Wyrok - II SA/Go 646/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości. Funkcjonariusze Straży Pożarnej6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17grudnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr III.18.2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy [...],Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości. Funkcjonariusze Straży Pożarnej6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17grudnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr III.18.2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy [...],
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Przewodniczący
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
UZASADNIENIE
Rada Gminy [...], powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 609; dalej jako u.s.g.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 233; dalej jako u.o.s.p.), podjęła w dniu [...] czerwca2024 r. uchwałę nr III.18.2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy [...], którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu,o następującej treści:§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny:1. dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy [...] w wysokości 19,00 zł (słownie dziewiętnaści złotych 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaków ratowników OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej;2. dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy [...] w wysokości 6 zł (słownie: sześć złoty 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaków ratowników OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu;3. dla kandydatów na strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnychz terenu gminy [...]w wysokości 3 zł (słownie: trzy złote 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę udziału kandydata na strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu.§ 2. Traci moc uchwała nr XXX.226.2022 Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straż pożarnych.§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...].§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 1 lipca 2024 r. pod pozycją 1719.Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. [...] w [...], który zarzucił, że została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj.:1) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. przez przyjęcie w treści§ 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że ustala się ekwiwalent pieniężny w wysokości 19 złza każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnejw działaniu ratowniczym bądź akcji ratowniczej, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia organ do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a także poprzez posłużenie się w treści zaskarżonej uchwały terminem "udział", podczas gdy ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posłużył się terminem "uczestnictwo", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego.2) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. przez przyjęcie w § 1 ust. 2 uchwały, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 6 zł za każdą rozpoczętą godzinę "udziału" strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnejw szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas gdy powyższy przepis ustawy posługujesię terminem "uczestnictwo", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego.3) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1a w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., poprzez przyjęcie w § 1 ust. 3 uchwały, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 3 zł za każdą rozpoczętą godzinę "udziału" kandydata na strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas gdy powyższy przepis ustawy posługuje się terminem "uczestnictwo", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego.Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sposób prawidłowy sformułował treść przedmiotowej uchwały i nie można mu postawić zarzutu przekroczenia kompetencji. Uchwały rady gminy są nieważne, gdy dochodzi do ich wyraźnej sprzeczności z prawem, co w przypadku kontrolowanej uchwały nie miało miejsca. Wyjaśnił ponadto, że wykładnia § 1 powyższej uchwały zarówno w aspekcie językowym, jak i systemowym nie prowadzi do jakiejkolwiek sprzecznościz obowiązującym porządkiem prawnym. Wskazana została prawidłowa podstawa prawna, nie naruszono przepisów ustrojowych ani przepisów prawa materialnego. Organ podkreślił również, odwołując się do Słownika języka polskiego PWN, że słowo "udział" oznacza "uczestniczenie w czymś wraz z innymi". Natomiast pojęcie uczestniczyć oznacza: 1. "brać w czymś czynny udział, współdziałać w jakiejś akcji".2. "mieć udział w wydatkach i zyskach jakiegoś przedsięwzięcia".Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) właściwość tych sądów obejmuje kontrolę zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzecznaz prawem jest nieważna. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonych granicach była w niniejszej sprawie opisana na wstępie uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy [...], którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniuW myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (por. M. Florczak-Wątor (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red., Warszawa 2023, art. 7).Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15i art. 15 u.o.s.p. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach.Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 u.o.s.p., w myśl którego,w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (ust. 1a).Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań,o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 3).Zauważyć należy, że powołany art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wprost wskazuje, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy zatem do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa art. 15 ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p., z którego wynika, że ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Przy czymw orzecznictwie podkreśla się, że zwrot "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki" odnosisię nie tylko do uczestnictwa w "działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", ale również uczestnictwa w "szkoleniu lub ćwiczeniu" (por. wyrok NSA 12 czerwca 2025 r., III OSK 1337/24).Określenie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy. Takie powtórzenia wówczas należy traktować jako superfluum normatywne, a więc nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nakierowane na poprawę jego czytelności i komunikatywności - superflua admittere securius est, quam necessaria omittere (bezpiecznej jest dopuścić rzeczy zbyteczne aniżeli opuścić rzeczy konieczne). Jednakże powtórzenie ustawy musi być pełne, w pełni tożsame z regulacją wyższego rzędu, tak aby nie było wątpliwości co do zakresu normy rekonstruowanej z aktu prawa miejscowego i jej zgodności z ustawą. Jeśli nie zachodzi powyższa tożsamość, można mówićo sprzeczności z ustawą, którą należy uznać za istotne naruszenie prawa przez akt prawa miejscowego, pozostające w kolizji z konstytucyjną zasadą praworządności.Z takim przypadkiem mamy do czynienia w zaskarżonej uchwale, w której Rada Gminy określiła nie tylko wysokość ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP przez wskazanie stawki godzinowej (do czego była uprawniona i zobowiązana), ale także wskazała - odmiennie niż stanowi ustawa - że przysługuje on "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaków ratowników OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej" (§ 1) i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaków ratowników OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu" (§ 2). Taka regulacja zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala organowi stanowiącemu gminy jedynie na ustalenie wysokości ekwiwalentu, a nie na określenie sposobu jego obliczania. Ponadto decydując się na zbędne powtórzenie ustawy Rada Gminy uczyniła to w sposób niepełny, a mianowicie pominęła dalszą część przepisuart. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p., określającą moment, od którego nalicza się ekwiwalent, co może prowadzić do sporów na tym tle, a mianowicie wywodzenia, że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu, lecz okresu wcześniejszego, np. pojawienia się w jednostce OSP.Podzielić należy także zastrzeżenia [...] co do wskazania w § 1 uchwały, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę "udziału" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej (§ 1), szkoleniu lub ćwiczeniu (§ 2). Mianowicie, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi, ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 (zdanie pierwsze) u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Natomiast skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za każdą rozpoczętą godzinę "udziału" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału, co oznacza, iż wbrew twierdzeniom organu nie można używać ich zamiennie.Powyższa argumentacja dotycząca niedopuszczalnego stosowania słowa "udział" zamiast "uczestnictwo" odnosi się również do § 3 zaskarżonej uchwały określającej wysokość ekwiwalentu dla kandydata na strażaka ratownika OSP. Jest nim – zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. - strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Ponadto - mając na uwadze treść art. 15 ust. 1a w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p. – należało uznać, iż organ wykroczył poza delegację ustawową, określając wysokość ekwiwalentuw przypadku kandydata na strażaka ratownika również za udział w ćwiczeniach, zamiast jedynie za udział we wspominanym szkoleniu.Zaprezentowane stanowisko jest niemal jednolicie przyjmowanew orzecznictwie, jaki i piśmiennictwie (por. wyroki NSA: z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, z 12 czerwca 2025 r., III OSK 1337/24, z 19 lutego 2025 r.,III OSK 1596/23, z 9 kwietnia 2025 r., III OSK 556/24, wyroki WSA: w Rzeszowiez 25 marca 2025 r., II SA/Rz 21/25, w Kielcach z 5 listopada 2025 r., II SA/Ke 331/25,w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r., III SA/Łd 48/25, w Olsztynie z 19 grudnia 2024 r., II SA/Ol 809/24, w Białymstoku z 22 października 2024 r., II SA/Bk 494/24, w Opoluz 24 października 2024 r., I SA/Op 677/24, w Szczecinie z 10 października 2024 r.,II SA/Sz 637/24, w Krakowie z 2 lutego 2024 r., III SA/Kr 1377/23, D. P. Kała, Ochotnicze straże pożarne. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, s. 155 i n.).W związku z tym Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.- stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości..- stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.