sygn. II GSK 2754/25 18 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II GSK 2754/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 1165/25 w sprawie ze sprzeciwu M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lutego 2025 r. nr KOC/77/Dr/25 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 1165/25 w sprawie ze sprzeciwu M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lutego 2025 r. nr KOC/77/Dr/25 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skarg
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
uczestnik postępowania apelujący / skarżący
Data orzeczenia 18 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Andrzej Skoczylas
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 1165/25 w sprawie ze sprzeciwu M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lutego 2025 r. nr KOC/77/Dr/25 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1165/25 oddalił sprzeciw M.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lutego 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie w dniu 24 marca 2023 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] poprzez umieszczenie reklamy na nośniku oznaczonym nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokół kontroli, w którym zapisano powierzchnię reklamy.Kontrola zajęcia pasa drogowego przeprowadzona w dniu 19 kwietnia 2023 r. potwierdziła pozostawanie reklamy w pasie drogowym.Decyzją z dnia 23 lipca 2024 r. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył M.P. karę pieniężną w wysokości 22.002,30 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie ul. [...] w dniach od 24 marca 2023 r. do 19 kwietnia 2023 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" na nośniku oznaczonym nr [...] o powierzchni 14,05 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320; powoływanej dalej jako: u.d.p.). Wysokość kary ustalono jako iloczyn powierzchni reklamy, stawki kar w wysokości wynikającej z treści uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przebieg granic pasa drogowego został potwierdzony w bazie kartograficzno-geodezyjnej, do której organ posiada dostęp elektroniczny.Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.P., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony, organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego to właśnie ją uznał za podmiot zajmujący pas drogowy, nie wypowiedział się co do ewentualnej odpowiedzialności właściciela reklamy – N. Sp. z o.o. w W. Ponadto Strona podniosła, że brak jest dokumentów, z których wynikałaby powierzchnia zajęta przez reklamę oraz okres jej umieszczenia, brak jest jakichkolwiek map, a organ dokonał ustaleń na podstawie dokumentów sporządzonych poza postępowaniem administracyjnym.Decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnianiu SKO podniosło, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest powiązana tylko z własnością urządzeń umieszczonych w pasie drogowym. Zasadniczo ciąży ona na każdym, kto faktycznie zajmuje pas drogowy, a więc korzysta z niego w sposób bezprawny.W ocenie SKO, w rozpatrywanej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że to strona jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, bowiem w aktach sprawy znajduje się umowa najmu powierzchni reklamowych od Wynajmującego – N. sp. z o.o., na mocy której Najemca [...] M.P. będzie wykorzystywał powierzchnie reklamowe w celu umieszczenia na nich reklamy realizowanej przez Najemcę. Ponadto w prowadzonym postępowaniu organ I instancji wykazał, opierając się na danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, że strona (NIP [...]) przez wskazany w zaskarżonej decyzji okres prowadziła działalność agencji reklamowych. Zdaniem SKO, prawidłowo zatem Prezydent m. st. Warszawy uznał wnoszącego odwołanie za podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy i stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary. Jednocześnie SKO stwierdziło, że w postępowaniu zakończonym decyzją I instancji nie została jednoznacznie udokumentowana kolizja reklamy z granicą pasa drogowego. W aktach sprawy brak dowodów jednoznacznie potwierdzających tę okoliczność, zatem materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w tym zakresie o dokument geodezyjny - mapę obrazującą kolizję obiektu, który zajął pas drogowy bez zezwolenia.Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne będzie jednoznaczne ustalenie przez organ I instancji powierzchni reklamowej. Z umowy najmu wynika, że nośnik reklamowy ma powierzchnię 11,99 m2 (tj. wymiary: 5,04 m x 2,38 m), natomiast w protokole kontroli wskazano powierzchnię 14,05 m2 (tj. wymiary: 5,30 m x 2,65 m) i taką też organ I instancji przyjął do obliczenia wysokości kary. Jednakże ani z protokołu kontroli, ani z treści decyzji nie wynika czy powierzchnia ta była mierzona miarą czy dalmierzem i czy wobec wskazanej w umowie najmu innej (mniejszej) powierzchni, pomiar nośnika był weryfikowany, a rozbieżność wyjaśniona.Zdaniem SKO, wyjaśnienia wymaga również lokalizacja zajęcia pasa drogowego, bowiem decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rejonie ul. [...], podczas gdy pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...]. Organ I instancji powinien jednoznacznie i spójnie określić którego pasa drogowego dotyczy zajęcie oraz wymierzona kara pieniężna. Reasumując SKO wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zadaniem organu I instancji będzie wyjaśnienie i ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego, a także szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego, w aktualnym stanie sprawy nie ma możliwości skontrolowania prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ I instancji w zakresie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia przesłanek wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.P. wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniesione w sprzeciwie zarzuty, zdaniem strony miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowały błędnym przypisaniem odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy adresatem decyzji winien być podmiot faktycznie posadawiający w pasie drogowym reklamę, tj. nośnik reklamowy, a nie podmiot który jedynie okazjonalnie skorzystał z powierzchni reklamowej tego nośnika.Zdaniem wnoszącego sprzeciw, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy był władny wydać decyzję reformatoryjną, skoro w innych sprawach z udziałem strony takie decyzje wydał.W sprzeciwie zawarto wniosek o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci:- decyzji SKO z dnia 21 sierpnia 2024 r., nr KOC/4580/Dr/24 uchylającej w całości decyzję organu I instancji oraz poprzedzającej ją decyzji z 17 maja 2024 r. nr ZDM/GKP/R/1194/2022/K, wymierzającej Stronie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego al. [...], które - w ocenie Strony - wydane zostały w analogicznym stanie prawnym i faktycznym oraz w tym samym składzie orzeczniczym, a zawierają diametralnie inne rozstrzygnięcie i wytyczne, niż w zaskarżonej sprzeciwem decyzji;- wyroków WSA w Warszawie o wskazanych sygnaturach akt, które - w ocenie strony - zapadły w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, a stwierdzone w nich nieprawidłowości decyzji SKO, odpowiadają błędom popełnionym przez organ również i w decyzji zaskarżonej sprzeciwem.W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił sprzeciw.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że w myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.), a zatem bada, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. WSA nie dokonuje zatem w tym trybie oceny co do meritum sprawy, ani nie przesądza o kierunku jej ostatecznego rozstrzygnięcia.WSA przytoczył treść art. 138 § 2 k.p.a. i podniósł, że przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, bowiem zachodzi konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z art. 136 k.p.a. oraz zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy może bowiem jedynie uzupełnić postępowanie dowodowe, a dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie może dotyczyć ustalenia kluczowej okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania. Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym, a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczały przepisy ustawy o drogach publicznych i zakres ten obejmował ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz ustalenie czy reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak - na jakiej powierzchni i przez jaki okres. Okoliczności te powinny być ustalone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego.WSA podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ I instancji nie sprostał wymaganiom i okoliczności istotne z perspektywy przepisów u.d.p. nie zostały przez niego wyjaśnione, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle istotny, że nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że stwierdzone naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania polegało przede wszystkim na tym, że organ nie zgromadził dowodów, które pozwoliłyby ustalić przebieg pasa drogowego oraz nie udokumentował dostatecznie kolizji reklamy z jego granicami. WSA podkreślił, że organ odwoławczy trafnie zauważył, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół, z treści którego wynika, że w ramach kontroli przeprowadzonej 24 marca 2023 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Taką też lokalizację zajęcia pasa drogowego wskazano w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej (k. 9 akt administracyjnych). Następnie decyzją z 23 lipca 2024 r. Prezydent m. st. Warszawy nałożył na stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Z treści § 1 ust. 1 znajdującej się w aktach umowy najmu powierzchni reklamowych z 1 stycznia 2023 r. wynika natomiast, że są to dwie różne lokalizacje. Wobec zaistniałych rozbieżności nie ma całkowitej pewności, który konkretnie pas drogowy był przedmiotem oceny organu, skutkującej nałożeniem kary pieniężnej.Sąd I instancji zgodził się również z organem odwoławczym, że ustalenia co do przebiegu pasa drogowego i usytuowania reklamy względem jego granic nie mogły być dokonane na podstawie dokumentów włączonych do akt sprawy, wśród których znajdowały się jedynie: protokół kontroli pasa drogowego z wydrukami dwóch fotografii oraz kopia karty kontroli zajęcia pasa drogowego. Żaden z tych dokumentów nie przedstawiał przebiegu granicy pasa drogowego ani położenia reklamy w relacji do jego granic. WSA uznał, że rację ma SKO twierdząc, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu geodezyjnego - mapy obrazującej kolizję obiektu, który zajął pas drogowy bez zezwolenia. Stwierdzonego braku dowodów pozwalających na dokonanie ustaleń faktycznych koniecznych do wydania decyzji nie mogło rekompensować samo wyjaśnienie, zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że przebieg pasa drogowego został potwierdzony w bazie kartograficzno-geodezyjnej, do której organ posiada dostęp elektroniczny. Prawidłowość tego ustalenia nie może bowiem zostać zweryfikowana na podstawie akt sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na wyraźne i jednoznaczne ustalenie granic pasa drogowego oraz faktu znajdowania się reklamy w tym pasie drogowym. Zdaniem WSA, już choćby z tego powodu należało zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy.Sąd podkreślił, że zgromadzone dowody nie dają również podstaw do przyjęcia, że sprawa została dokładnie wyjaśniona w zakresie powierzchni zajęcia pasa drogowego, bowiem jak trafnie zauważył organ odwoławczy, powierzchnia reklamy odnotowana w protokole kontroli pasa drogowego z 24 marca 2023 r. nie odpowiada zapisom zawartym w umowie najmu powierzchni reklamowych z 1 stycznia 2023 r. Przy tym, do akt sprawy nie włączono żadnych dokumentów, które potwierdzałyby prawidłowość danych zawartych w protokole kontroli. W szczególności nie zostało udokumentowane jakiego urządzenia użyto do pomiaru, czy było to urządzenie certyfikowane i w odpowiedni sposób zastosowane. Wyjaśnienie kwestii prawidłowości pomiaru ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ powierzchnia zajęcia pasa drogowego determinuje wysokość kary pieniężnej.W ocenie WSA, tak obszerny zakres ustaleń nie może być uzupełniony przez organ odwoławczy, bowiem postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a. ma jedynie charakter uzupełniający, a zatem nie mieści się w nim prowadzenie istotnych czynności w postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe do niektórych z nich w ogóle się nie odnosi. Organ odwoławczy zobowiązany byłby do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym - ze względu na brak ustaleń na etapie wcześniejszym - dokonano by tego po raz pierwszy, a zatem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Wobec braku zrealizowania tego elementu postępowania przez organ I instancji, jego uzupełnienie przez organ odwoławczy nie było możliwe. WSA za słuszne uznał stanowisko SKO, iż uchybienia organu I instancji w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, jego oceny oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia co do przesłanek nałożenia kary pieniężnej są istotne dla sprawy w świetle powołanych przepisów prawa materialnego. W zaistniałej sytuacji dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zasadzie w całości. Ponadto trafnie wskazał organ odwoławczy, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien zbadać okoliczności lokalizacji zajęcia pasa drogowego, przebiegu pasa drogowego w tej lokalizacji i usytuowania reklamy względem jego granic, a także powierzchni reklamy. Rozstrzygnięcie sprawy co do meritum przez SKO pomimo dostrzeżonych uchybień, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Skoro bowiem organ I instancji nie zbadał merytorycznych aspektów sprawy oraz uchybił obowiązkowi prawidłowego skompletowania materiału dowodowego i jego oceny (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), zasadne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.W odniesieniu do sformułowanych w sprzeciwie zarzutów o charakterze materialnoprawnym WSA podniósł, że decyzja kasatoryjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, a zatem jej kontrola nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy.Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie SKO nie stwierdziło braków w dokumentacji, które uniemożliwiałyby dokonanie ustaleń co do podmiotu, wobec którego ma się toczyć postępowanie i który ma być adresatem decyzji. W ocenie WSA, stanowisko organu jest prawidłowe, biorąc pod uwagę znajdującą się w aktach umowę najmu powierzchni reklamowych z 1 stycznia 2023 r. oraz wydruk informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczący prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej w zakresie reklamy. Sad podniósł, iż zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i na etapie odwołania strona nie zaoferowała innych dowodów, które wymagałyby oceny organu, lecz zostały pominięte. WSA dostrzegł, że w treści decyzji SKO wyraziło stanowisko co do tego kto jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jednak na tym etapie postępowania Sąd nie badał prawidłowości tego stanowiska. Zdaniem Sądu, ocena w tym zakresie, z uwagi na procesowy charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego, byłaby przedwczesna.Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uznając, że uzasadnienie decyzji SKO nie było wadliwe konstrukcyjnie, zawierało elementy określone w tym przepisie i umożliwiło stronie poznanie powodów rozstrzygnięcia oraz sformułowanie zarzutów kwestionujących stanowisko organu, a Sądowi przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem tej decyzji. WSA podkreślił, że stanowisko zawarte w decyzji SKO nie stoi na przeszkodzie, by w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały przez stronę przedstawione nowe twierdzenia i dokumenty na ich poparcie, w tym również w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego, które podlegać będą ocenie organu I instancji z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego.Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci decyzji, które zapadły w innej sprawie, wskazując, że nie mają one znaczenia dla niniejszej sprawy z uwagi na inny stan faktyczny i nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, zaś dokumenty zgromadzone w aktach pozwalały na ocenę zgodności z prawem decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.P., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i rozpoznania sprzeciwu poprzez jego uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za I i II instancję, według norm przepisanych.Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:1. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie sprzeciwu od kasatoryjnej decyzji Il instancji, w sytuacji, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zachodzą przyczyny uzasadniające wydanie decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania), a to w kontekście naruszenia przez organ:a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej z powołaniem się na niespójność rozstrzygnięcia decyzji I-instancyjnej - taktującej o zupełnie innej reklamie, niż dokumentacja ujawniona w aktach administracyjnych sprawy - dotycząca innej reklamy, podczas gdy w tej sytuacji zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania administracyjnego,- a to wobec faktu braku w aktach dowodów wskazujących na zajęcie pasa drogowego określonego decyzją;b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania administracyjnego,- a to wobec faktu, iż skarżący nie dokonał zajęcia pasa drogowego i nie jest podmiotem odpowiedzialnym za owo zajęcie, a przynajmniej takowej okoliczności bezsprzecznie nie ustalił organ I instancji;c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzjiwewnętrznie sprzecznego, a to przez przesądzenie odpowiedzialności administracyjnej skarżącego za zajęcie pasa drogowego w początkowej części uzasadnienia (str. 3), aby następnie w podsumowaniu, sformułować dla organu I instancji wytyczne nakazujące wyjaśnienie i ustalenie okoliczności opisanych powyżej w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego (str. 5 decyzji);d) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny, a przynajmniej braku jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego w tym samym stanie faktycznym i prawnym organ raz uznaje, iż nie wykazano i nie uzasadniono dlaczego odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego przypisuje się skarżącemu, by innym razem odpowiedzialność tę uznawać za pewną;e) art. 80 k.p.a. poprzez przypisanie skarżącemu odpowiedzialności za zajecie pasa drogowego, w oparciu o umowę najmu powierzchni reklamowych oraz dowolną i wybiórczą ocenę postanowień tej umowy, przejawiającej się w przypisaniu skarżącemu odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, przy czym umowa nie nakłada na najemcę obowiązku uzyskania zezwolenia; tj. a contrario obowiązek ten pozostał po stronie właściciela reklamy umieszczającej ją w pasie drogowym;- mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały błędnym przypisaniem skarżącemu odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy adresatem takowej decyzji winien być podmiot, który przed umieszczeniem nośnika reklamy (bilbord) w pasie drogowym był zobowiązany do uzyskania zezwolenia w drodze decyzji na zajęcie pasa drogowego, a nie podmiot który jedynie okazjonalnie skorzystał z powierzchni reklamowej tego nośnika.2. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie sprzeciwu od kasatoryjnej decyzji Il-instancji, w sytuacji gdy organ II instancji pomimo wydania decyzji kasatoryjnej, w uzasadnieniu tejże decyzji (i treści jej wytycznych adresowanych do organu I-instancyjnego), przesądził o odpowiedzialności skarżącego co do zasady - odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego; wobec czego, obowiązkiem Sądu I instancji było również rozpoznanie sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego (rozpoznanie sprawy co do istoty), a to:f) art. 4 pkt. 23 u.d.p. poprzez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu za reklamę w rozumieniu tegoż przepisu także samej powierzchni reklamowej, a nie jej nośnika (tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego, czy innego nośnika informacji wizualnej);g) art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że podmiotem umieszczającym w pasie drogowym urządzenie obce oraz reklamę jest M.P.;h) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 i nast. u.d.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżący M.P. jest stroną stosunku administracyjnoprawnego w sprawie uiszczenia stawki sankcyjnej za brak zezwolenia;i) art. 65 § 1 i § 2 k.c. poprzez nieprawidłową wykładnię § 3 pkt 3 umowy najmu, przejawiające się rozszerzającym przyjęciem na potrzeby postępowania administracyjnego, iż ww. postanowienie umowne ustanawia na najemcy powierzchni reklamowej obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podczas, gdy z wyraźnej treści tegoż postanowienia umownego oraz zgodnego zamiaru stron wynikało wyłącznie tyle, iż to najemca jest odpowiedzialny za emitowaną na reklamie treść, a to w kontekście ewentualnego naruszenia praw osób trzecich takich jak prawa autorskie, firmy, znaku towarowego, itp. praw "cywilnych", a nie stan techniczny, czy "legalność" reklamy, w rozumieniu ustawy - czyli owej konstrukcji, nośnika,- mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji zaniechał rozpoznania sprawy co do jej istoty, co przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji skutkować będzie błędnym przypisaniem skarżącemu odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy adresatem takowej decyzji winien być podmiot faktycznie posadawiający w pasie drogowym ową reklamę, tj. nośnik reklamowy, a nie podmiot który jedynie okazjonalnie skorzystał z powierzchni reklamowej tego nośnika.Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone wyłącznie do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych.Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy i komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadniają, aby zarzuty te rozpatrzeć łącznie. Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe, przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., będzie niewystarczające, bądź też że przeprowadzenie wyjaśniającego postępowania dowodowego obejmie swym wymiarem zakres tak szeroki, że będzie ono znacznie odbiegało od cech postępowania uzupełniającego.Jednocześnie akcentuje się właśnie, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Dodatkowe postępowanie uzupełniające nie może bowiem dotyczyć kluczowej w sprawie kwestii i zasadniczo zastępować postępowania wyjaśniającego, koniecznego do przeprowadzenia przez organ I instancji w celu ustalenia okoliczności stanu faktycznego sprawy. Taki stan rzeczy powodowałby mianowicie pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia tak obszernego zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, że niemożliwym byłoby przeprowadzenie jedynie cząstkowych uzupełnień w materiale dowodowym, zgormadzonym już uprzednio przez organ I instancji. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc, zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji, zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.Naczelny Sąd Administracyjny dokonał pozytywnej oceny prawidłowości wyroku Sądu I instancji oddalającego sprzeciw wywiedziony od decyzji kasatoryjnej, którą SKO wydało w toku kontroli legalności proceduralnej decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na brak kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, mającego dowodzić: przebieg pasa drogowego oraz zakres jego zajęcia wskutek kolizji nośnika reklamowego z jego granicą; niesporny wymiar powierzchni zajęcia pasa drogowego, od którego to ustalenia uzależniony jest wymiar nakładanej kary pieniężnej; lokalizację, w której przeprowadzono kontrolę, lokalizację, w stosunku do której zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz lokalizację, którą wskazano w decyzji I instancji wymierzającej karę pieniężną. W ocenie NSA – na tle dostrzeżonych przez organ odwoławczy braków, niejasności i wzajemnych wykluczeń w zgromadzonym materiale dowodowym – Sąd I instancji prawidłowo oddalił sprzeciw od decyzji kasatoryjnej wydanej w rozpoznawanej sprawie. Zawarte w aktach administracyjnych sprawy: protokół z kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 24 marca 2023 r., fotografie nośnika reklamowego o nr [...], zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 10 czerwca 2024 r., kserokopia umowy najmu powierzchni reklamowych we wskazanych lokalizacjach i o podanych gabarytach, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek dokumentu przedstawiającego przebieg granicy pasa drogowego oraz usytuowania/położenia względem niego reklamy, nie mogły zostać uznane za wystarczające do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Brak dokumentu geodezyjnego, wydruku mapki obrazującej kolizję obiektu z pasem drogowym, czy też innego dokumentu, na podstawie którego dałoby się w toku instancyjnej kontroli przeprowadzonego postępowania administracyjnego zweryfikować prawidłowość poczynionych przez organ I instancji ustaleń, uniemożliwiał uznanie zgromadzonej dokumentacji za wystarczającą i kompletną. Poczynione w tym zakresie wyjaśnienia organu I instancji o tym, iż przebieg pasa drogowego został potwierdzony w bazie kartograficzno-geodezyjnej, do której organ posiada dostęp elektroniczny nie mogły zostać uznane za wystarczające do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Brak wydruku ze wskazanej bazy lub jakiegokolwiek innego, zgormadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego na tę okoliczność, uniemożliwiał dokonanie kontroli prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń, a także reformatoryjne rozstrzygnięcie w tym zakresie przez organ odwoławczy.Uwzględniając zagadnienie nieokreśloności i sporności granic pasa drogowego w kontrolowanej sprawie oraz umiejscowienia w kolizji z nimi nośnika reklamowego (w szczególności na tle wynikających z akt administracyjnych rozbieżności co do lokalizacji przeprowadzonej kontroli, obszaru w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne i lokalizacji, którą wskazano w decyzji pierwszoinstancyjnej), należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie mógł uznać, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji były niewątpliwe, jako wynikające z pełnego i wiarygodnego materiału dowodowego. Zasadnie również stanął on na stanowisku, co prawidłowo dostrzegł Sąd I instancji, oddalając sprzeciw od wydanej przez SKO decyzji kasatoryjnej, że niekompletność oraz rozbieżności wynikające z tego materiału w żadnej mierze nie mogą wskazywać na prawidłowość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które w pewnych tylko kwestiach może wymagać uzupełnienia materiału dowodowego. Dlatego też prawidłowa była ocena, że w sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazano linii granicznych pasa drogowego oraz kolizji z tymi liniami posadowionej w pasie drogowym reklamy, pozwalających bezspornie stwierdzić fakt, zakres, powierzchnię oraz lokalizację zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 1770/23), w pewnych kategoriach spraw o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), na tle indywidualnych cech ich stanu faktycznego, przede wszystkim zaś niewątpliwych lub niespornych granic pasa drogowego oraz granic obszaru jego zajęcia, możliwe i dopuszczalne jest uproszczenie postępowania dowodowego przez odwołanie się właściwego organu – w celu ustalenia tych granic – do bazy dowodowej wtórnej względem dokumentów (aktów), które były podstawą wyznaczenia granic danego pasa (a więc – zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. – linii rozgraniczających grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga), w tym np. do wypisów z rejestru gruntów, wyrysów z mapy ewidencyjnej lub kopii mapy zasadniczej (sporządzonych jednak w odpowiedniej skali) oraz opracowań geodezyjno-kartograficznych odzwierciedlających na mapie faktyczną lokalizację i obszar zajęcia pasa.Natomiast w sprawach, w których istnieją wątpliwości w powyższym zakresie (czy to stwierdzone z urzędu, czy to podniesione przez stronę), warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w tym przedmiocie jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni. Dowodem źródłowym tego rodzaju jest właśnie dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (zob. np. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z dnia 16 lutego 2005 r., oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, Dz. U. Nr 32, poz. 393 ze zm.). W judykaturze NSA podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych i której wzór aktualnie określa załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. (por. wyroki NSA z: 11 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 203/21, II GSK 120/21, II GSK 80/21; 12 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 1097/21, II GSK 849/21, II GSK 838/21, II GSK 431/21, II GSK 992/21, II GSK 955/21; 6 czerwca 2023 r., sygn. akt: II GSK 1800/21 i II GSK 1044/21; opublikowane na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), aczkolwiek dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym.W powyższym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości spoczywający na organach orzekających w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji w relacji do nich obiektu zajmującego ten pas (por. wyroki NSA z: 23 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1494/21; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1626/21, II GSK 1598/21 i powołane w nich orzecznictwo).Naczelny Sąd Administracyjny – rozstrzygając w zakresie oceny naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania i to w takim wymiarze, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – musiał, dokonując kontroli w rozpoznawanej sprawie, dostrzeżone wadliwości w toku procedowania przez organ I instancji oprzeć na przesłankach wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych, bowiem zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy prawa materialnego. W tej kwestii trzeba także uwzględnić, że ustawodawca, zmierzając do zapewnienia organom administracji drogowej określonej elastyczności i swobody w zakresie wyznaczania granic pasa drogowego, postanowił – uchylając art. 34 u.d.p. i wprowadzając w jego miejsce z mocą od dnia 21 września 2022 r. art. 34a u.d.p. – że rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej.W tym miejscu należy przypomnieć, iż w orzecznictwie NSA wskazywano, że wiarygodna dokumentacja geodezyjno-kartograficzna w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie musi przyjąć ostatecznie postaci tzw. mapy do celów prawnych, jednak musi być ona – w razie potrzeby wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych lub wysokościowych oraz opracowania wyników tych pomiarów – sporządzona zgodnie ze standardami technicznymi określonymi we właściwym, obowiązującym na dzień wydania decyzji rozporządzeniu.Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów w związku z tym, że w jego ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy WSA niezasadnie uznał za prawidłową decyzję SKO, która wskazywała na niespójność rozstrzygnięcia decyzji I instancji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Tymczasem, jak wywiedziono powyżej, zakres nieścisłości dostrzeżonych w niniejszej sprawie oraz ilość danych potrzebnych do zgromadzenia w ramach materiału dowodowego i okoliczności pozostałych do ustalenia, daleko wykraczałyby poza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Z przedstawionych powyżej wywodów wynika bowiem, że sporne były zarówno same granice pasa drogowego, których nie dało się na tle zgromadzonego w aktach sprawy materiału w ogóle ustalić, jak i obszar zajętej powierzchni, który determinuje wysokość wymierzanej kary, a sprzeczność wynikała z różnic dokonanego przez organ I instancji pomiaru, a danych wynikających ze znajdującej się w aktach kserokopii umowy najmu. Niespójności dotyczyły również wskazania w dokumentach administracyjnych dwóch rożnych lokalizacji, a de facto wymierzenia kary pieniężnej za reklamy posadowione na dwóch różnych nośnikach reklamowych (zob. nośnik nr [...] zlokalizowany na ul. [...] oraz nośnik nr [...] zlokalizowany na ul. [...] – którą to lokalizację wskazuje się jako obszar nielegalnego zajęcia pasa drogowego w decyzji I instancji pomimo, że postępowanie w sprawie wszczęto w związku z zajęciem pasa drogowego ul. [...]). Końcowo już tylko wskazać należy, że ponownie rozpatrując sprawę oraz gromadząc pełny materiał dowodowy, organ I instancji zajmie jednoznaczne stanowisko odnośnie do podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie kwestii wadliwości ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za bezprawne zajęcie pasa drogowego. Na te braki zasadnie wskazał organ odwoławczy podkreślając, że zarządca drogi zobowiązany jest do oceny przesłanek warunkujących obciążenie określonego podmiotu administracyjną karą pieniężną.Zauważyć trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie WSA podniósł, że SKO wydało decyzję kasatoryjną z uwagi na brak wyjaśnienia przez Prezydenta m.st. Warszawy okoliczności na tyle istotnych w sprawie, które uniemożliwiały przeprowadzenie jedynie postępowania uzupełniającego, odnosząc się do kluczowych i wiodących w sprawie kwestii. Zakres niniejszej sprawy wymaga od organu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wzięcia pod uwagę wywodów poczynionych w decyzji kasatoryjnej SKO oraz zaakceptowanych przez sądy administracyjne obu instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uzupełni materiał dowodowy w zakresie pozwalającym jednoznacznie stwierdzić stan istniejący w zakresie przebiegu pasa drogowego – określając jednoznacznie, o którą lokalizację chodzi – a także odniesie się do posadowienia w granicy tego pasa drogowego nośnika reklamowego o określonym wymiarze, a następnie tak zgromadzony materiał dowodowy podda wszechstronnej ocenie, która znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ powinien również ustosunkować się do argumentów strony, w tym zwłaszcza odnośnie do kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie jego odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, w kontekście ewentualnego obciążenia odpowiedzialnością innego podmiotu, z którym skarżący zawarł umowę najmu powierzchni reklamowych.Tym samym, ponownej ocenie w toku postępowania administracyjnego, przeprowadzonego zgodnie ze standardami procedury administracyjnej, wynikającymi z zasad sformułowanych w k.p.a., podlegać będzie spełnienie przez podmiot przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego – tj. ustawy o drogach publicznych – obciążenia go odpowiedzialnością z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej zabrakło wyjaśnienia i oceny kluczowych w sprawie kwestii, co prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej, a następnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając sprzeciw od decyzji.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał dowodowy w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji nie został w zasadzie w ogóle zgromadzony, a ten który znajduje się w aktach sprawy zawiera liczne niejasności i sprzeczności, co musiało skutkować uznaniem, że sytuacja ta uniemożliwiała przeprowadzenie oceny przez organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał SKO na wydanie decyzji reformatoryjnej i końcowo umorzenie postępowania administracyjnego. Możliwość taka była wykluczona z uwagi na wskazane powyżej naruszenia przez organ pierwszoinstancyjny przepisów postępowania oraz taki zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie zaś z treścią przywołanego na wstępie art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie fakt wystąpienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Za w pełni uprawnione należy więc uznać stanowisko Sądu I instancji, który przeprowadził kontrolę decyzji kasatoryjnej w rozpoznawanej sprawie, będąc uprawnionym jedynie do sprawdzenia, czy organ II instancji mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wystąpienie w tej decyzji wyłącznie naruszeń prawa procesowego i to na tyle znamiennych w skutkach, że zakres, który pozostał niewyjaśniony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógłby zostać uzupełniony przez organ odwoławczy. Brak możliwości zastąpienia organu I instancji w tym zakresie przez organ odwoławczy niewątpliwie wynika z obowiązku zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z treści ww. art. 15 k.p.a. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca kompetencję do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej przyznał właśnie wyłącznie w przypadkach, gdy uchybienia procesowe popełnione w toku orzekania przez organ I instancji były na tyle istotne, że nie nadawały się do uzupełnienia przed organem drugoinstancyjnej na podstawie art. 136 k.p.a. i nie pozwalały mu na rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez orzeczenie co do istoty sprawy na skutek uchylenia decyzji. Dostrzeżonych braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie sposób było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na wskazaną powyżej zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138 oraz orzecznictwo powołane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku).Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.