Wyrok - II SA/Gd 848/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Administracyjne postępowanie, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2025 r. nr WOP.7721.132.2025.TA w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w GdańskuUchylono zaskarżoną decyzję. Administracyjne postępowanie, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2025 r. nr WOP.7721.132.2025.TA w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
wydanie osoby ściganej / europejski nakaz aresztowania lub ekstradycja
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
postępowanie w przedmiocie wydania osoby ściganej / ENA
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Krzysztof Kaszubowski
Podstawa prawna
art. 138
kpa
art. 139
kpa
art. 139
akpa
art. 136
kpa
art. 77
kpa
art. 64
eppsa
art. 151
appsa
art. 64
dppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.Objęte sprzeciwem rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej jako: "organ I instancji", "PINB"), po przeprowadzeniu w dniu 16 stycznia 2025 r. kontroli w sprawie prowadzenia robót budowlanym w lokalu nr [..] przy ul. G. [...] w S. ustalił, że współwłaścicielka lokalu mieszkalnego nr [..] M. G. (dalej jako: "inwestor", "strona", "skarżąca") od 10 października 2024 r. wykonuje w nim roboty budowlane. W zakresie tych robót wykonano zarówno roboty konstrukcyjne (m. in. wymianę dwóch starych nadproży okiennych na nowe stalowe, wzmocnienie dwoma nowymi słupkami ścian działowych, wzmocnienie skorodowanych krokwi, rozebranie części ściany zewnętrznej pod oknem przy tarasie (po zdemontowaniu starego okna) celem wstawienia w poszerzonym otworze drzwi okiennych do samej podłogi, jak też wymianę warstw podłogowych (izolacji i poszycia), ocieplenia wełną mineralną wraz z obudowaniem płytami gipsowo-kartonowymi (od wewnątrz lokalu mieszkalnego nr [..]) ścian i dachu. Wymieniono także instalacje: elektryczną i częściowo wod.-kan. i c.o. (instalacji gazowej nie zmieniano). Organ I instancji stwierdził, że wskazane roboty stanowią remont i przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...].Z uwagi na fakt, że w zakresie prowadzonych robót znajduje się przebudowa elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego (części wspólnych budynku) wymagająca dokonania przez inwestora zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, czego jednak strona nie uczyniła, PINB uznał, że inwestor wykonał przedmiotowe roboty w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2025 r., działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i wezwał inwestora m. in. do przedłożenia ekspertyzy technicznej oceniającej wpływ wykonanych robót budowlanych na stan techniczny całego budynku, z uwzględnieniem przepisów techniczno – budowlanych dotyczących ochrony przeciwpożarowej orz wytrzymałości konstrukcji wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych, decyzję Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu w sprawie wykonanych prac w szczególności dotyczące wykonanego powiększenia otworu okiennego na ścianie zachodniej budynku oraz dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót w częściach wspólnych budynku. W zakreślonym terminie inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną autorstwa mgr inż. J. B. sporządzoną 8 czerwca 2025 r. (uzupełnioną w dniu 11 czerwca 2025 r.), w której stwierdzono, że: "Wykonane prace remontowo-budowlane nie będą miały negatywnego wpływu na prace konstrukcji całego budynku oraz nie naruszają elementów chronionych ustawą o ochronie zabytków." Do PINB wpłynęła także decyzja Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu z 16 maja 2025 r. zawierająca pozytywne stanowisko organu w sprawie uzgodnienia wykonanych przez stronę robót. Ustalono ponadto, że inwestor nie uzyskała zgody Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na wykonanie przedmiotowych robót w częściach wspólnych budynku.Decyzją z dnia 17 czerwca 2025 r. PINB nakazał inwestorowi przywrócenie poprzedniego stanu jednego otworu okiennego (patrząc od wewnątrz – po lewej stronie komina) w pokoju z tarasem w mieszkaniu nr [...] przy ul. A. [...], tj. należy: we wskazanym otworze okiennym wymurować podoknie do wysokości 0,80 m od poziomu posadzki. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że strona nie uzyskała zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie robót w częściach wspólnych budynku, w związku z czym nie można doprowadzić wykonanych robót w tym zakresie do stanu zgodnego z przepisami w sposób inny niż przywrócenie stanu poprzedniego. Organ wskazał przy tym, że jakkolwiek roboty w mieszkaniu nr [...] w częściach wspólnych budynku obejmowały także wymianę podciągów okiennych, wzmocnienie konstrukcji więźby dachowej i ścianek działowych oraz wybicie części ściany zewnętrznej (pod oknem - w celu zamontowania nowego okna aż do podłogi) to jednak ze względów bezpieczeństwa konstrukcji budynku niewskazane byłoby obecnie zlikwidowanie wykonanych obecnie wzmocnień tej konstrukcji. Dlatego, w ocenie PINB, w zaistniałej sytuacji konieczne jest wyłącznie przywrócenie fragmentu ściany zewnętrznej po oknem przy tarasie (wybitego w celu zamontowania nowego okna do samej podłogi).Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "organ odwoławczy", "PWINB"), po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia 23 września 2025 r., wydaną m. in. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję PWINB wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo ocenił kwestie związane z brakiem dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do wykonania przedmiotowych robót w częściach wspólnych budynku. Z uwagi na fakt, że inwestor nie wykazał się posiadaniem dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgodą współwłaścicieli budynku na wykonane roboty budowlane bądź zgodą zastępczą wydaną przez sąd powszechny, to organ miał podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wskazuje, że inwestor nie miał podstaw do złożenia oświadczenia, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zaistniałej sytuacji (braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonane roboty w częściach wspólnych budynku, a taką częścią, zdaniem PWINB, niewątpliwie jest ściana zewnętrzna budynku) organ I instancji prawidłowo stwierdził, że jest to sytuacja w której doszło do stanu braku zgodności z prawem. W sprawie znajduje zastosowanie trzecia z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, bowiem zaniechanie dalszych robót budowlanych spowodowałoby, że budynek w dalszym ciągu by istniał z powiększonym otworem okiennym kosztem usuniętego fragmentu ściany. W sprawie nie znajduje zastosowania rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części albowiem obecny stan spowodowany właśnie został rozbiórką części obiektu (fragmentu ściany zewnętrznej budynku - pod oknem).W ocenie organu odwoławczego PINB zasadnie również wskazał, że wykonane roboty remontowe na konstrukcji budynku (wymiana nadproży, wzmocnienia więźby i ścianek działowych) w innych częściach wspólnych mieszkania - jako roboty remontowe, miały na celu odtworzeniu stanu pierwotnego uszkodzonej po latach konstrukcji, przy zastosowaniu nowych wyrobów budowlanych. Zatem w odniesieniu do tych robót remontowych, mających na celu utrzymanie konstrukcji budynku we właściwym stanie technicznym, niezasadne byłoby objęcie ich restrykcjami art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem PWINB organ I instancji prawidłowo określił także adresata przedmiotowej decyzji.Niemniej jednak, w ocenie PWINB, w sprawie zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem zakres robót zawarty w orzeczeniu organu I instancji może świadczyć o tym, że decyzja jest niewykonalna. Zdaniem organu odwoławczego techniczny zakres obowiązku nakazany w kwestionowanej przez stronę decyzji nie spowoduje przywrócenia stanu poprzedniego - wymurowanie podoknia nie przywróci z całą pewnością stanu poprzedniego. W ocenie PWINB organ I instancji powinien zawrzeć w orzeczeniu kompleksowy zakres robót demontażowych i montażowych, jakie należy wykonać, aby przywrócić poprzedni stan w tym miejscu budynku, w szczególności: usunięcie zamontowanych obecnie drzwi okiennych, podmurowanie dolnej części obecnego otworu w ścianie do poziomu parapetu dawnego okna, zamontowanie w tak przygotowanym otworze okiennym okna wraz z osprzętem o wymiarach i podziałach, jak okno pierwotne sprzed wykonania robót. Aby taki zakres zrealizować, konieczne jest na nowo zdefiniowanie zakresu orzeczenia, obejmującego powyższe aspekty. W takim przypadku, zdaniem PWINB, nie ma prawnych podstaw do zastosowania procedury trybu reformatoryjnego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i konieczne jest zastosowanie trybu wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a.W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że nie zachodziły przesłanki w nim opisane. Zebrany w postępowaniu materiał dowodowy pozwalał bowiem na podjęcie kasatoryjnego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że organ II instancji wyraźnie i jednoznacznie wskazał zakres robót, które jego zdaniem powinny zostać wykonane w miejsce orzeczonych. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając na organ I instancji w trybie wytycznych z art. 139a §1 k.p.a. wyraźny obowiązek zwiększenia dotychczasowego obciążenia robotami niż wynika do z decyzji I instancji. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem i zasądzenie kosztów postępowania.Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przywołany przepis k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e P.p.s.a. wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.Z treści powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy ma obowiązek wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2463/21; wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie stanowi jednak przesłanki wystarczającej. Niezbędne jest wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Dodać również należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).Wyjaśnić dodatkowo należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Przy czym organ odwoławczy – w przeciwieństwie do sądu administracyjnego – jest podmiotem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15).Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając zaś decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20).Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22).Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie nakazującą skarżącej przywrócenie poprzedniego stanu jednego otworu okiennego (patrząc od wewnątrz – po lewej stronie komina) w pokoju z tarasem w mieszkaniu nr [...] przy ul. A. [...], poprzez wymurowanie w przedmiotowym otworze okiennym podoknia do wysokości 0,80 m od poziomu posadzki i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Uzasadniając kwestionowaną decyzję organ odwoławczy uznał, że zakres robót zawartych w orzeczeniu organu I instancji może świadczyć o tym, że decyzja jest niewykonalna, albowiem nakazany techniczny zakres obowiązku nie spowoduje przywrócenia stanu poprzedniego. W ocenie PWINB organ I instancji powinien zawrzeć w orzeczeniu kompleksowy zakres robót, jakie należy wykonać, aby przywrócić poprzedni stan w tym miejscu budynku.W ocenie Sądu podniesione przez PWINB kwestie związane z wskazaniem szczegółowego zakresu prac demontażowych i montażowych prowadzących do przywrócenia stanu poprzedniego nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Zauważyć należy, że PWINB uznając, że nakazany przez organ I instancji techniczny zakres obowiązku jest niewystarczający dla wykonania obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dokonał samodzielnych ustaleń w tym przedmiocie i szczegółowo wskazał kolejność i zakres robót demontażowych i montażowych, które doprowadzą obiekt do stanu poprzedniego. W tej sytuacji, w przekonaniu Sądu, PWINB nieprawidłowo nakazał organowi I instancji nowe zdefiniowanie zakresu orzeczenia z uwzględnieniem okoliczności szczegółowo wskazanych w decyzji kasacyjnej. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego, a fakt, że PWINB nie podziela wniosków organu pierwszej instancji, nie powoduje potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3040/17). Organ nie może unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (tak: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3246/18).Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie jest władny w niniejszej sprawie odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia co do istoty, bowiem przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest jedynie okoliczność, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie.Zauważyć jednocześnie należy, że z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem przepisów postępowania" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niezgodne z prawem należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest podyktowane naruszeniem przez organ I instancji norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego.Należy podkreślić, że obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy oznacza, że jeżeli pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę, zdaniem organu odwoławczego, wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. PWINB ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie.W świetle wskazanych wyżej okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, gdyż stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organ I instancji nie może zostać uznane za prawidłowe.Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli jednak materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie sprawy wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest naruszeniem tego przepisu. Konieczność odmiennego ukształtowania pewnych elementów rozstrzygnięcia nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej jeżeli ich ustalenie jest możliwe na podstawie analizy urbanistycznej sporządzonej w postępowaniu przed organem I instancji.W ocenie Sądu wskazane przez PWINB przyczyny odstąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał, aby wydanie merytorycznej decyzji było niemożliwie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Odmienna ocena okoliczności prawnych również nie może stanowić zasadnej podstawy kasacyjnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie stanowi przejawu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uwzględnił sprzeciw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 wskazanej ustawy.Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a..