Wyrok - II SA/Gd 727/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. i B. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2025 r., nr WOP.7722.115.2025.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNOddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. i B. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2025 r., nr WOP.7722.115.2025.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADN
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
zamawiający / strona powodowa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Dariusz Kurkiewicz
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
A. K. i B. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:W dniu 6 listopada 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej jako PINB) wpłynął wniosek Departamentu Środowiska i Rolnictwa Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego o podjęcie stosownych działań zgodnie z kompetencjami w sprawie "naruszenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki C. na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb O., gmina W.".Pismem z 22 grudnia 2023 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [....] (w części działki oznaczonej [...]) położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W. oraz o terminie przeprowadzenia oględzin.Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 13 marca 2024 r. inspektorzy PINB ustalili, że na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej [...]) A. K. i B. K. pobudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę, m.in.:1) budynek - domek holenderski o konstrukcji drewnianej (który został objęty odrębnym postępowaniem administracyjnym),2) dobudówkę o konstrukcji drewnianej (elewacja została wykonana z desek), parterową, posadowioną na wylewce betonowej, posiadającą instalację elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych, pełniącą funkcję gospodarczą, o wymiarach 3,70 m x 3,50 m; przedmiotowa dobudówka nie jest połączona konstrukcyjnie z domkiem holenderskim.W związku z dokonanymi ustaleniami pismem z 24 maja 2024 r. PINB wezwał A. K. i B. K. do ustosunkowania się do załączonego do tego pisma protokołu oględzin z 13 marca 2024 r. i złożenia oświadczenia co do daty budowy i inwestora przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi z 26 czerwca 2024 r. pełnomocnik A. K. i B. K. poinformował, że są oni inwestorami przedmiotowej "dobudówki" i że została ona posadowiona w czerwcu 2018 r.Postanowieniem nr PINB-7141/111d-1/2023/PO z 21 maja 2025 r. PINB:1) wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku niepołączonego konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem - domkiem holenderskim, do którego został dobudowany, parterowego o konstrukcji drewnianej, trwale związanego z gruntem - posadowionego na wylewce betonowej, posiadającego instalację elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych, pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 3,70 m x 3,50 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej [...]),2) poinformował o możliwości i warunkach złożenia wniosku o legalizację ww. budynku.W uzasadnieniu organ przywołał definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako P.b.) wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj zastosowanego fundamentu: wylewany, murowany czy bloczki betonowe, itp. Trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu tak stabilnie, że opiera się warunkom zewnętrznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji uniemożliwiając jej przesunięcie. Dalej PINB wyjaśnił, że fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają zaś stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych czy wylewce betonowej. Istotna jest trwałość i stabilność całej konstrukcji.PINB wskazał, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Powyższego pojęcia nie powinno się odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks cywilny. Przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane mówiąc o trwałym związaniu z gruntem wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (techniczno-budowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania. Wylewka betonowa zapewnia trwałość konstrukcji, uniemożliwiając jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełni funkcję fundamentu. Przy czym istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. W konsekwencji, przedmiotowy obiekt spełnia definicję budynku w rozumieniu w art. 3 pkt 2 P.b., gdyż jest trwale związany z gruntem, posiada ściany, dach i fundamenty oraz instalację elektroenergetyczną.Analizując art. 28, 29 i 30 P.b. PINB stwierdził, że posadowienie przedmiotowego budynku wymagało dokonania skutecznego zgłoszenia budowy. Brak takiego zgłoszenia obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 P.b. Legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania legalizacji w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej.Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z 17 lipca 2025 r. nr WOP.7722.115.2025.MH Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB):1) uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie pkt 2 w sentencji tego postanowienia i w tym zakresie poinformował Inwestorów (będących współwłaścicielami działki nr [...]), jak i pozostałych współwłaścicieli ww. działki, o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia ostatecznego, czyli od 17 lipca 2025 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego,2) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w pozostałym zakresie.W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w kwestii kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego w świetle przepisów ustawy P.b. w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - odnoszącym się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, które z kolei oceniały odrębne rozstrzygnięcia WINB i powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego co do zagadnienia kwalifikacji konkretnych obiektów budowlanych jako budynków czy też jako obiektów trwale związanych z gruntem - prezentowane jest stanowisko (które WINB podziela), iż fundamenty mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów, przy czym za zasadnicze czynniki decydujące o wyborze fundamentów i sposobie posadowienia obiektu budowlanego uznaje się warunki geotechniczne, właściwości obiektu budowlanego oraz warunki techniczno-ekonomiczne. Większość budowli posadawia się na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują obciążenie z budowli na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność łatwego przeniesienia obiektu (będącą pochodną jego szybkiego montażu/demontażu), ale poprzez przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu techniczne właściwości zapewniające jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania - wówczas obiekt pozostaje obiektem budowlanym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem.W ocenie WINB, w świetle dokumentacji w aktach I instancji, sposób posadowienia przedmiotowego budynku wskazuje na to, że jest to budynek (o ustalonej funkcji budynku gospodarczego). Oceniany obiekt jest obiektem budowlanym - budynkiem, ponieważ: został posadowiony na wylewce betonowej, która stanowi jego fundament i która zapewnia trwałe związanie tego budynku z gruntem, tzn. skuteczną stabilizację w konkretnym miejscu na terenie przedmiotowej działki; jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (z otworami okiennymi i drzwiowymi) oraz posiada ściany i dach; posiada instalację elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych i pełni funkcję gospodarczą. Analizowany obiekt ma powierzchnię zabudowy 3,70 m x 3,50 m, został posadowiony na wylewce betonowej. A zatem gabaryty analizowanego obiektu (masa całkowita i rozmiary), solidność konstrukcji (stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym), a także fakt posadowienia obiektu na pełniącej rolę fundamentu (tj. elementu przenoszącego obciążenie na grunt) wylewce betonowej oraz fakt, że istnieje od czerwca 2018 r. pozwalają na przyjęcie, że obiekt ten stanowi budynek w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 P.b. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że skoro przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem, to jego budowa podlega reglamentacji według przepisów P.b.Zgodnie z obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz wymagała zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14a Prawa budowlanego (po nowelizacji tj. po 19 września 2020 r.) nie wymaga decyzji o pozwoleniu, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku pełniącego funkcję gospodarczą wynosi = 13,00 m2 (3,70 m x 3,50 m). A zatem jego budowa zarówno w dacie budowy, tj. w czerwcu 2018 r., jak i obecnie wymagała/wymaga dokonania zgłoszenia.Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek gospodarczy jest "niepołączony konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem - domkiem holenderskim, do którego został dobudowany". Inwestorzy przedmiotowego budynku i współwłaściciele przedmiotowej działki nr [...] A. K. i B. K. nie dokonali zgłoszenia zamiaru jego budowy. Uprawnionymi do złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku pełniącego funkcję budynku gospodarczego są A. K. i B. K., którzy są inwestorami i właścicielami przedmiotowego obiektu oraz współwłaścicielami działki nr [...]. Ponadto do złożenia takiego wniosku uprawnieni są również pozostali współwłaściciele działki nr [...], tj.: A. S., M. B., J. C., S. S. i J. S. Natomiast kwestie związane z obowiązkiem przedłożenia (m.in.) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 P.b., tj. oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należą do kolejnego etapu postępowania (przepisy art. 48b, art. 49 P.b.).Reasumując, z uwagi na brak wskazania w sentencji zaskarżonego postanowienia (wobec faktu że działka nr [...] posiada więcej współwłaścicieli) wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku (w części działki oznaczonej [...]), konieczne było wydanie w rozpatrywanej sprawie postanowienia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w odniesieniu do zarzutów i argumentów przedstawionych w zażaleniu WINB wskazał, że w świetle przytoczonych rozważań dotyczących kwalifikacji przedmiotowego budynku i jego budowy w warunkach samowoli budowlanej, przedstawione zarzuty i argumenty nie mogły mieć wpływu na niniejsze postanowienie (co do istoty sprawy i co do zastosowanego trybu postępowania w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane).W skardze na powyższe postanowienie Inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, zarzucili naruszenie:1) obrazę art. 29 ust. 2 pkt 3 P.b. poprzez przyjęcie, że przedmiotowy budynek wymaga zgłoszenia budowy, w sytuacji gdy przedmiotowa konstrukcja winna być uznana za wolnostojącą altanę z art. 29 ust. 2 pkt 3 P.b., a tym samym do jego posadowienia nie jest konieczne dokonanie zgłoszenia, ani uzyskanie pozwolenia na budowę;2) obrazę art. 48 ust. 1 P.b. poprzez błędne postanowienie o wstrzymaniu budowy w sytuacji, w której w zaistniałej sprawie nie zaszły przesłanki do wydania przedmiotowego postanowienia.Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.Zdaniem Skarżących organ administracyjny wadliwie przyjął, iż ww. konstrukcja kwalifikuje się jako obiekt budowlany wymagający zgłoszenia. Skarżący stoją na stanowisku, że ww. obiekt winien być zakwalifikowany jako altana z art. 29 ust. 2 pkt 3 P.b. Tym samym budowa przedmiotowej konstrukcji nie wymagała uzyskania ani decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 28 P.b. ani zgłoszenia, którego dotyczy art. 29 ust. 1 P.b. Ponadto, organ naruszył art. 48 ust. 1 P.b. poprzez błędne postanowienie o wstrzymaniu budowy, gdyż w ocenie Skarżących nie zaszły podstawy do podjęcia ww. postanowienia.W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 17 lipca 2025 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) – dalej jako P.b. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wskazują budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, a których nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani ww. zgłoszenia. Natomiast w przypadku tzw. samowoli budowlanej stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 P.b. ust. 5 P.b.).Powyższe oznacza, że przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 P.b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesiony sprzeciw do zgłoszenia – zarówno w trakcie trwania budowy, jak i po jej zakończeniu. Wobec tego, postępowanie w tym trybie będzie prowadzone w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody lub braku sprzeciwu na jego realizację. W konsekwencji, poczynienie ustaleń, iż trwa budowa bądź został posadowiony obiekt w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z art. 28-30 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 lub ust. 5 P.b. Pierwszym etapem tego postępowania jest zaś wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48 ust. 1 P.b.).W myśl art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Natomiast brak legalizacji samowoli budowlanej prowadzi do obligatoryjnego orzeczenia nakazu rozbiórki (art. 49e P.b.).Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy obiekt został zlokalizowany na działce nr [...] (w części działki oznaczonej [...]) położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W. Współwłaścicielami ww. działki są: M. B., J. C., A. G. i W. G., B. K. i A. K., A. S., S. S., J. W. (vide: Informacja z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów sporządzona w dniu 28 listopada 2023 r., k. nr 3 akt organu I instancji). W sprawie nie jest sporne, że inwestorami domku holenderskiego (objętego odrębnym postępowaniem) oraz dobudówki (objętej postępowaniem kontrolowanym w niniejszej sprawie) są A. K. i B. K. (Skarżący), a ponadto, że dobudówkę posadowiono w czerwcu 2018 r. (vide: oświadczenie pełnomocnika inwestorów z 26 czerwca 2024 r., k. nr 9 akt organu I instancji). Nie jest również kwestionowane przez Skarżących, że przedmiotowa dobudówka o wymiarach 3,70 m x 3,50 m ma konstrukcję drewnianą (elewacja została wykonana z desek), stanowi obiekt parterowy, który został posadowiony na wylewce betonowej; posiada instalację elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych; pełni funkcję gospodarczą i nie jest połączony konstrukcyjnie z domkiem holenderskim.Sporną okolicznością w sprawie jest kwalifikacja przedmiotowego obiektu, gdyż Skarżący zarzucają organom nadzoru budowlanego poczynienie błędnych ustaleń co do jego charakteru. Organy obu instancji stanęły bowiem na stanowisku, że mamy do czynienia z budynkiem, natomiast w ocenie Skarżących przedmiotowy obiekt stanowi altanę.W myśl art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Oczywiste jest, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. II OSK 2120/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (por. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (por. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. II OSK 2859/21 oraz z 10 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1327/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).Skład orzekający podziela stanowisko organów obu instancji, które zakwalifikowały sporny obiekt jako budynek, bowiem w ocenie Sądu spełnia on ustawową definicję takiego rodzaju obiektu. Niespornie posiada on bowiem ściany (z drzwiami i oknem) oraz dach (z instalacją fotowoltaiczną). Przedmiotowy obiekt (oraz domek holenderski) są zaś posadowione na betonowej wylewce. W konsekwencji należało ocenić, czy jego budowa podlega reglamentacji przepisów P.b. Przy czym w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, w myśl którego ustala się, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną w oparciu o treść przepisów obowiązujących w dacie jej dokonania. Natomiast możliwość legalizacji takiej samowoli będzie oceniana według przepisów obowiązujących w momencie zakończenia procedury legalizacyjnej.Skoro zatem wedle oświadczenia Skarżących przedmiotowy budynek posadowiono w czerwcu 2018 r., to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w wersji z tej daty (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa ta wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1). Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zatem organy zasadnie ustaliły, że posadowienie przedmiotowego budynku gospodarczego wymagało – przed jego posadowieniem – zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec braku takiego zgłoszenia prawidłowo wskazano, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną i konieczne było wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy.Odnosząc się do stanowiska Skarżących, że przedmiotowy obiekt nie stanowi budynku, lecz altanę należy wyjaśnić, że słownikowe definicje opisują altanę jako lekki, przewiewny budyneczek w ogrodach i parkach, często obsadzony roślinami pnącymi, czy też niewielką budowlę ogrodową, zwykle drewnianą o ażurowych ścianach, służącą do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że wolno stojąca altana, zgodnie z wykładnią językową (przy uwzględnieniu dyrektywy języka potocznego), oznacza budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służące do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Ponadto, altanę opisuje się jako niewielki pawilon ogrodowy o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach obsadzonych pnączami, często zwieńczony ozdobnym dachem osłaniającym przed słońcem i deszczem, przeznaczony do wypoczynku. Takie rozumienie altany zostało wyrażone również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki: WSA w Krakowie z 5 listopada 2009 r. sygn. II SA/Kr 1245/09 oraz WSA w Szczecinie z 22 lutego 2007 r. sygn. II SA/Sz 1021/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wiążącej definicji legalnej pojęcia "wolno stojąca altana" powoduje, że kwalifikacji takiego obiektu należy dokonywać po analizie użytych materiałów, formy, funkcji oraz gabarytów budowli, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 marca 2023 r. sygn. II SA/Wr 6/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym przez organy, w szczególności zdjęciami załączonymi do protokołu oględzin z 13 marca 2024 r. (protokół i zdjęcia w aktach organu I instancji), uznał, iż dokonana przez organy kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku była w pełni uzasadniona, a pogląd jakoby przedmiotowy obiekt stanowił altanę jest pozbawiony podstaw. Wobec tego, wbrew stanowisku Skarżących, w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 3 P.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki – bowiem w sprawie nie mamy do czynienia z altaną.Reasumując, skład orzekający uznał, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszeń przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik niniejszej sprawy. Powyższej oceny nie podważyły zarzuty skargi, które okazały się niezasadne. Zaskarżone postanowienie jest pierwszym etapem, który prowadzi albo do ewentualnej procedury legalizacyjnej (na wniosek) albo do postępowania, które zakończy się nakazem rozbiórki. Postanowienie zawiera wszystkie elementy wynikające z ustawy P.b., w tym prawidłowo informuje współwłaścicieli nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o wysokości ewentualnej opłaty legalizacyjnej.Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie m.in. jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie m.in. jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.