Wyrok - I GSK 696/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 831/24 w sprawie ze skargi R. S. na czynność Prezydenta Miasta J. z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr WZ-PS.3032.11.2021 w przedmiocie wypłaty dotacji celowejOddalono skargę kasacyjną. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 831/24 w sprawie ze skargi R. S. na czynność Prezydenta Miasta J. z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr WZ-PS.3032.11.2021 w przedmiocie wypłaty dotacji celowej
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Dudar
Podstawa prawna
art. 182
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 174
ppsa
art. 134
ppsa
art. 184
ppsa
art. 84
k
art. 94
k
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 20 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 831/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. S. (dalej skarżący) na czynność Prezydenta Miasta Jaworzna z 9 sierpnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji celowej za czerwiec i lipiec 2021 r.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.Czynnością z dnia 16 września 2021 r. Prezydent Miasta Jaworzna odmówił skarżącemu wypłaty dotacji za miesiące czerwiec – sierpień 2021 r. Organ poinformował, że wniosek o dotację na 2021 r. został złożony w dniu 9 listopada 2020 r. i na jego podstawie została zawarta umowa nr WZ-PS.3032.11.2021 z 4 stycznia 2021 r. o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta na dofinansowanie pokrycia kosztów zapewnienia dziecku opieki w klubie, którą wypowiedziano 29 kwietnia 2021 r. Organ odmawiając wypłaty dotacji wyraził pogląd, że niezbędną przesłanką udzielenia dotacji dla podmiotów prowadzących żłobki jest zawarcie umowy dotacyjnej zgodnie z art. 250 ustawy o finansach publicznych.Na ww. czynność Prezydenta. w przedmiocie dotacji celowej, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 183/22, oddalił skargę strony na czynność Prezydenta w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji celowej za czerwiec-sierpień 2021 r.Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 7/23, uchylił ww. wyrok WSA w Gliwicach z 5 lipca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał stanowisko skarżącego o wadliwym zastosowaniu przez sąd pierwszej instancji art. 221 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej u.f.p.). Z ustaleń sądu pierwszej instancji nie wynika to, by skarżący prowadził działalność opisaną w poszczególnych ustępach tego artykułu, to jest by stanowił podmiot niezaliczany do sektora finansów publicznych i niedziałający w celu osiągnięcia zysku. Z tego względu zastosowanie względem skarżącego przepisu regulującego przyznawanie dotacji tego rodzaju podmiotom było nieuzasadnione. Wywodzenie z tego przepisu obowiązku zawarcia przez skarżącego umowy w przedmiocie dotacji było zatem bezzasadne. Powinność ta nie wynika także z żadnego z ustępów art. 60 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1324, dalej: "ustawa o opiece") ani z postanowień uchwały. Zatem stanowisko uzależniające prawo skarżącego do wypłaty dotacji od obowiązywania zawartej z Miastem Jaworzno umowy nie znajduje oparcia w przepisach prawa.Wyrokiem z 17 maja 2024 r., o sygn. akt III SA/GI 257/24 WSA w Gliwicach stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. WSA wskazał na materialnoprawne podstawy rozpatrywanej sprawy określone w art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece. Zwrócił uwagę, że podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o opiece uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji nie jest obligatoryjne. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie należy zatem do uprawnień dyskrecjonalnych gminy i to rada gminy rozstrzyga o tym czy w ogóle wprowadzi wskazany system dotacji celowych. Podjęta uchwała w tym przedmiocie ma charakter aktu prawa miejscowego, podlegającego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest adresowana do podmiotów prowadzących działalność w zakresie opieki nad dziećmi do 3 lat i ubiegającymi się o przyznanie dotacji z tego tytułu. W sytuacji podejmowania uchwały na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 rada gminy (miasta) jest obowiązana działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego, obejmującego zgodnie z art. 60 ust. 2 w/w ustawy wyłącznie określenie wysokości dotacji i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, a przy ustalaniu wysokości dotacji kierować się określonym w art. 60 ust. 1 ustawy zwrotem "dziecko objęte opieką".WSA po przywołaniu treści uchwały z 27 marca 2018 r. Rady Miejskiej w Jaworznie nr XXXIX/564/2018 w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta Jaworzna (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2018 r. poz. 2296 ze zm.) uznał za nieprawidłowe stanowisko Prezydenta Jaworzna. Stwierdził iż pomimo nadanej przez Skarżącego wnioskom nazwy, sugerującej że chodzi o wypłatę dotacji za miesiąc czerwiec, lipiec i sierpień, to zawierają one wszystkie elementy wniosku o dotację, o których mowa w § 4 ust. 3 i 4 uchwały. Prezydent w żaden sposób zaś się do tej okoliczności nie odniósł. Uzasadnił natomiast odmowę wypłaty dotacji od spełnienia innych warunków niż wynikające z ustawy lub uchwały jaką było rozwiązanie umowy z 4 stycznia 2021 r. o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta na dofinansowanie pokrycia kosztów zapewnienia dziecku opieki w klubie z dniem 29 kwietnia 2021r. gdzie po myśli wyroku NSA z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 12/23 odmowa wypłaty dotacji z tego powodu jest niedopuszczalna.Prezydent przyznał i wypłacił dotację za miesiąc sierpień 2021. Natomiast zaskarżoną czynnością tj. pismem z dnia 9 sierpnia 2024 r. organ odmówił wypłaty dotacji za miesiące: czerwiec i lipiec 2021 r. Powołał się przy tym na niespełnienie przez stronę zapisu § 3 ust. 2 uchwały Nr XXXIX/564/2018 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta Jaworzna.W skardze na czynność odmowy wypłaty dotacji za czerwiec i lipiec 2021 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie m.in. art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi, poprzez zastosowanie postanowień uchwały nr XXXIX/564/2018 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 27 marca 2018 r. polegające na błędnym przyjęciu, że określony w uchwale przepis § 3 ust. 2 ww. uchwały wskazujący, że "Podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy przedkłada w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy, wskazując okres, w którym były objęte opieką". Zdaniem strony wyżej przywołany przepis nie należy traktować jako wymóg kształtujący prawo do wypłaty dotacji, ponieważ, przepis ten dotyczy jedynie regulacji technicznej sposobu wskazywania przez podmiot uprawniony w jakim okresie miesięcznym jaką liczbę dzieci objął opieką i za jaki okres poprzedzający wypłatę dotacji zgłasza się on o wypłatę.Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddając skargę podkreślił, że materialnoprawne podstawy rozpatrywanej sprawy zawarte są w art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi. Po przytoczeniu treści wskazanej regulacji stwierdził, że podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji nie jest - na co wskazuje zwrot "mogą otrzymać" użyty w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece - obligatoryjne. Jest to wyłącznie uprawnienie rady i to od niej zależy, czy uzna za celowe przyznanie dotacji. Gmina nie ma zatem prawnego obowiązku dotowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, która zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o opiece może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie należy zatem do uprawnień dyskrecjonalnych gminy (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II GSK 2071/17). To rada gminy rozstrzyga o tym czy w ogóle wprowadzi wskazany system dotacji celowych (wyrok WSA we Wrocławiu z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 272/20).Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w dniu 27 marca 2018 r. Rada Miejska w Jaworznie podejmując uchwałę nr XXXIX/564/2018 w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta Jaworzna (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2018 r. poz. 2296 ze zm.) w jej § 1 określiła reguły ustalania dotacji. Według § 1 ust. 1 uchwały, osoby fizyczne lub osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, prowadzące na terenie Miasta Jaworzna żłobki lub kluby dziecięce posiadające wpis do Rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Prezydenta Miasta Jaworzna, zwane dalej podmiotami prowadzącymi żłobki lub kluby dziecięce, mogą ubiegać się o przyznanie dotacji celowej z budżetu miasta Jaworzna, zwanej dalej dotacją. Natomiast § 1 ust. 2 stanowi, że podmioty prowadzące żłobki lub kluby dziecięce, mogą otrzymać dotację na dziecko objęte opieką pod warunkiem, że dziecko zamieszkuje na terenie Miasta Jaworzna. Kolejny warunek udzielenia dotacji przewidziany został w § 2 ust. 5 ww. uchwały, a mianowicie "Dotacja udzielana będzie pod warunkiem ustalenia przez podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy opłaty za pobyt dziecka, pobieranej od rodziców/opiekunów prawnych w wysokości nie przekraczającej 900 zł miesięcznie (nie wliczając opłaty za wyżywienie)". Dotacja będzie przekazywana z dołu – co wynika z § 3 ust. 1 uchwały – podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy przedkłada w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy, wskazując okres, w którym były objęte opieką.Sąd pierwszej instancji dostrzegł przy tym, że Kolegium RIO orzekając w uchwale z dnia 26 kwietnia 2018 r. Nr 323/XIV/2018 uznało za nieważny § 4 ust. 1 i 2 tejże uchwały albowiem przewidywała ona zakreślony dla ubiegania się o dotację termin do 31 sierpnia każdego z lat poprzedzających rok wypłaty dotacji. Natomiast § 3 ww. uchwały nie został zakwestionowany, co oznacza, że RIO nie uznała postanowień tego przepisu za niezgodną z prawem.Z akt administracyjnych wynika, że skarżący zwrócił do Prezydenta Jaworzna z wnioskiem o udzielenie dotacji za miesiące: czerwiec i lipiec 2021 r., dopiero 3 września 2021 r. Natomiast ww. uchwała z dnia 27 marca 2018 r., w § 3 ust. 2 stanowi że "podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy przedkłada w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy, wskazując okres, w którym były objęte opieką". Regulacja ta jest jasna i nie pozostawia wątpliwości co do wprowadzonych w niej rozwiązań. Wynika z niej wprost, że prowadzący winien przedkładać w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką. Uchwała nie przewiduje bowiem żadnych odstępstw od tej reguły, nie reguluje też możliwości dokonywania korekt. Ponadto dotacja będzie przekazywana z dołu - co wynika z § 3 ust. 1 uchwały - w miesięcznych transzach, w terminie do 15 dnia następnego miesiąca za miesiąc poprzedni, w zależności od liczby dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy.Zdaniem sądu pierwszej instancji skarga, która kwestionuje prawidłowość działania organu znajdującego oparcie w takim akcie prawa miejscowego do czasu ewentualnej zmiany lub stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, winna być uznana za niezasadną.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni następujących przepisów, a to:a) Art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 z dnia 4 lutego 2011r. tj. z dnia 13 maja 2022 r. (Dz.U. z 2022 r, poz. 1324) przez przyjęcie, że wskazany w ustawie zwrot, że podmioty określone w art. 8 ust. 1 ustawy "mogą" otrzymywać dotacje celowe jest podstawą uprawnienia właściwego organu gminy do oceny prawa do dotacji ww. podmiotów na podstawie kryteriów pozaustawowych, a nie delegacją dla organu gminy do podjęcia decyzji w formie uchwały o stworzeniu możliwości dotowania działalności tychże podmiotów z budżetu gminy co do zasady, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez sąd, że istniejąca uchwała podlega dalszej interpretacji w zakresie uprawnień ww. podmiotów, a nie jest już sama w sobie podstawą do realizacji dotacji, skoro organ gminy takową uchwałę podjął;b) Art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 z dnia 4 lutego 2011 r. tj. z dnia 13 maja 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz 1324) poprzez błędne przyjęcie, że uprawnienie rady gminy obejmujące prawo uchwalania wysokości i zasady ustalania i rozliczania dotacji celowej obejmuje również prawo do odmowy wypłaty dotacji mimo spełnienia przez dotowany podmiot warunków podmiotowych określonych w ust. 1 wymienionego przepisu wymienionej ustawy, co skutkuje przyjęciem, ze Gmina uchwala uchwałę realizując ust. 1 ww. ustawy może jednocześnie uchwalać przepisy stanowiące podstawę odmowy faktycznej wypłaty dotacji dla podmiotów spełniających kryteria ustawowe do jej otrzymania;c) § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Jaworzna nr XXXlX/564/2018 poprzez przyjęcie, że uregulowanie wskazujące na obowiązek zachowania terminu na poinformowanie Gminy o liczbie dzieci objętych opieką za danych okres stanowi regulację umożliwiającą Gminie odmowę wypłaty dotacji, co skutkuje zastosowaniem normy prawy miejscowego jako normy o charakterze warunkowym odnośnie do udzielenia dotacji wobec podmiotu spełniającego kryterium z art. 8 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech, podczas gdy regulacja gminna może mieć wyłącznie charakter ustalający zasady i sposób wypłaty dotacji, a nie warunkowanie wypłaty co do zasady wobec podmiotów nadal spełniających kryteria ustawowe.Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Skarżący zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie zajął stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.W pierwszej kolejności podnieść jednak należy, że skarga kasacyjna dotknięta jest wadami formalnymi, bowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał przepisu naruszonego przez sąd pierwszej instancji, a jedynie powołał przepisy stosowane przez organ administracji publicznej. Zarzucenie sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego wymagało wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą tych sądów. Sądy administracyjne z uwagi na zakres kognicji nie stosują przepisów prawa administracyjnego, co oznacza iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez sąd pierwszej instancji może nastąpić poprzez przyjęcie przez sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Aby zatem zarzuty skargi kasacyjnej były skuteczne muszą one odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku sądu pierwszej instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA dnia: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15).W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego.Tym nie mniej, wskazać należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09). W świetle zatem uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego - spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dlatego też mimo nie powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego z konkretnym przepisem p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.Mając na uwadze granice przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w szczególności że jej przedmiotem jest kontrola legalności czynności Prezydenta Miasta Jaworzna odmawiająca wypłaty dotacji celowej za czerwiec i lipiec 2021 r. a nie ocena legalności uchwały Rady Miasta Jaworzna w sprawie z 27 marca 2018 r. nr XXXIX/564/2018 w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta Jaworzna, stwierdzić należało, że podniesione zarzuty błędnej wykładni art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o opiece jak i § 3 ust. 2 ww. uchwały są nieusprawiedliwione.Ze sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy Rada Miasta Jaworzna, podejmując uchwałę w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczenia dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta Jaworzna przekroczyła upoważnienie ustawowe, w szczególności poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków, nieznanych ustawie o opiece, warunkujących wypłatę dotacji podmiotom spełniającym warunki ustawowe, a w konsekwencji czy zasadnie organ odmówił wypłaty skarżącemu dotacji za czerwiec i lipiec 2021 r.Stosownie do art. 60 ustawy o opiece podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, lub zatrudniające dziennych opiekunów mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy (ust. 1). Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały (ust. 2).Z przepisu tego, co zasadnie podniósł sąd pierwszej instancji, wynika że podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o opiece, uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania i rozliczania dotacji nie jest - na co wskazuje zwrot "mogą otrzymać" - obligatoryjne. Jest to jedynie uprawnienie rady gminy. Nie budzi też wątpliwości, że uchwała w tym przedmiocie ma charakter aktu prawa miejscowego, podlegającego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest adresowana do podmiotów prowadzących działalność w zakresie opieki nad dziećmi do 3 lat i ubiegającymi się o przyznanie dotacji z tego tytułu. Dodać również trzeba, że przepis ten stanowi nie o obowiązkach jednostki, ale o jej uprawnieniach, w konsekwencji nie ma tu zastosowania regulacja art. 84 Konstytucji RP, dotycząca standardów przepisów nakładających świadczenia i ciężary publiczne.Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi, że podjęta przez Radę Miasta Jaworzna uchwała nr XXXlX/564/2018 nie powinna wskazywać warunków udzielenia dotacji a jedynie wykonywać delegację ustawową wobec podmiotów mieszczących się w kryteriach ustawy czyli będących zarejestrowanymi podmiotami prowadzącymi placówki oferujące opiekę nad dziećmi do lat trzech, w szczególności konieczności składania wniosku o udzielenie dotacji w wyznaczonym terminie czy też konieczności zawarcia umowy z gminą. W tym zakresie odwołuje się do przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową kontroli tejże uchwały, która uznała, za nieważny § 4 ust. 1 i 2 tejże uchwały albowiem przewidywał on zakreślony dla ubiegania się o dotację termin do 31 sierpnia każdego z lat poprzedzających rok wypłaty dotacji, a zatem warunek określony w § 3 ust. 2 uchwały nie reguluje terminu złożenia wniosku i nie może być traktowany jako warunek formalnoprawny do otrzymania dotacji.Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego poglądu. Odnosząc się do powyższych argumentów zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepis ten ma odmienne brzmienie od treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, regulującego upoważnienie do wydawania rozporządzeń. Zgodnie z tym przepisem, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.Różnica w sposobie skonstruowania ustawowego upoważnienia powoduje większą swobodę prawodawczą w stanowieniu prawa miejscowego niż w stanowieniu rozporządzeń (szerzej zob.: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 117).Powyższe spostrzeżenie prowadzi do wniosku, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż w przypadku dotacji swoboda prawotwórcza organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona przez wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz cele i sens upoważnienia ustawowego, a w przypadku braku ustawowych ograniczeń podmiotowych lub przedmiotowych ich wprowadzenie w uchwale stanowi przekroczenie kompetencji tego organu.Z uwagi na powyższe, mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 60 ust. 2 ustawy o opiece, wskazującego że uchwała rady gminy określa wysokość, zasady ustalania oraz rozliczenia dotacji celowej, przyjąć należy, że skoro rada gminy może w ogóle nie podjąć uchwały w przedmiocie przyznania dotacji podmiotom prowadzącym żłobki lub kluby dziecięce, to tym bardziej zachowuje swobodę odnośnie zasad, jakimi będzie się rządzić ich ustalanie i rozliczanie, byleby tylko respektowały one zasady konstytucyjne, np. równość wobec prawa, niedyskryminacyjny charakter itd. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje na naruszenie w treści analizowanej uchwały jakichkolwiek zasad konstytucyjnych. Stanowisko to koresponduje z większą swobodą prawodawczą w stanowieniu prawa miejscowego niż w stanowieniu rozporządzeń.Sformułowanie ustawowe "wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej" nie ogranicza się – jak przyjmuje skarżący kasacyjnie – do wskazania wymagań o charakterze materialnym, lecz do określenia wszelkich kategorii norm. Przepisy prawa procesowego z natury rzeczy pełnią w stosunku do uprawnień wynikających z prawa materialnego rolę służebną, określają bowiem sposób postępowania zmierzający do zrealizowania roszczenia wynikającego z prawa materialnego. W tym przypadku wprowadzenie wymagania zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem nie może być uznane jako limitowanie prawa do realizacji uprawnienia, zwłaszcza ograniczenie podmiotowe. Jest nadto w pełni uzasadnione potrzebą ochrony budżetu gminnego, a konkretnie – zagwarantowaniem możliwości jego zaplanowania z koniecznym wyprzedzeniem. W tym zakresie podzielić należy stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 27/22, CBOSA.Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta Jaworzna z dnia 27 marca 2018 r. nr XXXlX/564/2018 dotacja będzie przekazywana z dołu, w miesięcznych transzach, w terminie do 15 dnia następnego miesiąca za miesiąc poprzedni, w zależności od liczby dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy. Podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy przedkłada w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy, wskazując okres, w którym były objęte opieką. Powyższy przepis nie zostałPowyższa regulacja, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, jest jasna i nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości – podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy powinien składać w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką. Takie określenie terminu złożenia wniosku niewątpliwie mieści się w pojęciu zasad ustalania dotacji. W omawianym zakresie gmina nie działa bowiem z urzędu, lecz na wniosek, zatem jego złożenie warunkuje ustalenie dotacji dla konkretnego podmiotu i jest zasadą jej ustalenia. Określenie granicznego terminu złożenia wniosku z jednej strony nie stoi w sprzeczności z żadnym konkretnym przepisem prawa, (co mogłoby wskazywać na ewentualne naruszenie prawa), z drugiej jest uzasadnione koniecznością zaplanowania przez gminę wydatków budżetowych na właściwym poziomie.W niniejszej sprawie niespornym było to, że skarżący wniosek o wypłatę dotacji za czerwiec i lipiec 2021 r. złożył dopiero w dniu 3 września 2021 r. a zatem z uchybieniem terminu wskazanego w § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Jaworzna z dnia 27 marca 2018 r. nr XXXlX/564/2018, dlatego też zachodziły przesłanki do odmowy wypłaty dotacji celowej we wnioskowanym zakresie.Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.