Wyrok - II OSK 1459/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2112/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zOddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2112/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Antas
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Uzasadnienie.Wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2112/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B., dalej także: "skarżąca", na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 22 lipca 2022 r., znak: DOA.7210.105.2019.MML(1), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:1. błędną wykładnię § 24.1 pkt 2a) Uchwały Nr 727/LXIII/2010 Rady Miasta Częstochowy z dnia 25.08.2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Częstochowie, w dzielnicy Mirów, w rejonie ulic: Komornickiej, Mirowskiej, Mstowskiej, Mącznej i granicy miasta (zwanego dalej w skardze kasacyjnej MPZP), poprzez:• przyjęcie, iż w świetle powyższego zapisu dopuszczalna jest zabudowa agroturystyczna, ale tylko w ramach zabudowy zagrodowej, podczas gdy analiza treści MPZP, wskazuje, iż pojęcia te należy traktować odrębnie, a zabudowa agroturystyczna nie jest uzależniona od zabudowy zagrodowej i może istnieć na innych działkach w ramach jednego gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha,• powoływanie się na rozumienie pojęcia zabudowa zagrodowa zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (zwane dalej w skardze kasacyjnej Rozporządzeniem), podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie chodzi o zabudowę zagrodową, tylko zabudowę agroturystyczną, a poza tym wyjaśnienie pojęcia w Rozporządzeniu nie stanowi jego definicji legalnej,2. pominięcie § 24 ust. 2 i 3 MPZP, który wskazuje parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu 1R-2R oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla tych terenów, co czyni całkowicie niezasadnym stanowisko sądu, jakoby lokalizacja inwestycji przedstawionej na projekcie była niezgodna z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,3. błędną wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § pkt. 2 K.p.a., poprzez uznanie, iż możliwość odmiennej interpretacji zapisów MPZP niż dokonana przez GINB wypełnia przesłankę z powyższego przepisu, podczas gdy przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa odnosi się do sytuacji, kiedy dotyczy przepisu, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga wykładni prawa.Ponadto wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.Przed analizą podstaw kasacji konieczne jest spostrzeżenie, że zostały one sformułowana wadliwie. Z art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że obowiązkiem wnoszącego kasację jest określenie podstawy kasacji: naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy materialnej należy także określić rodzaj naruszenia: błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).Wnosząca kasację nie określiła podstaw kasacyjnych w sposób wymagany przepisami art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.Z uwagi na treść opisów naruszenia oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej możliwe jest jednak merytoryczne zweryfikowanie zarzutów.Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegało na przyjęciu przez Wojewodę Śląskiego, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowiło to rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane".Jest niewątpliwe, że w ramach sprawdzenia tej zgodności organ administracji ustalał treść istotnych norm Uchwały Nr 727/LXIII/2010 Rady Miasta Częstochowy z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Częstochowie, w dzielnicy Mirów, w rejonie ulic: Komornickiej, Mirowskiej, Mstowskiej, Mącznej i granicy miasta, dalej także: "Plan" lub "Planu miejscowy". Takie odczytanie treści stanowi wykładnię prawa. Nie oznacza to jednak, że z uwagi na interpretację norm Planu, nie można oceniać zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w kategoriach rażącego naruszenia prawa.Podstawowe znaczenie ma to, czy określone zamierzenie budowlane może być zaliczone do dopuszczonej Planem miejscowym zabudowy zagrodowej, w tym agroturystycznej, w obrębie gospodarstwa rolnego, o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha (§ 24 pkt 2 lit. a Planu miejscowego).W powołanym przepisie nie wskazano dopuszczalnej ilości budynków tworzących zabudowę zagrodową w konkretnym gospodarstwie rolnym.Jednak z brzmienia wskazanego ustalenia Planu wynika, że chodzi o obiekty, których zarówno ilość jak i funkcja w sposób oczywisty pozwalają na przyjęcie, że stanowią zabudowę zagrodową w gospodarstwie rolnym.Wykładnia ta determinowała obowiązek organów administracji architektoniczno-budowlanej zbadania, czy istniejące już obiekty oraz ewentualnie obiekty, na które uzyskano pozwolenie na budowę, nie wyczerpały potrzeb gospodarstwa rolnego w zakresie zabudowy zagrodowej.Podkreślić należy, że interpretacja § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu powinna być ścisła, jak w każdym przypadku ustalenia planu miejscowego dopuszczającego przeznaczenie odmienne od przeznaczenia głównego. W niniejszej sprawie tym przeznaczeniem terenu jest przeznaczenie rolne, za wyjątkiem chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu i zwierząt futerkowych.Jest niewątpliwe, że przeznaczenie dopuszczalne nie może zniweczyć przeznaczenia podstawowego.Skoro funkcja zabudowy zagrodowej została już zabezpieczona poprzez zespół budynków w zabudowie zagrodowej, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy oraz dwa budynki agroturystyczne, na działkach nr [...], to wyczerpana została przewidziana w § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu miejscowego możliwość realizacji kolejnych budynków. Nie można im przypisać funkcji zabudowy mieszkalnej i agroturystycznej w ramach zabudowy zagrodowej.Jak trafnie uznał Prezydent Miasta Częstochowy, w uzasadnieniu decyzji nr 130, z dnia 11 lutego 2019 r., w świetle przeznaczenia podstawowego (tereny rolne) i dopuszczalnego (zabudowa zagrodowa w tym agroturystyczna, w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha), przedstawionego sposobu zagospodarowania wydzielonych działek o numerach [...], nie można zakwalifikować jako zabudowy uzupełniającej gospodarstwo rolne.Z ustaleń poczynionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że inwestor uzyskał decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 października 2016 r., znak: IFXIV.7840.2.54.2016, uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z 7 czerwca 2016 r., nr 499, znak: AAB-I.6740.7.27.2016 (w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę) oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. K. pozwolenia na budowę zespołu budynków w zabudowie zagrodowej, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz dwóch budynków agroturystycznych, na działkach nr ew. [...], położonych w [...] (przeniesioną decyzją Wojewody Śląskiego z 21 listopada 2017 r., znak: IFXIV.7840.2.62.2017, na rzecz A. B.).GINB ustalił, że A. B. realizuje (w ramach odrębnego opracowania) na działce nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny w ramach zespołu budynków w zabudowie zagrodowej.Z Projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 27 maja 2019 r., znak: IFXIV.7840.2.19.2019 (Projekt budowlany – Nr rysunku Z-01 – str. 12), będącą przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego, wynika, że na działce nr ew. [...], oprócz projektowanego spornego budynku mieszkalno-agroturystycznego (Etap 1), zaprojektowano drugi budynek mieszkalno-agroturystyczny (Etap 2), objęty odrębnym opracowaniem (zatwierdzonym decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 27 maja 2019 r., znak: IF.7840.2.18.2019). Również na działkach sąsiednich o nr ew. [...], stanowiących własność A. B., zaprojektowano cztery kolejne budynki mieszkalno-agroturystyczne, objęte odrębnymi opracowaniami (zatwierdzonymi m.in. decyzją Wojewody Śląskiego z 27 maja 2019 r., znak: IFXIV.7840.2.20.2019).Prezydent Częstochowy zasadnie przyjął, że w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), przedłożone do wniosków projekty architektoniczno-budowlane dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Są to budynki wolno stojące służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których wydzielono jeden pokój na potrzeby agroturystyki. W konsekwencji, zdaniem Prezydenta, zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszej sprawy, planowane na działce o numerze ew. [...], dotyczące budowy budynku mieszkalno-agroturystycznego (Etap 1), nie wykazuje cech zabudowy uzupełniającej do będącego w realizacji siedliska na działce nr ew. [...].Należy zgodzić się z kolejną konstatacją Prezydenta, że inwestor planuje zabudowę mieszkalną jednorodzinną na wydzielonych działkach. Zamierzenie polega na utworzeniu osiedla domków jednorodzinnych, a takie zagospodarowanie nie jest zgodne z Planem miejscowym.Oceniając decyzję Wojewody zaakcentować trzeba najpierw, że w decyzji reformatoryjnej, uchylającej odmowę udzielenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany, Wojewoda nie podważył ustaleń faktycznych dokonanych przez Prezydenta. Naruszenie prawa przez Wojewodę polegało w pierwszym rzędzie na tym, że możliwość spełniania przez kolejne budynki wymogów z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu miejscowego oceniał w oderwaniu od realizowanej w odniesieniu do jednego gospodarstwa rolnego zabudowy zagrodowej, w rozumieniu wskazanej normy Planu.Rażący charakter tego naruszenia wynika zaś po pierwsze z tego, że zaakceptował w ten sposób oczywiste obejście prawa przez inwestora, mimo że projektowane budynki, w tym budynek w niniejszej sprawie, nie spełniały funkcji zabudowy zagrodowej, będąc w rzeczywistości budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z funkcją agroturystyczną. Po drugie, Wojewoda udzielił pozwolenia na budowę nie podważając ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji i nie odnosząc się do istotnych argumentów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji odmownej Prezydenta, wskazujących na czym polega sprzeczność projektowanych następnych budynków z unormowaniem § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu.Jak podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, istota rażącego naruszenia sprowadza się do tego, że projektowana zabudowa stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie, na którym Plan miejscowy nie przewiduje tego rodzaju zabudowy.Powyższe rozważania uprawniają do przyjęcia, że nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej wadliwie wskazano "art. 156 § pkt 2 K.p.a.", bez określenia paragrafu) poprzez uznanie, iż możliwość odmiennej interpretacji zapisów Planu miejscowego niż dokonana przez GINB wypełnia przesłankę z powyższego przepisu.Błędna jest także teza sformułowana w zarzucie błędnej wykładni § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu miejscowego (zarzut nr 1 tiret pierwsze). Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zabudowa agroturystyczna dopuszczalna jest tylko w ramach zabudowy zagrodowej. Wynika to wprost z treści powołanego ustalenia Planu. W myśl § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a, ustala się przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa zagrodowa: w tym agroturystyczna, w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Użycie określenia "w tym" oznacza, że ten rodzaj zabudowy (zabudowa agroturystyczna) mieści się szerszym zbiorze (zabudowa zagrodowa).Takie odczytanie normy zawartej w § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a znajduje umocnienie w systemie pozostałych ustaleń § 24 ust. 1-3.Najpierw odnotować trzeba, że w myśl § 24 ust. 1 pkt 1, dla terenów rolnych oznaczonych symbolami 1R-2R ustala się przeznaczenie podstawowe – tereny rolne, za wyjątkiem chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu, zwierząt futerkowych.Konsekwencją takiego ustalenia § 24 ust. 1 pkt 1 jest przyjęcie, że zabudowa zagrodowa, o której mowa w § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a, niezależnie od rozumienia tego pojęcia w obrocie prawnym, nie może być sprzeczna z przeznaczeniem podstawowym terenu.Ponadto, o rozumieniu zabudowy agroturystycznej jako części zabudowy zagrodowej świadczy ta część przepisu § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a, według której, dopuszczalność zabudowy zagrodowej, w tym agroturystycznej, jest uwarunkowana jej lokalizacją "w obrębie gospodarstw rolnych".Warto także wskazać, że zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. b, obiekty gastronomiczne, sportowe i rekreacyjne zostały dopuszczone w ramach gospodarstw agroturystycznych.To zaś, że w § 24 ust. 2 pkt 1 określono parametry dla działki z zabudową zagrodową i agroturystyczną, nie oznacza, że zabudowa agroturystyczna została uznana za dopuszczalną w oderwaniu od zabudowy zagrodowej. Przepis ten nie określa sposobów zagospodarowania terenów. Ustala, jak wynika z § 24 ust. 2 ab initio, parametry i wskaźniki zagospodarowania dla terenów, o których mowa w ust. 1.Tak samo, jedynie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla terenów, o których mowa w ust. 1, określa przepis § 24 ust. 3 Planu miejscowego.Poprzedzające uwagi świadczą o bezzasadności zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2. Przepisy § 24 ust. 2 i 3 Planu miejscowego nie pozwalają na przyjęcie, że inwestycja przedstawiona w Projekcie była zgodna z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Nie jest również skuteczny zarzut błędnej wykładni § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 1 tiret drugie. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a w postępowaniu zwykłym Prezydent Miasta Częstochowy, powołał się na definicję zabudowy zagrodowej zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).Nie stanowiło to naruszenia w postaci błędnej wykładni § 24 ust. 1 pkt 2 lit. Planu miejscowego. W sytuacji, w której w Planie miejscowym stanowiącym źródło prawa miejscowego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie zawarto definicji pojęcia zabudowy zagrodowej, dopuszczalne jest posłużenie się rozumieniem tego pojęcia wyprowadzonym z systemu norm regulujących proces inwestycyjny. W tym przypadku Sąd pierwszej instancji nawiązał nie tylko do § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że rozumienie tego pojęcia powinno uwzględniać ustawową definicję nieruchomości rolnej (art. 461 Kodeksu cywilnego), gospodarstwa rolnego (art. 553 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie kształtowania ustroju rolnego). Odnotował, że znaczenie ma także użyte w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pojęcie działki siedliskowej.Przytoczył poglądy w tej mierze formułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.Na tej podstawie wyartykułował trafny pogląd, według którego, za zabudowę zagrodową można uznać zabudowania złożone z budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz gospodarczych. Charakterystyczne i istotne jest przy tym jednak funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.