Postanowienie - III SA/Gl 324/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Odrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Starszy referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 26 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych oraz wysokości środkówOdrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Starszy referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 26 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych oraz wysokości środków
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
odrzucono środek zaskarżenia
Typ sprawy
sprawa karna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
przedstawiciel ustawowy dziecka
prokurator
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Barbara Brandys-Kmiecik
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odrzucono skargę
UZASADNIENIE
Pismem z 25 lutego 2025 r. G .K. (dalej: Skarżący) złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Z. nr [...] z dnia 26 września 2024 r. w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz wysokości środków przekazanych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na realizację tych zadań w 2024r. (dalej: uchwała). Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa, bezpośrednio naruszających jego interes prawny, a mianowicie:1. art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - poprzez niezgodne z prawem wydanie uchwały bez jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co skutkuje brakiem mocy obowiązującej tego aktu normatywnego;2. art. 2 w związku z art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez niezgodne z zasadami demokratycznego państwa prawa i zasadami stanowienia aktów prawa miejscowego, uniemożliwiające skuteczne egzekwowanie praw obywatelskich;3. art. 44 u.s.p. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez nieopublikowanie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i naruszenie zasad ogłaszania aktów prawa miejscowego.Wobec tak skonstruowanych zarzutów Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.Wskazując na interes prawny w złożeniu skargi na uchwałę Skarżący podał, że jest przedsiębiorcą prowadzącym jednoosobową działalność gospodarczą związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych przez okres ponad 2 lat przed złożeniem wniosku, który złożył do Prezydenta Miasta Z. (dalej: Prezydent) o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na zakup specjalistycznego sprzętu rehabilitacyjnego umożliwiającego prowadzenie rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Decyzja odmowna Prezydenta z dnia 29 listopada 2024 r. została wydana na podstawie uchwały, co w ocenie Skarżącego bezpośrednio narusza jego interes prawny i tym samym uzasadnia wniesienie skargi.Dalej Skarżący podniósł, że od wymienionej decyzji wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy całkowicie pominął argumentację Skarżącego co do braku ogłoszenia uchwały jako aktu prawa miejscowego, co oznaczało, że decyzja Prezydenta została wydana bez podstawy prawnej. Skarżący nie mógł skorzystać ze środków PFRON na prowadzenie działalności rehabilitacyjnej wyłącznie z powodu oparcia się organu na nieważnej uchwale.W ocenie Skarżącego uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, gdyż określa uprawnienia i obowiązki obywateli, w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych. Swoje stanowisko oparł na stosownym orzecznictwie sądów administracyjnych.W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. (dalej: Rada Miasta) wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie.W jej uzasadnieniu przyznała, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz że została przywołana w podstawie prawnej decyzji Prezydenta z 29 listopada 2024r. Wskazanie to dotyczyło wyłącznie tego, że zadanie na które Skarżący domagał się dofinansowania mieściło się w zakresie zadań realizowanych przez Miasto Z. ze środków przekazanych przez PFRGN w 2024 roku.Z treści wskazanej decyzji nie wynika, że Skarżący nie uzyskał dofinansowania z uwagi na treść zaskarżonej uchwały. Odmówiono dofinansowania z uwagi na to, że organ dysponował ograniczonymi środkami PFRGN i zdecydował w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego, że wniosek Skarżącego o dofinansowanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem dofinansowanie wniosków złożonych przez inne podmioty będzie lepiej służyło rehabilitacji osób z niepełnosprawnościami.Co istotne, zaskarżona uchwała umożliwiała przyznanie dofinansowania Skarżącemu, bowiem nie ograniczała ani nie wyłączała możliwości dofinansowania ze środków PFRGN zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny dla osób fizyczne prowadzących działalność gospodarczą, wynikającej z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 926; dalej: rozporzadzenie). Również wysokość środków przeznaczonych na realizację dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów (kwota 364 828 złotych) umożliwiała przyznanie Skarżącemu wnioskowanego przez niego dofinansowania ze środków PFRON (kwota 23 336 złotych). Odmowa udzielenia dofinansowania wynikała z uznania administracyjnego i nie miała uzasadnienia w zaskarżonej uchwale. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie naruszała interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego. Kwestia uznania jej za akt prawa miejscowego i jej ewentualne wejście w życie po upływie 14 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nie miałaby żadnego znaczenia dla merytorycznej treści uchwały, bowiem treść ta byłaby dokładnie taka sama również w przypadku uznania jej za akt prawa miejscowego.Z ostrożności, w razie nieuwzględnienia tego poglądu Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. W jej ocenie zaskarżona uchwała nie miała normatywnego charakteru, nie kształtowała sytuacji prawnej ani Skarżącego, ani innych osób uprawnionych do ubiegania się o dofinansowanie ze środków PFRON bowiem ich uprawnienie do dofinansowania wynikało z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenia. Zaskarżona uchwała wyłącznie zawierała limity wydatków na poszczególne rodzaje działalności finansowanej ze środków PFRON. Zatem jej charakter był zatem zbliżony do uchwały budżetowej Rady Miasta Z. w zakresie dotyczącym rodzajów i limitów wydatków, które mogą być finansowane z budżetu Miasta Z., tyle że dotyczyła ona limitów wydatków ponoszonych na rodzaje zadań finansowanych ze środków pozabudżetowych - przekazanych z PFRON.Adresatem zaskarżonej uchwały jest wyłącznie Prezydent i podporządkowane mu jednostki organizacyjne - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. oraz Powiatowy Urząd Pracy w Z., które zgodnie z treścią przepisu art. 35a ust. 2 ww. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych realizują zadania finansowane ze środków przekazanych z PFRON. W konsekwencji zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznego kierownictwa. Swoje stanowisko Rada Miasta poparła orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Skoro zaskarżona uchwała nie jest aktem normatywnym i nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, to nie było podstaw do jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i nie istniały przeciwwskazania do jej wejścia w życie z dniem podjęcia. Dlatego zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa.W replice na odpowiedź na skargę Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, popierając je tezami orzecznictwa sądowoadministracyjnego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następujePrzed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Stosownie zatem Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.Podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi.Zgodnie z art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.Stosownie natomiast do treści art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przepis ten determinuje legitymację skargową oraz zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury podejmowania uchwały mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2021 r., sygn.. akt III SA/Kr 371/21).Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Z. nr [...] z dnia 26 września 2024 r. w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz wysokości środków przekazanych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na realizację tych zadań w 2024r.W podstawie prawnej skargi Skarżący przywołał art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1684; dalej: u.s.p.). w brzmieniu "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".Oznacza to zatem, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1747/14). Jednocześnie skarga nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).Zauważyć także warto, że kategoria interesu prawnego nie ogranicza się jedynie do norm prawa administracyjnego, a jej źródłem mogą być inne dziedziny prawa, jak np. prawo cywilne, gospodarcze itp. Z powyższego nie można jednak czynić tak daleko idącego uproszczenia, że wystarczy powołać się na prawo materialne i z tego faktu wywodzić swój interes prawny w dowolnym postępowaniu, które w jakimkolwiek stopniu dotyczy lub odnosi się do uprawnienia wynikającego z tego rodzaju normy. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy istnieje norma prawa materialnego administracyjnego, której realizacja wpływa na sytuację konkretnego podmiotu, a jeżeli tak, to czy podmiot ten może powołać się na istnienie regulacji zawartych, czy to w materialnym prawie administracyjnym, czy też w innych dziedzinach prawa, z których mógłby wywieść swoiste roszczenie o traktowanie go jako adresata takiego aktu (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 28 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1662/21).Tymczasem w kontrolowanej sprawie Skarżący nie wykazał i nie uzasadnił swojej legitymacji i uprawnień do wniesienia skargi. Z samego faktu, że Prezydent odmówił Skarżącemu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego w postaci [...] a w podstawie prawnej tej decyzji uwzględnił zaskarżoną uchwałę nie można wywieźć o naruszeniu jego interesu prawnego. Tym bardziej, że zaskarżona uchwała w istocie określa zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz wysokość środków na ich realizację przeznaczonych w 2024r. Zatem wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie kreują nie tylko bezpośredni, ani nawet pośredni prawa Skarżącego do uzyskania przedmiotowego dofinasowania z mocy prawa. Nie powodują także odebrania, jak i ograniczenia przysługujących Skarżącemu uprawnień ani też nie nakładają na niego nowych obowiązków. Uprawnienie do uzyskania dofinansowania - według przepisów rozporządzenia - przyznawane jest bowiem na pisemny wniosek złożony odpowiednio do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy, właściwego dla: miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej (§ 10 ust. 1 pkt 1), siedziby albo miejsca prowadzenia działalności - w przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, osoby prawnej i jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (§ 10 ust. 1 pkt 2).Brak jest zatem podstaw do uznania że Skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone przez Skarżącego argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego.W tym stanie rzeczy Sąd postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a..