Wyrok - II SA/Gd 720/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. J. i R. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lipca 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.29.2025.PW w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE K. J. i R. J. wnieśli do WoOddalono skargę. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. J. i R. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lipca 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.29.2025.PW w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE K. J. i R. J. wnieśli do Wo
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Kwota główna
22.375,50 zł · odszkodowanie
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
odszkodowanie
Role w sprawie
odwołujący
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Dariusz Kurkiewicz
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
K. J. i R. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:Decyzją z 30 kwietnia 2024 r. nr AB.6740.11.16.2023.16 Starosta Wejherowski zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej [...]" na nieruchomościach gruntowych na terenie Gminy L. Na mocy ww. decyzji należąca do K. J. i R. J. działka nr [...] o pow. 518 m2 (powstała z podziału działki nr [...]) stała się własnością Gminy L.W dniu 20 maja 2024 r. Starosta Wejherowski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności ww. nieruchomości.W dniu 12 sierpnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy E. D. sporządziła operat szacunkowy określający wartość nieruchomości. Biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa działka była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr 186/XXII/IV/2005 Rady Gminy Linia z dnia 22 lutego 2005 r. i znajdowała się w obszarze oznaczonym jako tereny dróg lokalnych 03KDL (obszar o pow. 455 m2), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 49MN (obszar o pow. 63 m2). A zatem cel wywłaszczenia przedmiotowej działki w części obszaru o pow. 63 m2 nie był tożsamy z jej przeznaczeniem wynikającym z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowa analiza wykazała, że grunty pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mają wyższą wartość niż grunty przeznaczone pod komunikację, a tym samym cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości i nie ma zastosowania zasada korzyści. Następnie rzeczoznawca majątkowy odnotowała istnienie istotnego trendu czasowego dla nieruchomości przeznaczonych pod komunikację i przyjęła go w wysokości 10,19% w skali roku, natomiast dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną analiza rynku nie wykazała znacznych zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, zatem dla celów niniejszej wyceny przyjęto trend zerowy w skali roku.Pismem z 12 września 2024 r. strony postępowania zostały poinformowane o sporządzonym operacie szacunkowym, zgodnie z którym wartość prawa własności przedmiotowego grantu wyniosła 21.310,00 zł. W dniu 4 października 2024 r. pełnomocnik Stron złożył pismo dotyczące m.in. założeń i uchybień, które według Stron zawiera sporządzony operat szacunkowy. Pełnomocnik wniósł również o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłej E. D. z uwagi na okoliczności wyjaśnienia błędów w operacie. Pismem z 21 października 2024 r. organ przekazał pismo pełnomocnika byłych właścicieli nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu z prośbą o zajęcie stanowiska co do jego treści. W dniu 12 listopada 2024 r. biegła złożyła obszerne wyjaśnienia.Decyzją z 12 lutego 2025 r. nr GN.683.5.8.dg.2024.DA Starosta Wejherowski: 1) ustalił odszkodowanie za prawo własności przedmiotowej nieruchomości w łącznej kwocie 22.375,50 zł na rzecz K. J. i R. J., 2) zobowiązał Wójta Gminy Linia do wypłaty odszkodowania wymienionego w pkt. 1 jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, 3) do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego w pkt. 1 stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.W uzasadnieniu decyzji Starosta przypomniał stan sprawy i wyjaśnił, że analizując wyjaśnienia biegłej uznał, iż rzeczoznawca dokonała odpowiedniej analizy lokalnego rynku nieruchomości i na tej podstawie oszacowała wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, zatem dokument ten stanowi miarodajny dowód na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości. Zdaniem organu oszacowana wartość odpowiada wartościom rynkowym nieruchomości i odzwierciedla poziom cen kształtujących się na rynku lokalnym, a oszacowana wartość 1 m2 gruntu mieści się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną jakie zanotowano na rynku lokalnym.W odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłej Starosta uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie z racji złożonych oraz wyczerpujących w swojej treści wyjaśnień biegłej. Powołując się na orzecznictwo organ podkreślił, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu a rozprawa ma służyć do jak najpełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Starosta zweryfikował przesłanki obligujące do zorganizowania rozprawy administracyjnej (m.in. przyspieszenie bądź też uproszczenie postępowania czy też potrzeba wyjaśnienia sprawy) i uznał, że rozprawa nie wpłynie na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu. Zgłoszone w piśmie kwestie co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego dotyczą faktycznie wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny.Następnie Starosta przypomniał treść art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako specustawa drogowa) i wyjaśnił, że decyzji z 30 kwietnia 2024 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zatem 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właścicieli biegnie od dnia zawiadomienia o wydaniu przedmiotowej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej tj. od 7 maja 2024 r. Zatem termin na wydanie przedmiotowej działki minął z dniem 7 czerwca 2024 r. Jak wynika z informacji z uzyskanej od Inwestora, prace budowlane jeszcze nie zostały rozpoczęte. Pismem z 13 maja 2024 r. pełnomocnik byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości wydał ją pod realizację inwestycji drogowej celem powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. W konsekwencji Starosta uznał, że zostały spełnione warunki określone w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej obligujące do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 1.065,50 zł.Po rozpatrzeniu odwołania K. J. i R. J. decyzją z 17 lipca 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.29.2025.PW Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) dokonał analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego operatu szacunkowego, a także zbadał jego wartość dowodową w niniejszej sprawie. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda wyjaśnił, że jednym z podstawowych ustaleń, jakich powinien dokonać rzeczoznawca majątkowy oraz organ prowadzący postępowanie jest wykazanie, jakie przeznaczenie planistyczne miała wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji zrid. Wyceniana działka była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy Linia z 26 marca 2025 r. Wojewoda stwierdził, że organ odpowiedzialny za planowanie przestrzenne nie wskazał, jaka część nieruchomości przeznaczona jest pod poszczególne funkcje w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak biegła ustaliła powyższe na podstawie analizy własnej. Następnie organ odwoławczy podał, że rzeczoznawca majątkowy zastosowała przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami (dla nieruchomości przeznaczonych pod drogę) i korygowania ceny średniej (dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę). Biegła przeanalizowała wpływ współczynnika czasu na zmianę poziomu cen nieruchomości gruntowych. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono istnienie trendu wzrostowego, który wskazuje na zmianę wartości nieruchomości na skutek upływu czasu. Na podstawie danych transakcyjnych przyjęto trend czasowy w wysokości 10,19% rocznie dla nieruchomości przeznaczonych pod komunikację, natomiast dla nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową nie stwierdziła wpływu współczynnika czasu na zmianę wartości nieruchomości. Dokonując stosownych obliczeń, autorka wyceny wskazała cenę jednostkową za 1 m2 przedmiotowej nieruchomości, według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości (o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową), tj. kwotę 93,28 zł/m2 oraz cenę jednostkową za 1 m2 przedmiotowej nieruchomości, według alternatywnego, jak i aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości (o przeznaczeniu pod drogę), tj. kwotę 33,91 zł/m2. Z uwagi na to, że ceny nieruchomości pod zabudowę osiągały wyższe ceny niż ceny nieruchomości pod drogę, dla części działki nr [...] o pow. 63 m2 (przeznaczonej pod zabudowę), zastosowanie znalazł art. 134 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.), zatem część tej działki została wyceniona na poziomie 5 880,00 zł. Natomiast część działki o pow. 455 m2 (przeznaczonej pod drogę), została wyceniona na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z przeznaczeniem drogowym, na kwotę 15 430,00 zł. W związku z powyższym, łączna wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości została określona na poziomie 21 310,00 zł.W ocenie Wojewody operat szacunkowy szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności działki nr [...], zamieszczone w nim informacje umożliwiają prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto, wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Operat szacunkowy sporządzony przez E. D. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera istotnych braków czy niejasności, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej działki, dlatego organ administracji publicznej nie ma podstaw, aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować.Dodatkowo, pismami z 12 listopada 2024 r. oraz 7 kwietnia 2025 r. biegła odniosła się do zarzutów dotyczących przedmiotowej wyceny przedstawionych przez stronę odwołującą się. Wyjaśnienia te są w ocenie organu odwoławczego spójne i logiczne, zatem organ administracji publicznej nie ma podstaw, aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować.Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika stron dotyczących przyjętych przez biegłą nieruchomości podobnych oraz pominiętych transakcji znajdujących się w innych operatach szacunkowych Wojewoda wskazał, że są one bezpodstawne. Organ odwoławczy przywołał orzecznictwo, z którego wynika, że w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Ponadto, nieruchomość podobna nie może być utożsamiano z nieruchomością identyczną. Podobnie nie jest zasadny zarzut, że biegła nie przedstawiła żadnej argumentacji dotyczącej wyboru podejścia i metody wyceny. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n. to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wojewoda zastrzeżenia strony odwołującej się dotyczące braku opisu przyjętych przez biegłą nieruchomości porównawczych także uznał za bezzasadne, bowiem zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny - Nota Interpretacyjna nr 1 - "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie" do procedury postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami szczegółowy opis nieruchomości porównawczych dotyczy wytypowanych trzech nieruchomości porównawczych uznanych za najbardziej podobne do przedmiotu wyceny. Odnosząc się do uwag, dotyczących opisu cech rynkowych wskazać należy, że są niecelowe. Biegła w piśmie z 7 kwietnia 2025 r. wyjaśniła, że cechy rynkowe wynikają z analizy bazy danych oraz doświadczenia autora operatu w zakresie preferencji nabywców, każda z cech została opisana wraz z kryteriami różnicowania i zakresem ocen w skali od 2 do 5 stopni. Dodatkowo E. D. uzupełniła opisy cech w formie tabelarycznej. W odpowiedzi na zarzut, dotyczący braku załączenia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do operatu szacunkowego Wojewoda podkreślił, że przedmiotowa wycena została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz standardami zawodowymi. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła przeznaczenie planistyczne nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid w oparciu o dostępne źródła, co zostało opisane w operacie szacunkowym. Podnoszony brak wypisu i wyrysu z mpzp nie wpływa, zatem na prawidłowość i rzetelność wyceny, gdyż przeznaczenie nieruchomości zostało prawidłowo ustalone i uwzględnione w analizie. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 7 kwietnia 2025 r. wyjaśniła, że "W operacie opisano przeznaczenie przedmiotu wyceny, wskazano treść i sygnaturę uchwały, dołączono załącznik graficzny wraz ze źródłem jego pozyskania, oraz w załącznikach do operatu znajduje się zaświadczenie wydane przez gminę w tym zakresie." Odnosząc się do zarzutu dotyczącego źródła danych wykorzystanych w operacie biegłej E. D. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 155 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy może korzystać z różnych źródeł danych - w tym z prowadzonych przez siebie badań rynku oraz innych dostępnych źródeł informacji. W szczególności wiele z nich może zawierać informacje chronione prawnie, takie jak dane osobowe czy tajemnice handlowe. Organ odwoławczy stwierdził, iż biegła prawidłowo ustaliła, że znajdujące się na działce składniki roślinne w postaci zboża (pszenicy) nie podlegały oszacowaniu w operacie szacunkowym z uwagi na ich charakter jako uprawy jednorocznej. Biegła wskazała w operacie szacunkowym, że w dniu oględzin, tj. 19 sierpnia 2024 r. na nieruchomości nie odnotowano wejścia inwestora ani działań budowlanych a okoliczne działki również nie były objęte pracami w ramach realizacji decyzji zrid. Na tej podstawie przyjęto założenie, że do chwili ewentualnego rozpoczęcia robót dojdzie do zebrania plonów w ramach normalnego cyklu produkcji rolniczej. Zboże to roślina jednoroczna, której pełny cykl rozwojowy przebiega w jednym sezonie wegetacyjnym.Reasumując, w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającą wiedzę specjalistyczną, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, zatem dokument ten należy uznać za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości.Wojewoda przypomniał ponadto, że pismem z 7 maja 2024 r. K. J. i R. J. poinformowali, że nie sprzeciwiają się rozpoczęciu prac na należącej do nich nieruchomości oraz że nieruchomość została opróżniona i pozostaje do dyspozycji inwestora. A zatem stronom przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za wydanie działki nr [....] o 5% wartości nieruchomości, co Starosta słusznie zauważył.W skardze na powyższą decyzję K. J. i R. J. zarzucili naruszenie:1) art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 zdanie 1 k.p.a. poprzez nie wyłączenie od udziału w postępowaniu biegłej E. D. i oparcie rozstrzygnięcia sprawy na operacie ww. biegłej z 12 sierpnia 2024 r. mimo istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w jego efekcie organ oparł swoje ustalenia co do wysokości należnego Skarżącym odszkodowania na ww. operacie,2) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 155 ust. 1 u.g.n. poprzez zaaprobowanie uznania przez organ I instancji operatu szacunkowego biegłej E. D. z 12 sierpnia 2024 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że dokonując doboru transakcji porównawczych na potrzeby wyceny biegła:2.1. korzystała wyłącznie z danych "uzyskanych w bazie danych Walor Pomorskiego Konsorcjum Rzeczoznawców Majątkowych", które to źródło danych merytorycznych o zasadniczym znaczenia dla weryfikacji prawidłowości dokonanej wyceny jest całkowicie nieweryfikowalne dla stron postępowania oraz organu rozpatrującego sprawę, a nadto nie dostarcza pełnych informacji na temat badanego przez biegłą rynku nieruchomości,2.2. pominęła transakcję z 24 listopada 2022 r. obejmującą działkę położoną w K., gmina L., o powierzchni 2341 m2, sprzedaną za cenę 42,72 zł/m2, która została wykorzystana przez tą samą biegłą w innych operatach dotyczących tego samego rynku oraz tego samego okresu,3) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 134 ust. 2 u.g.n. poprzez zaaprobowanie uznania przez organ I instancji operatu szacunkowego biegłej E. D. z 12 sierpnia 2024 r. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, że biegła przyjęła, iż część wywłaszczonej działki nr [...], o powierzchni dokładnie 63 m2 stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a część o powierzchni dokładnie 455 m2 stanowi teren dróg lokalnych, podczas autorka wyceny nie posiada uprawnień geodezyjnych, a nadto nie przeprowadziła ona dokładnych pomiarów w terenie, a zatem ustaleń tych nie można uznać za wiarygodne, a błąd ten dyskwalifikuje dalsze wyliczenia dokonane przez biegłą,4) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. § 79 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (dalej jako rozporządzenie) poprzez zaaprobowanie uznania przez organ I instancji operatu szacunkowego biegłej E. D. z 12 sierpnia 2024 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że biegła nie uzasadniła dokonanego wyboru metody wyceny (zarówno w odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym, jak i tych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną),5) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez zaaprobowanie uznania przez organ I instancji operatu szacunkowego biegłej E. D. z 12 sierpnia 2024 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że biegła zdefiniowała obszar badanego rynku nieruchomości porównawczych w sposób niepozwalający na weryfikację prawidłowości opinii,6) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 154 ust. 3 u.g.n. oraz art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), dalej jako ustawa, i § 79 ust. 4 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie uznania przez organ I instancji operatu szacunkowego biegłej E. D. z 12 sierpnia 2024 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że biegła nie załączyła do operatu wypisu i wyrysu z MPZP dokumentujących planistyczne przeznaczenie nieruchomości wycenianej i oparła ustalenia co do przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej na zaświadczeniu wydanym przez organ wykonawczy gminy Linia,7) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez zaaprobowanie uznania przez organ I instancji operatu szacunkowego biegłej E. D. z 12 sierpnia 2024 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że biegła:7.1. nie przedstawiła zestawienia wszystkich transakcji, które brała pod uwagę, dokonując wyboru transakcji wymienionych w tabeli na stronie 17 operatu, jednocześnie nie przedstawiając precyzyjnego opisu okoliczności zawarcia transakcji tam wymienionych oraz precyzyjnego opisu nieruchomości będących przedmiotem tych transakcji, co uniemożliwia ustalenie czy:- faktycznie ich przedmiotem były nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.,- transakcje te zostały dokonane w warunkach wolnorynkowych, w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n.,7.2. nie przedstawiła zestawienia wszystkich transakcji, które brała pod uwagę, dokonując wyboru transakcji wymienionych w tabeli na stronie 25 operatu, jednocześnie nie przedstawiając precyzyjnego opisu okoliczności zawarcia transakcji tam wymienionych oraz precyzyjnego opisu nieruchomości będących przedmiotem tych transakcji, co uniemożliwia ustalenie czy:- faktycznie ich przedmiotem były nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.,- transakcje te zostały dokonane w warunkach wolnorynkowych, w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n.,- transakcje te dotyczyły nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;7.3. w operacie nie uwzględniono, czy nieruchomości porównawcze wymienione na str. 27 operatu:- są objęte MPZP,- są nieruchomościami uzbrojonymi,8) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. § 6 pkt 2 rozporządzenia, poprzez zaaprobowanie uznania przez organ I instancji operatu szacunkowego biegłej E.D. z 12 sierpnia 2024 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że biegła nie zawarła w operacie opisu skali ocen dla poszczególnych cech rynkowych (strony 21, 26 oraz 27 operatu),9) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez zaaprobowanie uznania przez organ I instancji operatu szacunkowego biegłej E. D. z 12 sierpnia 2024 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że biegła uwzględniła wśród transakcji porównawczych, wymienionych na str. 25 operatu, takie nieruchomości, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz dojazd ten jest zapewniony na zasadzie odpowiedniej służebności bądź dzięki nabyciu współwłasności innych działek stanowiących najpewniej drogi wewnętrzne, co nie pozwala uznać tych nieruchomości za podobne do nieruchomości wycenianej,10) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 134 ust. 1 u.g.n.. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez zaaprobowanie uznania przez organ I instancji operatu szacunkowego biegłej E. D. z 12 sierpnia 2024 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że biegła nie uwzględniła w wycenie istniejących w dacie wydania decyzji ZRID nasadzeń, tj. pszenicy, które w tym wypadku stanowią część składową wywłaszczonej nieruchomości i jako taka winny być uwzględnione w procesie wyceny,11) art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewodę rozprawy administracyjnej celem przesłuchania biegłej E. D., a to mimo złożenia przez stronę wniosku o przeprowadzenie rozprawy, a także mimo, że mogłoby to przysłużyć się wyjaśnieniu sprawy przy udziale ww. biegłej,12) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewodę oględzin nieruchomości położonej w S., oznaczonej ewidencyjnie jako działka o nr [...] o pow. 518 m2, z udziałem stron postępowania, mimo iż dowód ten mógł przyczynić się do oceny wiarygodności operatu szacunkowego biegłej E. D. z 12 sierpnia 2024 r. poprzez ustalenie aktualnego na dzień oględzin stanu nasadzeń pszenicy znajdujących się na ww. nieruchomości, a co za tym idzie również tego, jaki był stan znajdujących się obecnie na nieruchomości nasadzeń pszenicy w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej,13) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie przez Wojewodę zlecenia przygotowania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 12 sierpnia 2024 r. przygotowanego w niniejszej sprawie przez biegłą E. D., organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, mimo złożenia przez pełnomocnika Skarżących wniosku w tym zakresie oraz mimo istnienia ku temu prawem przewidzianych przesłanek związanych z brakiem możliwości pełnej weryfikacji operatu oraz uznania przez organ, iż nie ma ona kompetencji do badania ww. dowodu,14) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewodę samodzielnej, wyczerpującej analizy kluczowego dla sprawy dowodu w postaci operatu szacunkowego biegłej E. D. z 12 sierpnia 2024 r., zamiast której to analizy organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie abstrakcyjne, oderwane od stanu faktycznego sprawy ogólnikowe twierdzenia, które to uchybienia (pkt 2-14 powyżej) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem mogły prowadzić do istotnego zaniżenia wysokości odszkodowania należnego Skarżącym.Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.W uzasadnieniu Skarżący stwierdzili, że wyjaśnienia biegłej E. D. z 7 kwietnia 2025 r. nie odnoszą się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i nie usuwają wątpliwości dotyczących opinii zasadniczej. W decydującej mierze stanowią zaś one powtórzenie (skopiowanie) argumentacji przedstawionej w piśmie biegłej z 12 listopada 2024 r., które złożone zostało do akt sprawy na etapie postępowania przed organem I instancji. Powyższe potwierdza także samo pismo biegłej z 12 sierpnia 2024 r., w którym biegła przyznaje, iż raz jeszcze przedstawia te same wyjaśnienia. W kontekście powyższego Skarżący stanowczo podkreślili, iż gdyby Wojewoda uważał owe wyjaśnienia za wystarczające nie dążyłby do ponownego ustosunkowania się przez biegłą do zarzutów stawianych opinii. Świadoma wspomnianych okoliczności biegła nie zdecydowała się na merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu odmawiając przyczynienia się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, mimo iż kwestie, co do których biegła nie zdecydowała się wypowiedzieć, Wojewoda uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Skarżących biegła zaniechała merytorycznego odniesienia się do zarzutów postawionych w odwołaniu. Biegła E.D. (w zasadzie jako jedyny biegły rzeczoznawca majątkowy) jest od lat notorycznie powoływana przez Starostę Wejherowskiego do rozpoznawania spraw o charakterze analogicznym wobec niniejszej sprawy. W ostatnich latach szereg decyzji Starosty Wejherowskiego zostało uchylonych czy to przez Wojewodę Pomorskiego czy też Sądy Administracyjne właśnie ze względu na wadliwość operatów autorstwa ww. biegłej - o czym organ II instancji winien mieć wiedzę z urzędu. Mimo to, Starosta nadal z uporem zleca przygotowywanie operatów szacunkowych obejmujących oszacowanie wartości wywłaszczonych nieruchomości drogowych właśnie tej biegłej. Wiedzę o wspomnianych wyżej okolicznościach posiada z urzędu również Wojewoda Pomorski. W ocenie strony skarżącej, prawidłowe procedowanie w niniejszej sprawie mogło być zapewnione wyłącznie poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego innego niż E. D. celem ustalenia wysokości odszkodowania należnego w niniejszej sprawie Skarżącym.Następnie Skarżący wskazali, że za okoliczność uniemożliwiającą uznanie operatu biegłej E. D. za wiarygodny dowód w sprawie uznają to, iż doboru transakcji porównawczych biegła dokonała w oparciu o dane uzyskanych w bazie określonej jako "baza danych Walor Pomorskiego Konsorcjum Rzeczoznawców Majątkowych". Tak określone źródło danych merytorycznych o zasadniczym znaczeniu dla weryfikacji prawidłowości dokonanej wyceny jest całkowicie nieweryfikowalne, a nawet nie sposób go zidentyfikować. Już na etapie postępowania przed organem I instancji pełnomocnik Skarżących podkreślał, iż nie wiadomo jak dużą bazę, jakich transakcji dotyczących, przez jakich rzeczoznawców prowadzoną ma na myśli biegła. W ogólnodostępnych zasobach Internetu brak jakichkolwiek informacji nt. takiego podmiotu jak Pomorskie Konsorcjum Rzeczoznawców Majątkowych (poza tą, że biegła E. D. jest członkiem takowego gremium), trudno zatem ocenić co to za podmiot, jaki ma charakter, czy też kogo zrzesza - tym samym nie sposób ocenić jego wiarygodności. Z kolei znany na rynku program do wyceny "WALOR" - to jedynie jedna z wielu dedykowanych rzeczoznawcom majątkowym komercyjnych aplikacji wspomagających proces wyceny, z pewnością jednak nie zawiera ona kompletnej i aktualizowanej w czasie rzeczywistym bazy wszystkich transakcji, których przedmiotem były nieruchomości o określonych parametrach na obszarze i w czasie poddanym analizie. W ocenie pełnomocnika ograniczenie się przez biegłą do takiej bazy danych - i to w sytuacji gdy sama przyznaje, że poszukiwane transakcje należą do rzadkich - jest rażącym błędem. Zastępowanie oficjalnych danych o transakcjach ujawnionych w katastrze nieruchomości, które można pozyskać we właściwych miejscowo Starostwach Powiatowych, bliżej niesprecyzowanymi i nieuwiarygodnionymi komercyjnymi bazami danych, jest niedopuszczalne, a przy tym sprzeczne z treścią art. 155 ust. 1 u.g.n., który wymienia źródła, z których biegli winni czerpać dane o nieruchomościach w procesie wyceny. O ile z mocy obowiązujących przepisów do katastru nieruchomości zgłaszane są na bieżąco wszystkie bez wyjątku umowy sprzedaży nieruchomości, o tyle oczywistym jest, iż żadna - nawet najbardziej obszerna - prywatna baza danych nigdy nie będzie zawierała takiej ilości danych, a już z całą pewnością nie będzie ona tak aktualna jak kataster. Efektem tego błędu jest ustalenie przez biegłą jedynie 9 transakcji, których przedmiotem miały być nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Mając na uwadze powyższe, wbrew odmiennej oceny Wojewody, nie sposób było zgodzić się ze Starostą, co do tego, jakoby w sprawie istniała możliwość (w tym bardziej pełnej) weryfikacji procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego oszacowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż Wojewoda nie pojął istoty wspomnianego wyżej zarzutu.Ponadto, biegła nie uwzględniła m.in. transakcji obejmującej nieruchomości przeznaczone pod komunikację, a dokonanej w okresie analizowanym (sierpień 2022 r. - sierpień 2024 r.) i na obszarze analizowanym (powiat w. oraz gminy P., S., Ż.), które to nieruchomości były nieruchomościami podobnymi do wycenianej, tj. transakcji z 24 listopada 2022 r., obejmująca działkę położoną w K., gmina L., o powierzchni 2341 m2, sprzedaną za cenę 42,72 zł/m2, która została wykorzystana przez tą samą biegłą w innych operatach. Pomimo zgłaszanego zarzutu Starosta nie ustosunkował się do wspomnianej kwestii, a Wojewoda zaakceptował bierność organu I instancji w tym zakresie, uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie błędnym założeniem, iż dokonany przez biegłą dobór nieruchomości porównawczych nie podlega kontroli ze strony organów postępowania rozpoznających sprawę.Następnie Skarżący zarzucili Wojewodzie uznanie przedmiotowego operatu za wiarygodny dowód w sprawie mimo, że autorka wyceny w sposób nieweryfikowalny, a przy tym wykraczający poza zakres jej specjalizacji oraz tezy dowodowej, ustaliła dokładny obszar poszczególnych obszarów nieruchomości wycenianej o różnym przeznaczeniu. I tak biegła przyjęła, iż część wywłaszczonej działki nr [..], o powierzchni dokładnie 63 m2, stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a część o powierzchni dokładnie 455 m2 - stanowi teren dróg lokalnych. Tymczasem, jak wskazano w piśmie pełnomocnika Skarżących z 4 października 2024 r., autorka wyceny nie posiada uprawnień geodezyjnych, a nadto nie przeprowadziła dokładnych pomiarów w terenie, a zatem ustaleń tych nie można uznać za wiarygodne, a błąd ten dyskwalifikuje dalsze wyliczenia dokonane przez biegłą. W piśmie biegłej z 12 listopada 2024 r., w którym ustosunkowała się do zastrzeżeń strony, wyjaśniono w tym zakresie: "pomiar powierzchni na poszczególne funkcje został na potrzeby niniejszej wyceny za pomocą gminnego popartu mapowego, nie jest podstawą zmian w zakresie ewidencji gruntów i na potrzeby dokonana szacunków jest wystarczający, natomiast jeśli organ uzna za konieczne powołanie geodety w tym zakresie, powierzchnia zostanę przeze mnie zweryfikowana w oparciu o taką dokumentację". Zakładając, iż autorka wyceny miała na myśli System Informacji Przestrzennej Gminy Linia, przywołane wyżej wyjaśnienia nie stanowią bynajmniej o przydatności dowodowej operatu. Przede wszystkim bowiem serwis ten nie dostarcza szczegółowych danych na temat wymiarów nieruchomości i nie może w tym zakresie zastąpić opinii biegłego geodety. Stąd jedynie na marginesie podniesiono, iż biegła nie przedstawiła nawet transparentnych, poddających się weryfikacji, obliczeń opartych o dane pochodzące ze wskazanego przez nią źródła. Najistotniejszym uchybieniem organu w tym zakresie jest jednak to, iż zaaprobował ustalenia poczynione przez biegłą we wspomnianym wyżej zakresie w oparciu o informacje zawarte w serwisie internetowym, mimo iż wymagały one posiadania wiadomości specjalnych, a więc winny zostać oparte na opinii biegłego geodety (co dostrzegła sama rzeczoznawczyni) w swoim piśmie z 12 listopada 2024 r. W ocenie strony skarżącej, fakt iż kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy (bowiem rzutujące na wysokość należnego odszkodowania) ustalenia dotyczące obszarów fragmentów wycenianej nieruchomości, mających różne przeznaczenie, nie zostało oparte na opinii biegłego geodety, stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.Zdaniem Skarżących, kolejnym uchybieniem przedmiotowej wyceny, który przeniknęło do zaskarżonej decyzji, jest brak uzasadnienia dokonanego przez biegłą wyboru metody wyceny. Biegła zaniechała przedstawienia dokładnych wyjaśnień w tym zakresie również w piśmie stanowiącym odpowiedź na zarzuty pełnomocnika Skarżących. Tymczasem obowiązek biegłego co do przekonywującego uzasadnienia wyboru zastosowanej metody wyceny znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto, przedmiotowy operat nie powinien był zostać uznany za wiarygodny dowód w sprawie również z uwagi na sposób, w jaki biegła zdefiniowała obszar badanego rynku nieruchomości porównawczych. Skarżący powołali się na § 79 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym operat powinien zawierać m. in. "istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu". Biegła tymczasem nie załączyła, ani nawet nie wymieniła w treści operatu dokumentów, na których oparła informacje odnośnie przeznaczenia nieruchomości wycenianej, a zwłaszcza wypisu i wyrysu z MPZP dokumentujących planistyczne przeznaczenie nieruchomości wycenianej na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie pełnomocnika Skarżących biegła powinna była załączyć do operatu także dokumenty dotyczące cech nieruchomości porównawczych w taki sposób, by chroniąc ewentualne dane osobowe w nich zawarte, jednocześnie umożliwiały one weryfikację tych nieruchomości. Powyższy brak tymczasem, w połączeniu z nader skąpym opisem transakcji porównawczych, uniemożliwia weryfikację prawidłowości operatu sporządzonego przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Dokonany w niniejszej sprawie przez biegłą sposób opisu nieruchomości będących przedmiotem transakcji porównawczych oraz załączone do operatu dokumenty (brak np. zdjęć) uniemożliwiają weryfikację prawidłowości przypisania określonych wartości określonym cechom rynkowym nieruchomości porównawczych. Skarżący zauważyli, że biegła nie przedstawiła zestawienia wszystkich transakcji, które brała pod uwagę, dokonując wyboru transakcji wymienionych w tabelach na stronach: 17, 25 i 27 operatu jednocześnie nie przedstawiając precyzyjnego opisu okoliczności zawarcia transakcji tam wymienionych oraz precyzyjnego opisu nieruchomości będących przedmiotem tych transakcji. Co więcej, biegła nie zawarła w swojej wycenie opisu skali ocen dla poszczególnych cech rynkowych nieruchomości porównawczych (strony 21, 26 oraz 27 operatu). Na str. 21, 26 oraz 27 operatu biegła stosuje oceny cech rynkowych w skali od 2 do 5, lecz nie wyjaśnia jednocześnie, w jaki sposób (w oparciu o jakie kryteria) dokonała przyporządkowania oceny cechy dla poszczególnych nieruchomości. Biegła nie zdefiniowała, jakie warunki musi spełniać dana nieruchomość, aby w przyjętej na potrzeby operatu skali uzyskać konkretną ocenę w zakresie poszczególnej cechy. Skarżący zarzucili również, że biegła uwzględniła wśród transakcji porównawczych, wymienionych na str. 25 operatu, takie nieruchomości, które w sposób oczywisty, uwzględniając dane przedstawione przez autorkę wyceny, nie są podobne do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Poważnym uchybieniem biegłej jest także nieuwzględnienie w operacie istniejących w dacie wydania decyzji ZRID nasadzeń, tj. pszenicy, które w tym wypadku stanowią część składową wywłaszczonej nieruchomości i jako takie winny być uwzględnione w procesie wyceny.Skarżący wskazali również, kolejnym uchybieniem Wojewody rzutującym na wadliwość zaskarżonej decyzji, jest nieprowadzenie przezeń rozprawy administracyjnej celem przesłuchania biegłej E. D., a to mimo złożenia przez stronę wniosku o przeprowadzenie rozprawy, a także mimo że jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale ww. biegłej. W świetle niniejszej sprawy oczywistą jest sprzeczność między interesami Skarżących - uprawnionych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a Gminą Linia, która zobowiązana jest do wypłaty owego odszkodowania, a także między stanowiskiem skarżących a biegłą. Tak więc, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej uznać należy za wskazane dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowego problemu.Skarżący zarzucili również nieprzeprowadzenie oględzin i zaniechanie zlecenia przygotowania oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i brak samodzielnej oceny prawidłowości przygotowania operatu.W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Pomorskiego z 17 lipca 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 12 lutego 2025 r. ustalająca na rzecz Skarżących odszkodowanie w łącznej wysokości 22.375,50 zł za utratę prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 518 m2, która na mocy decyzji Starosty Wejherowskiego z 30 kwietnia 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej [...]" przeszła na własność Gminy Linia.Kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana za nieruchomość przejętą pod drogę regulują (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organy): ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), dalej jako specustawa drogowa, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., oraz rozporządzenie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), dalej jako rozporządzenie.Zarzuty złożonej w niniejszej sprawie skargi polegają na kwestionowaniu przez Skarżących dowodu, w oparciu o który wydano w sprawie decyzje, tj. operatu szacunkowego z 12 sierpnia 2024 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. D.Wycena nieruchomości została uregulowana w Dziale IV, natomiast rzeczoznawstwo majątkowe – w Rozdziale 1 Działu V u.g.n. Przy dokonywaniu wyceny nieruchomości kluczowe znaczenie ma art. 154 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Sposoby podejścia zostały wskazane w art. 152 oraz 153 u.g.n. Oprócz ww. przepisów u.g.n. operat winien być sporządzony na podstawie ww. rozporządzenia.Odnosząc się do oceny formalnej przedmiotowego operatu należy wyjść od poczynienia uwag ogólnych. Podstawowym dokumentem w postępowaniu mającym na celu ustalenie wartości nieruchomości jest sporządzana na piśmie opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Kwestią formalną, która winna być badana przed oceną samego operatu jest to, czy jego autor posiada stosowne uprawnienia zawodowe (art. 174 ust. 2 u.g.n.) nabyte w sposób wskazany w Rozdziale 4 Działu V u.g.n., i jest wpisany do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych (art. 193 u.g.n.), co daje mu prawo wykonywania zawodu oraz używania podlegającego ochronie prawnej tytułu zawodowego "rzeczoznawca majątkowy" (art. 174 ust. 3b u.g.n.). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy E. D. posiada uprawnienia nr [..], co zresztą nie zostało zakwestionowane w sprawie.Przechodząc dalej należy zauważyć, że stosownie do art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (ust. 1). Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd (ust. 3). Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (ust. 4).Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże ani sądy, ani organy nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi (w przeciwieństwie do biegłego). Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, tj. należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast należy podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.Dodatkowo należy wskazać, że na podstawie art. 157 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Wobec tego nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Jeżeli operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów, to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców, bowiem tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych jest władna dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego.W konsekwencji, mimo iż operat szacunkowy niewątpliwe jest dowodem w postępowaniu administracyjnym, to jednocześnie należy podkreślić, iż jest to dowód o szczególnym charakterze. Został on sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (biegłego) i podlega ocenie organów (sądu) zgodnie z przepisami k.p.a., jednakże jednocześnie organy (sądy) nie mogą ingerować w merytoryczną stronę operatu. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że to rzeczoznawca majątkowy (który legitymuje się stosownymi uprawnieniami zawodowymi, których posiadanie jest warunkiem wykonywania tego zawodu) posiada wiedzę specjalistyczną, której ani strony, ani organy (sądy) nie mogą kwestionować.W niniejszej sprawie operat szacunkowy został poddany ocenie organów obu instancji, które potwierdziły jego przydatność dowodową uznając, że jest on spójny, logiczny i odpowiada warunkom, o których mowa w przepisach u.g.n. Skład orzekający podziela to stanowisko.W odniesieniu do stanowiska Skarżących, że w ostatnich latach szereg decyzji Starosty Wejherowskiego zostało uchylonych ze względu na wadliwość operatów autorstwa rzeczoznawcy majątkowego E. D., a mimo to Starosta nadal zleca przygotowywanie operatów szacunkowych tej biegłej, należy zauważyć, iż jest ono irrelewantne dla sprawy. Operat szacunkowy stanowi istotny dowód w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalania kwoty odszkodowania. Każdy operat odnosi się do innego stanu faktycznego. Wobec tego informacja, że organy czy sądy uznawały operaty danego rzeczoznawcy majątkowego za wadliwe nie może być przesłanką do dyskwalifikowania a limine operatów sporządzonych przez takiego biegłego. Rzeczoznawca majątkowy E. D. spełnia powyżej określone wymogi ustawowe by móc sporządzać operaty szacunkowe, a każdy z nich winien zostać indywidualnie zbadany. Z tego też powodu niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 zdanie 1 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 [przesłanek wyłączenia pracownika organu – przyp. Sądu] , które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Z kolei w myśl art. 84 § 2 zdanie 1 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanki wyłączenia biegłej od udziału w sprawie z tego powodu, że Skarżący mają wątpliwości co do jej bezstronności m.in. z uwagi na niepełne odniesienie się do zarzutów Skarżących.Przechodząc do kolejnych zarzutów odnośnie do samego operatu szacunkowego należy przypomnieć, że Skarżący podnieśli zarzuty dotyczące braku uzasadnienia dokonanego przez biegłą wyboru metody wyceny oraz zarzuty dotyczące doboru transakcji porównawczych (źródło danych do porównania nieweryfikowalne dla stron postępowania oraz organu; pominięcie transakcji, do której odniosła się w innych operatach; brak uzasadnienia sposobu, w jaki biegła zdefiniowała obszar badanego rynku nieruchomości porównawczych; brak zestawienia wszystkich transakcji, które biegła brała pod uwagę dokonując wyboru transakcji; niewłaściwy dobór transakcji porównawczych, np. poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, brak informacji, czy nieruchomości są objęte planem miejscowym oraz czy są nieruchomościami uzbrojonymi, a także to, że biegła nie zawarła w operacie opisu skali ocen dla poszczególnych cech rynkowych). W odniesieniu do powyższego stanowiska Skarżących należy zauważyć, że w nawiązaniu do opisanej powyżej pozycji takiego biegłego i szczególnego statusu dowodu, jakim jest operat szacunkowy zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za niesłuszne.Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jednakże, co podkreśla się w orzecznictwie, porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 23 września 2025 r. sygn. I OSK 1765/22; z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 370/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu, czy Sądu, weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej, i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna. Podkreślić trzeba, że tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).A ponadto ponownie należy podkreślić, że istnieje ustawowa możliwość zakwestionowania operatu szacunkowego, jednakże z uwagi na jego specjalistyczny charakter może tego dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Z takiej możliwości Skarżący jednak nie skorzystali. Jednocześnie skład orzekający podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 19 marca 2025 r. sygn. I OSK 391/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie, po stronie organu nie powstały wątpliwości co do prawidłowości operatu, nie miał on obowiązku przeprowadzenia kontroli o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. To Skarżący, jeżeli po zapoznaniu się z operatem uznali go za wadliwy, winni wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.Sąd nie podziela także zarzutu w zakresie niewykazania wykorzystania w sposób prawidłowy i rzetelny wszystkich niezbędnych danych o nieruchomościach, ani że ustaleń dokonano w oparciu o źródła wskazane w tym przepisie. W tym kontekście niezasadny jest również zarzut, iż biegła nie załączyła do operatu wypisu i wyrysu z planu miejscowego a oparła ustalenia co do przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej na zaświadczeniu wydanym przez organ wykonawczy gminy Linia. Skarżący zarzucili także, iż biegła przyjęła, że część wywłaszczonej działki nr [...], o powierzchni dokładnie 63 m2 stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a część o powierzchni dokładnie 455 m2 stanowi teren dróg lokalnych, podczas gdy autorka wyceny nie posiada uprawnień geodezyjnych, a nadto nie przeprowadziła ona dokładnych pomiarów w terenie. Jednakże na stronie 12 operatu biegła stwierdziła, że dokonała pomiaru samodzielnie na podstawie serwisu mapowego linia.e-mapa.net. Należy zauważyć, że art. 155 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż rzeczoznawca przy szacowaniu wykorzystuje wszelkie dostępne dane o nieruchomościach, zaś katalog źródeł tych danych jest w przepisie wymieniony przykładowo (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 723/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).Co do zarzutu nie uwzględnienia przez rzeczoznawcę w wycenie istniejących w dacie wydania decyzji ZRID (tj. 30 kwietnia 2024 r.) nasadzeń pszenicy należy zauważyć, że przejęta pod drogę działka nr [...] (518 m2) powstała z podziału działki nr [...] (5236 m2) stanowiącej część siedliska rolnego w tej części użytkowanego jako grunty orne. Na stronie 9 in fine operatu biegła wskazała, iż według pisma z 4 czerwca 2024 r. na terenie nieruchomości znajduje się pszenica na gruncie o powierzchni 0,5 ha. Jednocześnie na stronie 10 operatu biegła wskazała, że "W granicach wydzielonej działki brak nasadzeń o charakterze kultur wieloletnich. Na działce łącznie z terenem przed podziałem występują składniki roślinne w postaci pszenicy – roślina jednoroczna, gdzie jej cały cykl rozwojowy zachodzi w jednym okresie wegetacyjnym." Następnie rzeczoznawca wyjaśniła, że w dniu 19 sierpnia 2024 r. odbyły się oględziny, podczas których stwierdzono brak widocznych działań inwestycyjnych w ramach decyzji zrid na okolicznych działkach, a zatem biegła założyła, że "dojdzie do zebrania zbiorów w ramach bieżącego plonowania, w związku z czym nie dokonano szacunku wartości składników roślinnych." W konsekwencji, zaprezentowane przez rzeczoznawcę stanowisko jest zasadne.Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprzeprowadzenie przez Wojewodę rozprawy administracyjnej ani oględzin przypomnieć należy, że zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Jednakże wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu. Nie jest ona też formą realizacji wskazanej w art. 11 k.p.a. zasady objaśniania stronom przesłanek załatwienia sprawy. Ocena, czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Sąd w pełni podziela pogląd, iż dysponując opinią biegłego, która w sposób jednoznaczny potwierdzała wzrost wartości nieruchomości, nie przeprowadzenie przez organ odwoławczy rozprawy nie stanowi naruszenia art. 89 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2216/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).Reasumując, w ocenie Sądu sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n. i rozporządzenia, jest kompletny i logiczny. W konsekwencji mógł on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gromadząc kompletny materiał dowodowy, który następnie został prawidłowo oceniony. Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, a obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a. Powyższej oceny nie zdołały podważyć zarzuty skargi.Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżących.. zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżących.