Wyrok - I OSK 726/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1710/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2021 rOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1710/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2021 r
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Miernik
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1710/21 oddalił skargę A.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 maja 2021 r. nr SPN-V.7536.16.2021.EH w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez utrzymanie w mocy decyzji, która nie zawiera wszystkich składników wskazanych w tym przepisie, w szczególności zarzucił brak prawidłowego określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz brak wskazania w jakim celu dokonuje się tego ograniczenia. Jak wskazał, de facto B. S.A. z siedzibą w C. (powoływana dalej również jako "B." lub "Spółka") wnosi o zgodę na przebudowę istniejącej linii, a nie tak jak określiła we wniosku, na budowę nowej linii.Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 maja 2021 r. z uwagi na fakt, że wykonanie tej decyzji może prowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych i finansowych po stronie skarżącego, przez co ochrona w postępowaniu sądowym byłaby iluzoryczna.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano: "Skarżona Decyzja obarczona jest licznymi wadami prawnymi. Pomimo tego Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną Decyzją utrzymał w całości decyzję Starosty D. Zdaniem Skarżącego w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 124 ust. 1a UGN, a tym samym brak było podstaw do zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.".Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 726/23 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 maja 2021 r.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej, należało przypomnieć stan sprawy, jaki Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za podstawę orzekania. A mianowicie, B. S.A. z siedzibą w C. w piśmie z 24 lipca 2020 r. zwróciła się do Starosty D. o wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ograniczeniu sposobu korzystania przez właścicieli z nieruchomości przez udzielenie na rzecz wnioskodawcy zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomościach urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej będących inwestycją celu publicznego, zgodnie z wnioskiem oraz uchwałą Rady Miejskiej w E. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy E. dla obszaru [...]. Następnie, w piśmie z 13 stycznia 2021 r., Spółka wniosła o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu realizacji wskazanej inwestycji celu publicznego.Starosta D. 10 listopada 2020 r. wydał decyzję nr 859/GM/2020 orzekającą m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [1] – stanowiącej własność F.F., nr [2] (powstała z podziału działki nr [3]) – stanowiącej własność G. i H. J. i nr [4], stanowiącej własność A.A., obręb [...], gmina E., przez zezwolenie B. na realizację inwestycji, polegającej na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, która jest częścią zamierzenia budowlanego, będącego inwestycją celu publicznego, polegającej na powiązaniu linii 110 kV stacji 400/220/110/kV [...] ze stacjami [...] i [...]. Starosta wskazał, że powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania dla działki ewid. nr [1] to 612 m², dla działki ewid. nr [2] - 1263 m², dla działki ewid. nr [4] - 276 m² i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.Starosta D. decyzją z 27 stycznia 2021 r. nr 104/GM/2021 orzekł o udzieleniu zezwolenia B. S.A. z siedzibą w C. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ozn. jako działka ewid. nr [1], działka ewid. nr [2] (powstała z podziału działki ewidencyjnej nr [3]) oraz działka ewid. nr [4] oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania A.A., decyzją z 10 maja 2021 r. nr 1417/2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty D. o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.A. na wskazaną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewody Mazowieckiego, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", pociąga za sobą konieczność wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych, gdyż obie te decyzje stanowią podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu I instancji, organy trafnie oceniły że w przedstawionych okolicznościach sprawy ziściła się przesłanka istnienia ważnego interesu społecznego oraz ważnego interesu gospodarczego. Skoro zatem dalsza zwłoka w realizacji inwestycji mogła skutkować negatywnymi konsekwencjami w zakresie dostaw energii elektrycznej oraz w zakresie zabezpieczenia ważnego interesu gospodarczego, to trafnie ocenił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że konieczne było wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i zawiera ona jeden zarzut, a mianowicie naruszenia art. 107 § 1 K.p.a.Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej ani nie wykazał aby uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku ani też nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów P.p.s.a.W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04, wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być - w świetle powyższego - potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanego przepisu K.p.a. przez Sąd I instancji.Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania oznacza, że nie została zakwestionowana wykładnia prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 124 ust. 1a u.g.n. Oznacza to także, że jako konsekwencja przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia prawa materialnego wytyczony został kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.Objęty zarzutem skargi kasacyjnej przepis art. 107 § 1 K.p.a. stanowi, że decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.Przepis ten nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z dziewięciu punktów o zróżnicowanej treści normatywnej. W takiej sytuacji wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12). Można oczywiście przyjąć, że zamiarem skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie zaskarżonej decyzji co do jej kompletności w zakresie wszystkich jej elementów wymienionych w dziewięciu punktach. Jednak taki zamiar powinien być uwidoczniony w uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej, które powinno zawierać wyjaśnienie na czym naruszenia w zakresie poszczególnych elementów decyzji polegały. Nie czyni temu zadość uzasadnienie skargi kasacyjnej, które opiera się jedynie na ogólnikowych, gołosłownych i pozbawionych rzeczowej treści stwierdzeniach negujących stanowisko sądu pierwszej instancji oraz organów administracyjnych.Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., wskazał, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a., w szczególności nie zawiera określenia co do prawidłowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz wskazania w jakim celu dokonuje się ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący kasacyjnie podał też, że B. wnosi o zgodę na przebudowę istniejącej linii, a nie tak jak określiło we wniosku – na budowę nowej linii.Skarga kasacyjna nie precyzuje zatem, którego elementu składowego decyzji dotyczy. W ten sposób zmusza Naczelny Sąd Administracyjny do domniemywania intencji autora omawianego środka zaskarżenia w którym z punktów art. 107 § 1 K.p.a. upatruje on naruszenia prawa. Ponadto, w zarzucie tym wyliczenie brakujących elementów zaskarżonej decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., zostało poprzedzone zwrotem "w szczególności". Użycie takiego sformułowania może wskazywać, że skarżący kasacyjnie oczekiwał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dość, że samodzielnie przyporządkuje wskazywane naruszenie do określonego przepisu, to jeszcze oceni sprawę także pod kątem innych przepisów, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia.Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Z własnej inicjatywy nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podniesione w skardze kasacyjnej. Nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej, a wskazane podstawy kasacyjne determinują kierunek i zakres kontroli sądu II instancji. W przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisu, który wprost został wskazany w skardze kasacyjnej. Zarzut ten zaś w ograniczonym zakresie poddaje się merytorycznemu rozpatrzeniu.Wskazane jako brakujące elementy składowe decyzji administracyjnej, to jest określenie zakresu prawidłowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz celu, w jakim dokonuje się ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowią rozstrzygnięcia obligatoryjne, jednak nie decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajecie (wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n.), ale decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.). W orzecznictwie ugruntowany jest wprawdzie pogląd o ścisłym związaniu decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, co zasadnie zauważył zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracyjne. Wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. implikuje bowiem wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Obie decyzje stanowią podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędnym elementem procesu budowlanego. Jednak w sprawie niniejszej, dotyczącej udzielenia zezwolenia B. S.A. z siedzibą w C. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości będącej własnością skarżącego kasacyjnie oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, poza granicami badania pozostaje decyzja Starosty D. z 10 listopada 2020 r. nr 859/GM/2020 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącego kasacyjnie. Nie podlegają też badaniu, wskazywane przez skarżącego kasacyjnie, kwestie dotyczące zakresu wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.