Wyrok - II SA/Sz 817/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono sprzeciw. Administracyjne postępowanie, Nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Manowo na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 października 2025 r. nr K-GN-4.7534.2.2025.PK w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogi publiczne oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z 30 czerwca 2025 r. nr N-VI-6.6833.5.2025.AK, po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej: wnOddalono sprzeciw. Administracyjne postępowanie, Nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Manowo na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 października 2025 r. nr K-GN-4.7534.2.2025.PK w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogi publiczne oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z 30 czerwca 2025 r. nr N-VI-6.6833.5.2025.AK, po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej: wn
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Przewodniczący
Krzysztof Szydłowski
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (11)
Rozstrzygnięcie
Oddalono sprzeciw
UZASADNIENIE
Decyzją z 30 czerwca 2025 r. nr N-VI-6.6833.5.2025.AK, po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej: wnioskodawca), Prezydent Miasta K. ustalił odszkodowanie w kwocie 216.193,00 zł, za nieruchomość przeznaczoną pod drogi publiczne, aktualnie położoną w K., oznaczoną nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni [...] ha, które należne jest A. i A1. małżonkom K. od Gminy M. .Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła Gmina M. (dalej: Gmina lub Skarżąca).Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia 7 października 2025 r. nr K-GN-4.7534.2.2025.PK, Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej zwanej k.p.a.), oraz art. 9a w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm. - dalej zwanej u.g.n.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg dotychczasowego postępowania oraz opracowany przez uprawnionego rzeczoznawcę operat szacunkowy. Organ nadmienił też, iż pismem z 18 lipca 2025 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie wyjaśnień dotyczących operatu szacunkowego z 9 kwietnia 2025 r. w tabeli Obliczenie wartości jednostkowej działki [...] oraz [...] obręb K.. Jak wskazywał organ, w rubryce średnioważona wartość rynkowa [zł/m2] wpisano 45,62, natomiast z obliczeń wynikała kwota 43,85 zł/m2. Kolejnym pismem, z 8 września 2025 r., organ II instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na pismo z 18 lipca 2025 r. Jednak do dnia wydania decyzji nie wpłynęła odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na powyższe pisma organu odwoławczego.Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że położone w K. działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły z mocy prawa na własność Gminy M. , z dniem, w którym decyzja Wójta Gminy M. z 29 maja 2020 r., znak: GGN.6831.6.2020.RO, zatwierdzająca podział nieruchomości, stała się ostateczna, tj. 18 czerwca 2020 r. Wydzielone działki stanowiły własność A. K. i A1. K., na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.W ocenie Wojewody analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy dowodzi spełnienia podstawowego warunku dla uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, to jest braku uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogi publiczne.Zwrócono uwagę, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony 9 kwietnia 2025 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. T. (uprawnienia nr [...]). W operacie tym określona została wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcia prawa własności ww. nieruchomości na podstawie decyzji Wójta Gminy M. z 29 maja 2020 r., zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w wysokości 216.193 zł. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym ustalenie odszkodowania za wygasłe na podstawie decyzji o podziale prawa do nieruchomości. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji ma obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, stosownie do art. 80 k.p.a.Dokonując oceny operatu szacunkowego, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832dalej rozporządzenie), które weszło w życie 9 września 2023 r.Organ odwoławczy poddał w uzasadnieniu swojej decyzji obszerniej analizie treść operatu szacunkowego zwracając w szczególności uwagę, że obliczenie wartości jednostkowej przedmiotu wyceny (45,62 zł/m2) nastąpiło na podstawie średniej ważonej, a określenie wartości gruntu - na podstawie iloczynu wartości jednostkowej oraz ilości jednostek odniesienia. Organ I instancji oceniając przedmiotowy operat jako dowód w sprawie, stwierdził, m. in., że nie zawiera on niejasności, braków, które musiałyby być sprostowane lub uzupełnione oraz uznał, że operat jest logiczny, zupełny i wiarygodny. Tymczasem sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera błąd matematyczny. W tabeli na stronie 20 operatu błędnie wyliczona została bowiem średnioważona wartość rynkowa [zł/m2]. Kwota uzyskana przez dodanie iloczynu skorygowanej ceny każdej porównywanej nieruchomości i wagi transakcji, a następnie podzielenie przez sumę wszystkich wag, wynosi 43,85 zł/m2, a nie - jak wyliczono w operacie - 45,62 zł/m2. Oznacza to, że określona przez biegłą wartość nieruchomości (216.193 zł) jest wyższa o ponad osiem tysięcy niż uzyskana przy zastosowaniu prawidłowo obliczonej średniej ważonej. Wobec powyższego ustalone w zaskarżonej decyzji odszkodowanie jest nieprawidłowe. W operacie szacunkowym z 9 kwietnia 2025 r. popełniony został błąd, który przekłada się bezpośrednio na oszacowaną przez rzeczoznawcę wartość rynkową nieruchomości, a w konsekwencji - na wysokość ustalonego odszkodowania. Powyższy błąd nie może zostać potraktowany jako nieistotny, skoro zdeterminował treść decyzji o ustaleniu odszkodowania. Organ I instancji, nie dostrzegając tego błędu, w niewłaściwy sposób ocenił sporządzony przez biegłą operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania. Zaznaczono, że kwestia skontrolowania omawianych działań matematycznych nie wymaga wiadomości specjalnych. Organ I instancji bezpodstawnie przyjął jako prawidłowo oszacowaną wartość rynkową prawa własności nieruchomości, stanowiącą podstawę do ustalenia odszkodowania, tym samym oparł swoje rozstrzygniecie na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Powyższe naruszenie miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Tym samym Prezydent Miasta K. nie dokonał właściwej i pełnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia odszkodowania na podstawie wadliwie sporządzonej opinii biegłej. W ten sposób organ I instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a., oraz obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.Zdaniem Wojewody dostrzeżone wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, wpływające na wartość nieruchomości, w konsekwencji - na wysokość odszkodowania, uzasadniają konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego, sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy przesądza bowiem o treści decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, dlatego należy zagwarantować stronom prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego, dokonać jego wnikliwej analizy, z uwzględnieniem uwag stron do operatu szacunkowego. Wyniki przeprowadzonego postępowania powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.Pismem z 20 października 2025 r. Gmina M. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:1) art. 138 § 2 i 2a k.p.a. - przez niewłaściwe zastosowanie i błędne, niekompletne wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, bez uwzględnienia nieważności postępowania z mocy art. 156 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. w zw. z art. 25 i art. 26 k.p.a. wynikającej z przeprowadzenia i wydania decyzji administracyjnej przez organ będący jednocześnie reprezentantem strony niniejszego postępowania. Gminy Miasto K., a zatem przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa od załatwienia tej sprawy na podstawie art. 25 k.p.a. w zw. z sukcesją generalną, Gminy Miasto K. we wszystkie obowiązki Gminy M. związane z przejętym obszarem sołectwa K. z mocy przepisów art. 4eb ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z § 1 pkt 4 lit. a) i § 5 Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2022r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. z 2022r., poz. 1597);2) art. 156 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. w zw. z art. 25 i art. 26 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie oraz przeprowadzenie i wydanie decyzji administracyjnej przez organ będący jednocześnie reprezentantem strony niniejszego postępowania, Gminy Miasto K., a zatem przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa od załatwienia tej sprawy na podstawie art. 25 k.p.a.;3) art. 4eb ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) w zw. z § 1 pkt 4 lit. a) i § 5 Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2022r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. z 2022r" poz. 1597) - poprzez ich niezastosowanie lub błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że Gmina Miasto K. jako przejmująca obszar obrębu ewidencyjnego K. z terenu Gminy M. nie wstępuje we wszystkie obowiązki Gminy M. związane z tym obszarem, w tym nie wstępuje w obowiązki zapłaty odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność gminy z przeznaczeniem na drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy zgodnie z art. 4eb ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gmina, do której został włączony ten obszar, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki gminy na tym obszarze, a przepis ten ustanawia sukcesję generalną gminy, do której został włączony ten obszar, w/w następstwo prawne dotyczy wszystkich obowiązków gminy na przejmowanym obszarze powstałych przed zmianą granic; fakt przejęcia obszaru innej gminy skutkuje z mocy prawa pełnym następstwem prawnym gminy przejmującej, a Gmina przejmująca wstępuje ex lege we wszystkie prawa o charakterze publicznym (w tym administracyjnym) i prywatnym (w tym cywilnym), których stroną była gmina pozbawiona części swojego terenu, a które dotyczą przejętego obszaru i bez znaczenia jest, czy gmina w zmniejszonych granicach prawa i obowiązki te nałożyła, czy też tylko była ich adresatem.Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.W uzasadnieniu powyższego stanowiska wyjaśniono, że Skarżąca zdaje sobie sprawę z ograniczonego charakteru środka zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji administracyjnej, wynikającego z art. 64e i art. 64b § 3 p.p.s.a. Skarżąca zgadza się z rozstrzygnięciem kasatoryjnym, jednak sprzeciw składa z ostrożności procesowej, aby uniknąć ewentualnego późniejszego zarzutu, że nie kwestionowała oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko poparto tezami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2404/18. Zdaniem Skarżącej, skoro celem sprzeciwu od decyzji jest skrócenie postępowania administracyjnego poprzez kwestionowanie decyzji kasatoryjnych, to uzasadnione jest także oczekiwanie koncentracji i formułowania w takich decyzjach przez organ II instancji kompletnych i prawidłowych wskazówek co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszego stopnia. Tymczasem zaskarżona decyzja zawiera błędną ocenę prawną i błędne wskazówki co do dalszego postępowania, które nie uwzględniają wady nieważności decyzji organu pierwszej instancji a nadto nie uwzględniają, że postępowanie prowadzi organ wyłączony z mocy prawa.Zdaniem strony skarżącej organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Organ II instancji wskazał jedynie na źródło obowiązku do wypłaty odszkodowania i powołał się na argumentację, że samo przejście prawa własności wywłaszczonej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku do wypłaty odszkodowania za taką nieruchomość. Powyższe stanowisko dotyczy braku sukcesji singularnej i nie ma nic wspólnego ze stanem faktycznym sprawy i zarzutami Skarżącej odnoszącymi się do sukcesji uniwersalnej z mocy przepisu art. 4eb ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżąca zarzucała bowiem, że w sprawie doszło do sukcesji generalnej Gminy Miasto K. wszystkich praw i obowiązków Gminy M. w związku ze zmianą granic, a nie samym przejściem prawa własności. Powyższa sukcesja uniwersalna nastąpiła z mocy prawa i obejmuje wszystkie obowiązki Gminy M. związane z przejętym przez Gminę Miasto K. obszarem, w tym obowiązki mające swoje źródło w art. 132 u.g.n. Nastąpiło to na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 4eb ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Samo przejście prawa własności nie powoduje przejścia obowiązku wypłaty odszkodowania (art. 548 k.c.), ale zmiana granic powoduje przejście tego obowiązku z mocy w/w przepisu.Przedmiotowa nieruchomość najpierw przeszła na własność Gminy M. z dniem 18 czerwca 2020r., to jest z dniem, w którym stała się ostateczną decyzja Wójta Gminy M. z dnia 29 maja 2020 r. znak: GGN.6831.6.2020.RO zatwierdzająca podział działki [...] na działki nr [...]. Z tych działek powstały działki o nr [...] i nr [...] przeznaczone na drogę publiczną, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy M. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.Jednak zdaniem Skarżącej, Gmina Miasto K. z mocy z art. 4eb ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wstąpiła w obowiązki Gminy M. wynikające z art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i związane z decyzją administracyjną zatwierdzającą podział nieruchomości z dnia 29 maja 2020 r. Tym samym obowiązek zapłaty odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie sołectwa K. , przeszedł z mocy prawa na Gminę Miasto K. z dniem 1 stycznia 2023 r. w związku ze zmianą granic obu gmin i włączeniem K. w granice administracyjne M. K.. Brak jest podstaw do nakładania lub utrzymywania jakichkolwiek obowiązków związanych z przejętym przez Miasto K. terytorium na Gminę M. w tym zakresie.W ocenie Skarżącej, Gmina Miasto K. jest stroną niniejszego postępowania jako podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania, a jednocześnie reprezentujący ją Prezydent Miasta K. jest organem właściwym do wydania decyzji w tej sprawie. Zachodzi więc okoliczność wyłączająca z mocy prawa właściwość Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wynika to z faktu, iż Prezydent Miasta K. jest jednocześnie stroną postępowania jako organ reprezentujący Gminę Miasto K., jako właściciela nieruchomości. Prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. jako organu I instancji w sprawie, w której Gmina Miasto K. reprezentowana przez niego jest stroną postępowania stanowi naruszenie zasad wyłączenia organu, a w konsekwencji wydana decyzja jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem przepisów o właściwości.W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej przywoływana jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje natomiast wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.W tym miejscu ponownie podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma w istocie charakter formalny.Tym samym brak było podstaw do badania zasadności decyzji organu I instancji w jakim nie dotyczyła ona zastosowania art. 132 § 2 k.p.a.Odnosząc się odnosząc się do argumentacji skargi opartej na tezach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2404/18 warto w pierwszej kolejności dostrzec, iż wyrok powyższy nie zapadł w postępowaniu mającym za przedmiot sprzeciw, lecz skargę. W przedmiotowym postępowaniu NSA rozpatrywał bowiem skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 70/19 dotyczącego rozstrzygnięcia wojewódzkiego organu nadzoru budowalnego w którym uchylono pkt 1 ww. decyzji PINB i w tym zakresie nałożono na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych oraz wyznaczono termin ich wykonania. W przedmiotowym postępowaniu WSA uchylając skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję zawarł ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania wiążące organy na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Taki wyrok podlegał dalszej kontroli NSA w zakresie zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.Przedstawione w sprzeciwie przenoszenie tez powyższego wyroku NSA na postępowanie mające za przedmiot sprzeciw nie jest trafne, gdyż pomija odmienne regulacje stosowane przez Sąd w toku rozpatrywania sprzeciwu od mających zastosowanie do oceny decyzji wydanej na podstawie art. 132 § 1 k.p.a.Po pierwsze, warto zwrócić uwagę na wyraźnie określony w ustawie ograniczony zakres weryfikacji przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji. Nie można też nie dostrzegać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem nie uczestniczą – a zatem nie mogą przedstawiać swoich racji – inne strony, które nie wniosły sprzeciwu. Wreszcie, także możliwość obrony swoich racji przez organ administracji w takim postępowaniu przed sądem administracyjnym została znacznie ograniczona, bowiem w myśl art. 151a § 3 p.p.s.a. organ administracji nie jest uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej w odniesieniu do wyroku uwzględniającego sprzeciw.W konsekwencji oczekiwana przez stronę Skarżącą ocena okoliczności, które nie legły u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia wykraczałaby poza zakres postępowania objętego sprzeciwem a rozstrzyganie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii jaki podmiot publicznoprawny jest aktualnie zobowiązany do uiszczenia odszkodowania, następowałoby w szczególności z pominięciem stanowiska wnioskodawcy, który nie bierze udziału w niniejszym postępowaniu, pozbawiając go w istocie prawa do sądu.W powyższym zakresie ukształtowało się zresztą orzecznictwo, które Sąd w składzie orzekającym podziela, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i 153 p.p.s.a. należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2030/19; z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3076/20; z dnia 19 października 2023 r. sygn. II OSK 2336/23; z dnia 5 marca 2024 r. sygn. II OSK 151/24). Ewentualna szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.Niezależnie od powyższego, całkowicie niezrozumiałym jawią się twierdzenia skargi, jakoby organ I instancji podlegał wyłączeniu na podstawie art. 25 k.p.a. Powyższe ma wynikać z faktu, iż Prezydent Miasta K. jest jednocześnie stroną postępowania jako organ reprezentujący Gminę Miasto K., jako właściciela nieruchomości.Zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.W powyższym zakresie należy dokonać rozróżnienia między wyłączeniem pracownika a wyłączeniem organu administracji. Przy czym, przez sprawę dotyczącą interesów majątkowych należy rozumieć każdą sprawę, w której bezpośrednio lub pośrednio dochodzi do przysporzenia lub uszczuplenia stanu majątkowego osoby (osób) wskazanej w art. 25 § 1 k.p.a. tj. kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Warto dostrzec, iż w przeszłości – przed 6 grudnia 1994 r.- istniała szczególna przesłanka do wyłączenia z mocy prawa organów gminy.Aktualnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia organu administracji od załatwienia sprawy nie pozwalają jednak na przyjęcie poglądu o dopuszczalności wyłączenia organu od załatwienia sprawy ze względu na to, że organ ten rozstrzyga o swych prawach i obowiązkach lub o prawach i obowiązkach jednostki organizacyjnej, którą reprezentuje (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 25.).Przechodząc natomiast do oceny podstaw zastosowania przez organ odwoławczy art. 132 § 2 k.p.a., w ocenie Sądu trafne jest ustalenie organu odwoławczego, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera błąd matematyczny. W tym zakresie na stronie 20 operatu została błędnie wyliczona średnioważona wartość rynkowa [zł/m2]. Wyliczenie średniej ważonej nie wymaga wiedzy specjalnej i polega na przeprowadzeniu prostego działania matematycznego polegającego na przemnożeniu każdej wartości przez jej wagę, zsumowaniu wszystkich otrzymanych wyników (i ujęciu w liczniku ułamka) oraz dalej na zsumowaniu samych wag (i ujęciu ich w mianowniku ułamka). W realiach badanej sprawy przelicznie powstałego w opisany wyżej sposób ułamka zwykłego na wartość dziesiętną - dla tabeli na stronie 20 operatu – skutkuje wyliczeniem wartości 43,85 zł/m2, a nie - jak wyliczono w operacie - 45,62 zł/m2. Tym samym organ prawidłowo wyliczył, że oszacowana przez biegłą wartość nieruchomości jest wyższa o ponad osiem tysięcy niż uzyskana przy zastosowaniu prawidłowo obliczonej średniej. Trafnie zatem dostrzegł organ odwoławczy, że powyższa wada operatu nie została stwierdzona przez organ I instancji, a operat szacunkowy w powyższym - wadliwym - kształcie nie może być podstawą ustalenia odszkodowania. Przy czym z uwagi na bierność rzeczoznawcy majątkowej, która ani nie sprostowała swoich wyliczeń ani nie skorygowała operatu ani też nie przedstawiła żadnych wyjaśnień w tym zakresie mimo pism kierowanych przez organ odwoławczy, trafna była konkluzja o konieczności sporządzenia dla potrzeb postępowania nowego operatu szacunkowego, który będzie mógł być poddany pełnej kontroli instancyjnej.Powyższe w pełni uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji, bowiem zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tym samym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.., orzeczono jak w sentencji.