Wyrok - II SA/Lu 606/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono sprzeciw. pomoc społeczna, Zasiłki celowe i okresowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu W. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z [...] sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrOddalono sprzeciw. pomoc społeczna, Zasiłki celowe i okresowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu W. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z [...] sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatr
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Przewodniczący
Brygida Myszyńska-Guziur
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono sprzeciw
UZASADNIENIE
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z [...] sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania W. J. (dalej jako "strona", "skarżący") od decyzji Wójta Gminy B. z 3 lipca 2025r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranego zasiłku okresowego i żądania jego zwrotu, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.Organ pierwszej instancji ustalił wysokość nienależnie pobranego przez stronę zasiłku okresowego: od 1 sierpnia 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. w kwocie [...]zł, od 1 września 2024 r. do 30 września 2024 r. w kwocie [...]zł oraz zażądał zwrotu nienależnie pobranych świadczeń - zasiłku okresowego na konto Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B..W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z [...] czerwca 2024 r. znak: [...] przyznano stronie zasiłek okresowy w kwocie [...]zł miesięcznie od 1 czerwca 2024 r. do 30 września 2024 r.Organ I instancji decyzją z 15 maja 2025 r. nr [...] w wyniku wznowionego postępowania, uchylono ostateczną decyzję z 21 czerwca 2024 r. znak: [...] i przyznano skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie [...]zł w czerwcu 2024 r.; w kwocie [...]zł w lipcu 2024 r.; w kwocie [...]zł w sierpniu 2024 r., w kwocie [...]zł we wrześniu 2024 r.W trakcie gromadzenia dokumentacji do rodzinnego wywiadu środowiskowego z 17 lutego 2025 r. organ ustalił, że skarżący posiada dodatkowy dochód z tytułu przedłużonego zasiłku chorobowego wypłacanego przez KRUS. O zmianie swojej sytuacji dochodowej strona nie powiadomiła Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W związku ze zmianą sytuacji dochodowej dokonano ponownego ustalenia wysokości zasiłku okresowego w okresie od 1 sierpnia 2024 r. do 30 września 2024 r. W konsekwencji ustalono wysokość nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku okresowego za okres od 1 sierpnia 2024 r. do 30 września 2024 r. w łącznej wysokości [...] zł.W wyniku rozpoznania odwołania strony Kolegium uzasadniając decyzję z 29 sierpnia 2025 r. na wstępie zaznaczyło, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi. Warunkiem powstania obowiązku zwrotu jest wykazanie, że pobieranie świadczenia odbywało się z naruszeniem prawa stanowiącego przesłankę jego zwrotu.Kolegium wskazało, że stosownie do art. 8 ust.3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm. – dalej jako "u.p.s.") dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, koszty uzyskania przychodu oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest przychód, czyli określone przysporzenie finansowe. Takie ujęcie pozwala zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, które na podstawie odrębnych przepisów nie są kwalifikowane jako dochód.Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość należnego zasiłku chorobowego i wliczył go do dochodu skarżącego za poszczególne miesiące. Tym samo prawidłowo ustalił dochód za miesiąc lipiec 2024 r. w wysokości [...] zł. Kolegium ustaliło, że pełną informację o wypłaconych zasiłkach chorobowych za poszczególne miesiące KRUS udzielił organowi pierwszej instancji pismem z 19 marca 2025 r., a więc przed wydaniem decyzji z [...] maja 2025 r. i przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Pismo KRUS potwierdza, że wypłaty zasiłku były dokonywane co miesiąc w okresie od 28 listopada 2023 r. do 6 grudnia 2024 r.Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przy orzekaniu na gruncie art. 98 u.p.s. nie rozważył i nie zbadał kwestii zastosowania art. 104 ust.4 u.p.s.Wskazana w art. 98 u.p.s. sytuacja dochodowa rodziny, niewpływająca na obowiązek zwrotu, ustępuje pierwszeństwa regule z art. 104 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którą w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, szczególnie gdyby żądanie zwrotu niweczyłoby skutki udzielonej pomocy lub stanowiłoby nadmierne obciążenie dla zobowiązanego, organ może odstąpić od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. podejmowane są w ramach uznania administracyjnego.Kolegium skonstatowało, że organ pierwszej instancji orzekając o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie rozważył kwestii zastosowania art. 104 ust.4 u.p.s.Organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę Wójt powinien wszechstronnie zbadać i ocenić te okoliczności faktyczne, które ewentualnie uzasadniałyby zwolnienie strony z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a w szczególności czy żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń stanowiłoby dla niego nadmierne obciążenie lub czy też nie niweczyłoby skutków udzielanej pomocy.Nie zgadzając się z decyzją Kolegium strona złożyła sprzeciw do tut. Sądu, w którym wniosła o jej uchylenie oraz stwierdzenie, że zasiłek chorobowy wypłacany przez KRUS nie powinien być traktowany jako dochód w rozumieniu art 8 ust 3 u.p.s. oraz o zwolnienie z obowiązku zwrotu świadczeń.W sprzeciwie od decyzji Kolegium oraz jego uzupełnieniu, skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie:- art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez błędną interpretację pojęcia "dochód" - Kolegium uznało za dochód świadczenie nieopodatkowane, które nie spełnia ustawowych kryteriów;- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, organ oparł się na fałszywych ustaleniach pracowniczki GOPS, która twierdziła o "ustaleniu dochodów" jeszcze przed wydaniem decyzji przez KRUS oraz na błędnym przyjęciu, że jednorazowy zasiłek chorobowy może stanowić stałe źródło utrzymania na kilka miesięcy;- art. 8 § 1 k.p.a. - zasady zaufania obywatela do organów państwa. Decyzje były podejmowane wbrew rzeczywistej sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącego w oparciu o wybiórcze dane;- art. 107 § 3 k.p.a. - Kolegium nie odniosło się do zarzutów dotyczących szczególnej sytuacji zdrowotnej i osobistej strony, mimo że miały one znaczenie w kontekście art. 104 ust. 4 u.p.s.;- art. 2 i art. 30 Konstytucji RP - brak poszanowania zasady demokratycznego państwa prawa i ochrony godności osoby ludzkiej.Zarzucono również pominięcie rozbieżności w orzecznictwie - Kolegium powołało się wyłącznie na wyrok WSA w Szczecinie (II SA/Sz 495/11), ignorując korzystne orzeczenia, w tym wyrok WSA w Gdańsku (II SA/Gd 683/22 z 8 marca 2023 r.), który stwierdza, że świadczenia z KRUS nie stanowią dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a., instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie.Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Przepis powyższy musi być interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20 – publ. CBOSA).W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14).W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. koncentruje się wokół konieczności ponownego przeanalizowania kwestii zastosowania regulacji wynikającej z art. 104 ust. 4 u.p.s., co zdaniem strony nie jest wystarczającym argumentem za wydaniem decyzji "kasatoryjnej". Wnoszący sprzeciw zwrócił także uwagę na okoliczności związane z błędnym interpretowaniem pojęcia "dochód" i przyjęciu, że jednorazowy zasiłek chorobowy może stanowić stałe źródło utrzymania.Sąd rozpoznający niniejszą sprawę oddalając sprzeciw wniesiony od decyzji kasacyjnej Kolegium z 29 sierpnia 2025 r. podziela stanowisko organu drugiej instancji i uznaje je za prawidłowe.Należy zwrócić uwagę, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (art. 104 ust. 4 u.p.s.). W przypadku stosowania art. 104 u.p.s., w ust. 4 omawianej regulacji przewidziano pewne udogodnienia dla osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Regulacja ta powinna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Pierwszym zaproponowanym przez ustawodawcę rozwiązaniem jest odstąpienie od żądania zwrotu należności, należy przez to rozumieć "rezygnację organu administracji z domagania się zwrotu poniesionych wydatków, w tym znaczeniu, że skutkuje niedochodzeniem zwrotu już poniesionych wydatków" (zob. S. Nitecki, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 733). Drugim rozwiązaniem jest umorzenie w części lub całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Oznacza to zmniejszenie lub likwidację obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Umorzenie ma charakter definitywny, niemniej może znaleźć zastosowanie tylko do świadczenia nienależnie pobranego. Odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie płatności na raty nie znoszą obowiązku zwrotu należności, a jedynie wprowadzają ułatwienia w jego realizacji, przesuwając termin wykonania zobowiązania lub umożliwiając jego periodyczną realizację (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, WKP 2023; tak wyr. WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2024 r., sygn. Akt II SA/Gl 1665/23 i przywołana tam doktryna i orzecznictwo dostępne CBOSA).Odnotowania wymaga, iż zgodnie z art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. W związku z powyższym organ I instancji rozstrzygając sprawę, obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego oraz odstąpienia od żądania ich zwrotu, jest bowiem jednym postępowaniem. Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanego.Ponadto Sąd zauważa, że decyzje wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Organ "może" odstąpić od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, co oznacza, że nawet spełnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie nie zobowiązuje organu do odstąpienia od żądania zwrotu opłat. Należy jednak pamiętać, że udzielanie ulg w spłacie należności, a w szczególności odstąpienie do żądania zwrotu wydatków czy też umorzenie należności - ma charakter wyjątkowy i zachodzi wówczas, jeżeli żądanie zwrotu stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy.W przedmiotowej sprawie przesłanek zastosowania tego przepisu organ I instancji zupełnie nie rozważył.Mając zatem na uwadze powyższe, wskazać należy, że orzeczenie merytoryczne przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania dowodowego jedynie przez organ odwoławczy także przeczyłoby ww. zasadzie bowiem organy administracji dwukrotnie mają zebrać i ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wydać przewidziane w danym postępowaniu rozstrzygnięcie (zob. Wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II OSK 2512/23, LEX nr 3720646). Kolegium wskazało na zagadnienie wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z powyższego powodu należało decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie nie może bowiem zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., z którego wynika podstawowa zasada rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy administracji publicznej I oraz II instancji.Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy organ II instancji wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania.W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.., oddalił sprzeciw.