Wyrok - II GSK 955/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Myślenicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 870/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w MyśleniOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Myślenicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 870/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Myśleni
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
prokurator
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Gabriela Jyż
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. III SA/Kr 870/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 6 września 2018 r. nr 488/LII/2018 w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Myślenice, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.Sąd I instancji wyjaśnił, że Rada Miejska w Myślenicach podjęła w dniu 6 września 2018 r. uchwałę nr 488/LII/2018 w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Myślenice.Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; dalej powoływanej jako: "u.w.w.t.").Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skargę wniesiono na postawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 66).Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 ust. 1 ww. uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Miasta i Gminy Myślenice, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.w.t. w sposób:- arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 131 ust. 1 w zw. z § 143 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t., czyniąc opiniowanie to pozornym przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską w Myślenicach działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych;II. istotne naruszenie prawa, a to: art. 12 ust. 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; powoływanej dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 2 oraz § 2 ww. uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, do czego ww. przepis prawa nie upoważnia.Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych pod adresem uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Gdyby jednak Sąd doszedł do przekonania, iż uchwała narusza prawo to nie sposób przyjąć, iż narusza je w sposób istotny. Nieistotne naruszenie prawa nie stanowi natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności uchwałyZaskarżonym wyrokiem WSA w Krakowie stwierdził nieważność ww. uchwały. Sąd I instancji podkreślił, że przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia przez Radę Miejską w Myślenicach obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.w.t. Przyjęta przez Radę Miejską w Myślenicach odległość 50 m i 25 m (w obrębie Myślenickiego Rynku) od obiektów chronionych oznacza w zasadzie bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu oraz czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Stoi natomiast w sprzeczności z intencją ustawodawcy, a także obowiązkami gminy, która powinna podejmować aktywne działania na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności dla nieletnich.W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w bardzo bliskiej okolicy obiektu chronionego, na przykład po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". W praktyce może zatem dość do sytuacji, w której miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z obiektem chronionym.Zdaniem WSA w Krakowie, istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi także jej uzasadnienie. Podkreślono, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 u.w.w.t. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Miejska w Myślenicach ustalając nie mniejszą niż 50 m lub 25 m odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych nie można ustalić na podstawie uzasadnienia uchwały.Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwa była ocena tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 3 u.w.w.t. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały.W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości 50 m lub 25 m od chronionych obiektów. Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. WSA w Krakowie wskazał, że tak zasadniczego uchybienia w zakresie podstawy rozstrzygnięcia i argumentacji przemawiającej za jej prawidłowością, organ nie próbował nawet konwalidować w odpowiedzi na skargę.Zasadny był także, zdaniem Sądu I instancji, zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 2 i § 2 zaskarżonej uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego powyższy przepis prawa nie upoważnia.Rada Miejska w Myślenicach wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając to orzeczenie w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, jako że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 12 ust. 1 oraz w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t., poprzez uwzględnienie skargi Skarżącego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organu w oparciu o nieprawidłowo dokonaną wykładnię ww. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 i 2 ww. ustawy poprzez jej nieuprawnione rozszerzenie, tj. błędne uznanie, że:a. ustalona w zaskarżonej uchwale, dozwolona odległość sprzedaży napojów alkoholowych na minimum 50 m (a w obrębie rynku Myślenickiego 25 m) od obiektów "chronionych", nie ogranicza dostępu do napojów alkoholowych i w istocie nie realizuje obowiązku realizacji zadań ww. ustawy, określonych w art. 1 i art. 2, a co jest przyjęciem całkowicie dowolnym, wobec braku precyzyjnych wymogów ustawowych w tym zakresie;b. zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów art. 12 ust. 1 ww. ustawy w zakresie konieczności wskazania w uzasadnieniu uchwały, co stało u podstaw określenia ilości zezwoleń na sprzedaż napojów w alkoholowych, podczas gdy ww. norma prawna nie narzuca reguł treści takiego uzasadnienia;2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 3 u.w.w.t. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez uwzględnienie skargi Skarżącego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organu opierające się na błędnym uznaniu, że organ dokonał przekroczenia delegacji ustawowej i w istocie uchwalił warunki sprzedaży napojów alkoholowych, a nie zasady usytuowania miejsc w których prowadzona jest sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, podczas gdy jasno w zaskarżonej uchwale wprowadzono ww. zasady, a brak (w mniemaniu Sądu I instancji) wystarczającego uzasadnienia ww. rozstrzygnięć organu, nie zmienia w istocie charakteru wprowadzonej regulacji, a Sąd I instancji, w sposób nieuprawniony wszedł w rolę ustawodawców wytyczając normy prawne dla organu, które w istocie nie wynikają z ustaw.3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t. w zw. z art 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 "ustawy samorząd gminny", poprzez uwzględnienie skargi Skarżącego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organu, w oparciu o uznanie, że rozwiązania przyjęte przez organ w badanej uchwale są pozorne i nie realizują obowiązków ustawowych, a przez to są sprzeczne z prawem, podczas gdy Sąd I instancji nie był uprawniony do wartościowania skuteczności ani celowości określonych rozwiązań przyjętych przez organ w badanej uchwale.Nadto, w razie uznania, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, jedynie z ostrożności procesowej zarzucono:4. naruszenie prawa materialnego tj. tj. art 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy samorząd gminny, poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały organu, podczas gdy jeśli w ogóle doszło do sprzeczności z prawem poprzez brak wystarczającego uzasadnienia przyczyn wprowadzenia określonych zaskarżoną uchwałą ograniczeń w sprzedaży napojów alkoholowych, to jest to naruszenie nieistotne.W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów.Prokurator Okręgowy w Krakowie nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.Zgodnie natomiast z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 6 września 2018 r. nr 488/LII/2018 w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Myślenice. Z uwagi na zakres skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli wyroku Sądu I instancji w aspekcie konsekwencji normatywnych braków uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 6 września 2018 r., gdyż WSA w Krakowie uznał, że nie sposób jest ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia zaskarżonej uchwały. Kwestią wymagającą oceny jest zatem to, czy brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie określenia zasad ustalenia na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stanowi naruszenie przepisów prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi normuje między innymi zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych (art. 12 u.w.w.t.). Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.Wskazać należy, że zarówno judykatura jak i piśmiennictwo szczegółowo opisują i rozróżniają - w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego - dwa rodzaje naruszeń prawa tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Uzasadnienie jest zatem konieczne w przypadku działalności prawotwórczej, w której organ dysponuje władzą dyskrecjonalną. Trzeba także zauważyć, że wspomniane uzasadnienie dotyczy oczywiście projektu podejmowanej uchwały w trakcie procedury prawotwórczej (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.).Należy zaznaczyć, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/04 CBOSA; I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.). W orzecznictwie podnosi się, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Należy zauważyć, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 242/16 i z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 418/19). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć należy między innymi uchwały realizujące upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t.Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach uznania przyznanego organowi stanowiącemu, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., należy oceniać jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności.Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia kontrolę tego aktu przez sąd. Sąd I instancji słusznie zauważył, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Motywów, jakimi kierowała się Rada Miejska w Myślenicach ustalając nie mniejszą niż 50 m lub 25 m odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych nie można ustalić na podstawie uzasadnienia uchwały. Wskazuje ono jedynie na wejście w życie 9 marca 2018 r. ustawy nowelizującej, która zmieniła brzmienie art. 12 u.w.w.t. i nałożyła na rady gmin obowiązek ustalenia w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu.Zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości nie mniejszej nie mniejszą niż 50 m lub 25 m odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych. W aktach administracyjnych brak jest również dokumentów, które pozwalałyby stwierdzić, czy ta odległość liczona w sposób wskazany w uchwale jest wystarczająca do spełnienia celów ustawy.Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że WSA w Krakowie stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach dopuścił się naruszenia art. 12 ust. ust. 3 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t., dokonując rozszerzającej wykładni tych przepisów, w zakresie uzasadnienia (jego wymogów) uchwały. Otóż w omawianym zakresie zauważyć należy, że dochowanie wymogów w zakresie konieczności samego sporządzenia oraz postaci uzasadnienia uchwały (wskazania motywów wyboru konkretnych rozwiązań prawnych) Sąd I instancji wywiódł z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz preambuły ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a nie art. 12 ust. 1 i ust. 3 u.w.w.t. Te ostatnie przepisy zostały wymienione w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie jedynie jako podstawa prawna podjęcia samej uchwały. W związku z tym Sąd I instancji, wyrażając swoje stanowisko odnośnie wymogów uzasadnienia uchwały, nie mógł się dopuścić ich naruszenia, poprzez nieuprawnione dokonanie rozszerzającej ich wykładni, na co wskazuje skarżąca kasacyjnie.Zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organu podniesione w pkt. 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej są bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Powyższy przepis nie był stosowany przez Sąd I instancji, ani nie stanowił przedmiotu dokonanej przezeń wykładni, w konsekwencji nie mógł zostać naruszony. Sąd I instancji nie miał podstaw by kontrolować legalność zaskarżonej uchwały w kontekście przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie. Przedmiotem kontroli WSA w Krakowie w tym postępowaniu nie była kontrola rozstrzygnięcie nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem.Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia art. 12 ust. 3 u.w.w.t. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. nie wynika dla rady gminy upoważnienie do uzupełnienia przepisów ustawowych. Rada gminy posiada znaczną swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP). Nie jest to jednak aż taka swoboda, która pozwalałaby jej tworzyć prawo, kierując się wyłącznie celem ustawy, a nie przyznanymi jej w ustawie kompetencjami.W korespondencji do powyższego, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 94 konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że jakkolwiek pozycja lokalnego prawodawcy ma (względnie) autonomiczny charakter - co znajduje swoje uzasadnienie w art. 15, art. 16, art. 165 oraz art. 166 ustawy zasadniczej - to jednak jego swoboda regulacyjna nie jest nieograniczona. Jeżeli bowiem - co należy podkreślić - akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, to siłą rzeczy upoważniający przepis ustawy określa tym samym ramy swobody regulacyjnej lokalnego prawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 455/21).W tym miejscu przypomnieć należy, że treść § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie dotyczy kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz określa warunki, w jakich nie może być prowadzenia ta sprzedaż.Nie ulega też wątpliwości, że na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca odróżnia "zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych" od "warunków sprzedaży napojów alkoholowych". Najlepszym tego potwierdzeniem jest fakt, że z dniem 9 grudnia 1996 r. w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy rozszerzono kompetencje rady gminy, dodając określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych i z dniem 9 listopada 2002 r. z tego rozszerzenia zrezygnowano. Określanie warunków sprzedaży napojów alkoholowych należy zatem do materii ustawowej, a nie do prawodawcy lokalnego. Pośrednio wskazuje na to również art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, uznając za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży tych napojów (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r. r., sygn. akt II GSK 998/23).Trzeba stwierdzić, że w zakresie odnoszącym się do upoważnienia do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi nie ogranicza się wyłącznie do przepisu art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. Do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego upoważnia, między innymi, przepis art. 14 ust. 6 tej ustawy, który w relacji do zadań określonych w art. 2 ust. 1 pkt tej ustawy - a mianowicie, odpowiedniego kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi poprzez ograniczanie dostępności alkoholu - upoważnia radę gminy do wprowadzenia w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1 pkt 1 - 4 i pkt 6 oraz ust. 2a - 5 tej ustawy miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.Zwłaszcza, że różnym celom szczegółowym ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, o czym trzeba wnioskować na podstawie konwencji językowej, którą na gruncie wskazanych przepisów upoważniających operuje ustawodawca. O ile bowiem, na podstawie art. 12 ust. 3 przywołanej ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co wobec operowania przez ustawodawcę kategorycznym zwrotem "ustala" tworzy obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie określonym w wymienionym przepisie upoważniającym, o tyle na podstawie art. 14 ust. 6 tej ustawy, w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, co zdecydowanie inaczej już kształtuje istotę oraz treść kompetencji prawodawczej organu stanowiącego gminy (zob. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1389/18).Z przedstawionych powodów, zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 u.w.w.t. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w konsekwencji wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy.Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.