 10 ust. 2 i ust. 3 uchwały Rady Gminy Wejherowo nr XLIII/530/2014 z dnia 10 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;2) art. 140 Kodeksu cywilnego;3) art. 2, art. 7, art. 32, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP;poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim skargę oddalono, nie jest sprzeczna z prawem, tj. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przepisy u.p.z.p. uprawniają do określenia w planie miejscowym maksymalnej liczby budynków na działce oraz do określenia zasad wydzielania działek pod drogi wewnętrzne.Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 5 ust. 5 pkt 2 i § 10 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] w G., a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie prawa własności jedynie w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa. Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie pozwala na określenie intensywności zabudowy poprzez ustalenie maksymalnej ilości budynków na działce budowlanej. Szczegółowa i rozbudowana treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że zawiera on wszystkie dopuszczalne wskaźniki zabudowy i nie ma wśród nich liczby budynków na działce budowlanej. Nie było i nie ma w u.p.z.p. upoważnienia do regulowania planie miejscowym liczby budynków na działce budowlanej.W zaskarżonej uchwale znajdują się odpowiednie postanowienia dotyczące intensywności zabudowy, w tym dopuszczalnego procentu zabudowy działki, które są wystarczające do uregulowania tej intensywności. Nie ma żadnej logiki w ograniczeniu zabudowy do jednego budynku na działce o powierzchni 10.000 m², gdy na tym samym terenie po podzieleniu go na 10 działek będzie można zbudować 10 budynków. Rada Gminy, chcąc nie dopuścić do wtórnego podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., poprzez niezgodny z prawem zapis planu miejscowego próbuje zapobiegać działaniom zgodnym z zapisem innej ustawy.W ocenie skarżących kasacyjnie w zakresie odnoszącym się do § 10 ust. 2 i ust. 3 uchwały, Sąd I instancji zawarł rozważania zupełnie bez nawiązania do zarzutów skargi i nie wyjaśnił prawnej podstawy swojego rozstrzygnięcia. W skardze wyraźnie wskazali, że nie kwestionują parametrów dróg wewnętrznych jako części układu modernizacji, rozbudowy czy budowy dróg wewnętrznych. Parametrów dróg wewnętrznych nie należy mylić z uregulowaniem zasad wydzielania działek pod drogi wewnętrzne. W zakresie podziałów nieruchomości rada gminy jest uprawniona do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Rada nie ma uprawnień do regulowania innych zasad podziału nieruchomości. Są one regulowane przepisami odrębnymi, w tym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i aktami wykonawczymi do niej. Drogi wewnętrzne można budować i urządzać, zachowując wszystkie wymogi i parametry, bez prawnego wydzielania dziatek pod takie drogi.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem I instancji.Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w części w jakiej kwestionuje stanowisko Sądu I instancji dotyczące możliwości określenia w planie miejscowym parametru intensywności zabudowy poprzez dopuszczenie lokalizacji tylko jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej.Przepis art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie przewidywał, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Jest to zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenów, które należy określić w planie miejscowym. Rada gminy nie może zatem określić zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu oraz intensywności zabudowy w sposób odmienny niż wynikający z tego przepisu, przyjmując inne, nieznane ustawie kryteria (por. wyroki NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 2631/18; z 6 grudnia 2023 r. II OSK 1651/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Cytowany przepis nie przewiduje limitowania liczby obiektów sytuowanych na jednej działce budowlanej. W przepisach przewidujących fakultatywne ustalenia planu również nie zawarto kompetencji rady gminy do określania liczby budynków mieszkalnych na jednej działce budowlanej (por. wyrok NSA z 13 marca 2024 r. II OSK 456/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Dlatego należy podzielić pogląd wnoszących skargę kasacyjną, że wprowadzenie w § 5 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały ograniczenia w postaci dopuszczenia lokalizacji jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej jest niedopuszczalne. Taki sposób określenia zasad, wskaźników i intensywności zabudowy nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Rację ma Sąd I instancji gdy twierdzi, że gmina uwzględniając lokalne uwarunkowania na swoim obszarze władna jest określać w planie miejscowym parametry przyszłej zabudowy, w tym intensywność zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela jednak pogląd wyrażony w cytowanym przez skarżących wyroku z 30 lipca 2024 r. II OSK 1689/23. Rada Gminy może określić parametry intensywności zabudowy biorąc pod uwagę podane ustawowe kryteria. W uchwale w sprawie planu miejscowego należało więc określić, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zasady kształtowania tej zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu oraz intensywności zabudowy przez ustalenie wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, np. przez procentowe wyznaczenie maksymalnej powierzchni zabudowy oraz maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a ponadto określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, gabarytów obiektów (budynków) i maksymalnej wysokości zabudowy. W tym zakresie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie wadliwości uregulowania zawartego w § 10 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. W pierwszym ze wskazanych wyżej przepisów dopuszczono łączenie wydzielonych działek ewidencyjnych i ich nowy podział według ustaleń podanych w ustaleniach szczegółowych zawartych w § 16 - w kartach terenów. Podana w kartach terenów minimalna powierzchnia działek oraz zasady podziału dotyczą nowych podziałów terenów na działki budowlane, dokonywanych po dniu wejścia w życie planu. Ustalona minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek nie dotyczy: działek wydzielanych pod infrastrukturę techniczną, działek wydzielanych dla dróg wewnętrznych, dla poszerzenia dróg publicznych i dróg wewnętrznych, podziału działek w celu przyłączenia ich do działek przyległych na cele poprawy warunków zagospodarowania działek. W drugim z tych przepisów przewidziano natomiast, że dla nowo wydzielanych dróg wewnętrznych (nie wydzielonych na rysunku planu i oznaczonych symbolem KDW) należy przyjmować następujące zasady:- szerokość minimum 8 m;- dopuszcza się wydzielenie dróg o mniejszej szerokości w celu poszerzenia dróg istniejących bezpośrednio przyległych;- drogi projektować jako przelotowe - to jest połączone z drogami publicznymi lub z drogami wewnętrznymi oznaczonymi na rysunku planu; w sytuacji braku takiej możliwości, drogi nieprzelotowe muszą być zakończone zatoczką do zawracania o wymiarach minimum 15 m x 15m;- dla dróg wewnętrznych wydzielonych na rysunku planu i oznaczonych symbolem KDW obowiązuje szerokość podana na rysunku planu.Kompetencja do szczegółowego określenia w planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym wynika z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Mając natomiast na uwadze, że skarżący kasacyjnie kwestionują § 10 ust. 2 planu w zakresie w jakim w ich ocenie ustala ona zasady wydzielania działek pod drogi wewnętrzne, podkreślenia wymaga, iż w przepisie tym wyraźnie wskazano, że nie dotyczy on działek wydzielanych dla dróg wewnętrznych.Odnośnie natomiast § 10 ust. 2 planu wyjaśnić trzeba, że rada gminy ma obowiązek określania zasad komunikacji dla obszaru objętego planem. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie natomiast do § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.Zarówno zatem ustawodawca, zobowiązując organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji, jak i Minister Infrastruktury, zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczył tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym drogi wewnętrzne. Tym samym określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak i drogi wewnętrzne. Dlatego też nie sposób podzielić argumentacji skarżących kasacyjnie, jakoby określenie zasad wydzielania dróg wewnętrznych oraz ich parametrów wykraczało poza kompetencje rady gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej § 5 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] w G.i w tym zakresie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej w części, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.. skargę kasacyjną oddalił. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej w części, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.