Wyrok - II OSK 1284/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, zagospodarowanie przestrzenne. Dnia 17 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1033/22 w sprawie ze skargi Z. F. na postanowienie SamorządowOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, zagospodarowanie przestrzenne. Dnia 17 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1033/22 w sprawie ze skargi Z. F. na postanowienie Samorządow
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Stankowski
Podstawa prawna
art. 145
kpa
art. 107
kpa
art. 126
kpa
art. 124
kpa
art. 11
kpa
art. 1
ppsa
art. 3
ppsa
art. 141
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1033/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Tarnobrzegu z dnia 22 czerwca 2022 r., nr SKO.401.ZP.1329.182.2022, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 maja 2022 r., znak: UGG-U.6730.226.2019, o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 kwietnia 2020 r., znak: UGG-U.6730.226.2019, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ulicy [...] - obręb [...].W ocenie Sądu, SKO trafnie stwierdziło, że przywołane przez wnioskodawców, tj. Z. F., B. F. i M. A., okoliczności nie stanowią żadnej z przesłanek warunkujących wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Albowiem wnioskodawcy wskazywali na to, że Prezydent przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, nie wziął pod uwagę aspektu usytuowania magistrali wodociągowej oraz ograniczeń dla inwestycji z tym związanych; a wg nich, brak określenia minimalnej odległości planowanej inwestycji od magistrali wodociągowej powoduje, że inwestor może swobodnie zrealizować tę inwestycję. W odniesieniu do tej argumentacji Sąd wskazał, że organy zasadnie podniosły brak podstaw prawnych rozpatrywania tego rodzaju okoliczności przy ustalaniu warunków zabudowy, co wynika z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p.". Nie ma też obowiązku uzgadniania czy nawet opiniowania projektu decyzji w tym zakresie, ani też ustalania minimalnej odległości ww. inwestycji od magistrali wodociągowej. Kwestie te nie są w ogóle przedmiotem rozstrzygania przez organ w takiej sprawie. Natomiast spełnienie przez zaprojektowany już obiekt warunków technicznych, badane jest w innym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.W konsekwencji powyższego, nie było też podstaw do stwierdzenia, że wnioskodawcy powołali przesłanki wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. – a tym samym pola do merytorycznej oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wyjaśnił znaczenia art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Chodzi w nim o obsługę planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Z art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji jest możliwe jedynie, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przepisy techniczno-budowlane nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Treść decyzji o warunkach zabudowy obok art. 54 tej ustawy jest kształtowana na podstawie art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a także przez przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji nie mogą wprowadzać do jej treści ustaleń nieopierających się na wyraźnie wskazanej normie prawnej. Sama decyzja ustalająca warunki zabudowy nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i wykonywania inwestycji. Przed rozpoczęciem budowy inwestor musi bowiem uzyskać pozwolenie na budowę i to w tamtym postępowaniu ustalane są szczegóły techniczne inwestycji, w tym konkretne usytuowanie. Ustalenie warunków zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Organy w takiej sprawie nie mogą wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tym postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnego usytuowania inwestycji.W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie, mimo że lakoniczne, spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem art. 107 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania do postanowień. Wymogi formalne dla postanowień określa przepis art. 124 § 1 i 2 K.p.a. i te zostały spełnione.Ponadto Sąd wyjaśnił, że brak przesłanek wznowieniowych wykluczało dokonanie w trybie wznowienia oceny prawidłowości ww. decyzji o warunkach zabudowy.Zdaniem Sądu, SKO wystarczająco odniosło się do zarzutów z zażalenia. Prawidłowo wyjaśniło, że istnienie magistrali wodociągowej nie może być uznane za nową okoliczność faktyczną lub inny dowód, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ani żadną z pozostałych przesłanek o jakich mowa w art. 145 § 1 K.p.a., a ocena w tym zakresie była wystarczająca z punktu widzenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.Sąd zaznaczył, że wszyscy wnioskodawcy wskazywali jednakowe okoliczności jako podstawy wznowienia postępowania, więc w ocenie Sądu znaczenia w tym stanie faktycznym nie miało to, że z akt nie wynika aby B. F. był stroną postępowania zwykłego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą zarzutów w skardze zarzutów dotyczących naruszeń prawa związanych z brakiem uwzględnienia infrastruktury liniowej w decyzji o warunkach zabudowy i uwzględnienia odpowiednich ograniczeń związanych z planowanym przedsięwzięciem budowlanym i nieskonfrontowanie ww. zarzutu ze stanowiskiem organów oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów dotyczących istnienia przesłanek wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. przez uznanie, że nie istnieją żadne podstawy do wznowienia postępowania.Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwą wykładnię w przedmiotowej sprawie i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna zawierać żadnych warunków dotyczących magistrali wodociągowej, pomimo, że wskazane przepisy dotyczą obowiązku uwzględniania w zakresie planowanej inwestycji obecnej infrastruktury technicznej, co w konsekwencji przełożyło się na uznanie, że nie było żadnych przesłanek warunkujących uznanie, że powinno dojść do wznowienia postępowania z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.W trakcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ujawniła się okoliczność, że zmarła uczestniczka postepowania – M. A.. W związku z tym, z uwagi na brak zawiadomienia o terminie rozprawy wszystkich następców prawnych zmarłej, Sąd odroczył rozprawę wyznaczoną na 5 listopada 2025 r. Kolejny termin rozprawy został wyznaczony na dzień 10 grudnia 2025 r., o którym zostały zawiadomione wszystkie strony postępowania, w tym następczyni prawna M. A., tj. Z. F. (co wynika ze złożonego przez pełnomocnika skarżącej Aktu Dziedziczenia z [...] listopada 2025 r., Repertorium A Nr [...]).Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej o "zmianę terminu rozprawy", ponieważ wniosek ten został złożony w niewłaściwej formie przewidzianej przepisami p.p.s.a. (mailem); zaś we właściwej formie wniosek ten wpłynął do Sądu już po rozprawie, tj. 11 grudnia 2025 r. Nadto wskazania wymaga, że na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. stawiła się osobiście skarżąca wraz pełnomocnikiem substytucyjnym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.Przede wszystkim nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy wyłącznie wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Poza tym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanego, a przez to niejasnego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skonstruowane właśnie w taki sposób, że możliwa była instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku. Otóż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania, w tym wprost odnosi się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności braku uwzględnienia infrastruktury liniowej (magistrali wodnej) w decyzji o warunkach zabudowy, jak i wyjaśnia to, że tego rodzaju okoliczność nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy, a w konsekwencji – nie daje (podnoszona przez skarżącą okoliczność) podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie ar. 145 § 1 K.p.a., w tym z przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.W ramach wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił skarżącej, że treść decyzji o warunkach zabudowy obok art. 54 u.p.z.p. jest kształtowana na podstawie art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a także przez przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji nie mogą więc wprowadzać do treści decyzji o warunkach zabudowy ustaleń nieopierających się na wyraźnie wskazanej normie prawnej. Sama decyzja ustalająca warunki zabudowy nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i wykonywania inwestycji. Przed rozpoczęciem budowy inwestor musi bowiem uzyskać pozwolenie na budowę i to w tamtym postępowaniu ustalane są szczegóły techniczne inwestycji, w tym konkretne usytuowanie. Ustalenie warunków zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to dostateczne wyjaśnienie przedmiotowej problematyki, która wskazuje też na istotę ustalenia warunków zabudowy, co jest zupełnie odrębnym zagadnieniem prawnym od konkretnych rozwiązań projektowych, w tym w odniesieniu m.in. do "kolizyjności" budowy z istniejącą infrastrukturą techniczną (np. magistralą wodną). Sama w sobie decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi zgody budowlanej uprawniającej do rozpoczęcia budowy w trybie ustawy – Prawo budowlane; czego skarżąca nie rozróżnia, domagając się aby takie kwestie, jak kolizja planowanej inwestycji z infrastrukturą techniczną, miała być rozpatrywana w decyzji o warunkach zabudowy, co w żadnym razie nie wynika ze wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów, tj. art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wyłożył znaczenie art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. i nie można w tym zakresie skutecznie zarzucać (jak to czyni się w skardze kasacyjnej) błędnej jego wykładni. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się w szczególności kwestii związanych z potrzebą projektowania budynków oraz prowadzenia robót budowlanych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. m.in. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Dotyczy to w szczególności takich kwestii jak: odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wynika to z tego, że to projekt budowlany powinien zawierać usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym (patrz: art. 34 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w związku z § 14 pkt 3 lit. e, § 15 ust. 2 pkt 11 oraz § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). W skardze kasacyjnej nie wykazano aby obowiązywały przepisy prawa, które wskazywałyby na konieczność rozstrzygania o powyższych kwestiach dotyczących odległości planowanej zabudowy od wodociągu na etapie udzielania warunków zabudowy.Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.; oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.