Wyrok - II OSK 1788/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. R., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 405/22, w sprawie ze skargi K. M. R., na postanowienie Pomorskiego WojewódzkiegoOddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. R., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 405/22, w sprawie ze skargi K. M. R., na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
art. 61
akpa
art. 7
kpa
art. 156
kpa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 3
ppsa
art. 183
ppsa
art. 141
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 405/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi K. M. R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2022 r., nr WOP.7722.231.2021.HB w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddalił skargę.K. M. R. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzucił na podstawie:1. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) - naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2020r, poz. 1333 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przepis ustawy nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku oddalającego skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej;2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 61a ust. 1 Kpa i w konsekwencji oddalił skargę skarżącego, podczas gdy w niniejszej sprawie z uwagi na istotne okoliczności w postaci nierozpoznania wniosku o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę oraz niewykonanie decyzji o nakazie rozbiórki, okoliczności te nie stanowią przesłanek uniemożliwiających wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy Prawo budowlane;3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta naruszeniami prawa:4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uznanie, iż organ nie naruszył zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, czym naruszył art. 7 Kpa;5. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie poddanie w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych wnikliwej analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym oddalenie skargi skarżącego.W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku sądu I instancji.Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego odmówiły na podstawie art. 61a § 1 Kpa wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wdrożenia, w trybie art. 49f Prawa budowlanego, uproszczonej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej wobec budynku posadowionego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S., gmina L. podkreślając, że organ I instancji decyzją nr PINB.7141.LL4.1996.ZT z dnia 7 maja 2018r. w trybie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku. Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie, zatem stała się ona ostateczna. Organ II instancji wobec powyższego nadmienił, że skoro w obiegu prawnym znajduje się decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę obiektu, jej istnienie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w tej samej sprawie. Co więcej, ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie legalizacji tego obiektu dotyczyłoby sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w cytowanym art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko, zaś skarga kasacyjna przedstawionymi zarzutami, kwestionuje je.Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym i wynikowym, który nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 2452/23). Skuteczność zarzutu naruszenia ww. regulacji p.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę, które zapadło w niniejszej sprawie, nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.Jednakże wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia skargi. Przede wszystkim trafnie wykazano w motywach zaskarżonego wyroku, iż zastosowany w sprawie przepis art. 61a § 1 Kpa, stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślono, że do innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w tym przepisie, zalicza się w doktrynie sytuacje wniesienia żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212) i pogląd ten w niniejszej sprawie nie jest sporny.Zatem niezakwestionowany kasacją fakt funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji nr PINB.7141.LL4.1996.ZT z dnia 7 maja 2018r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku stanowi inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku skarżącego uruchomienia dodatkowo wobec spornego obiektu uproszczonej procedury legalizacyjnej z art. 49f Prawa budowlanego.Nie doszło w sprawie również do naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 7 Kpa. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia w głównej mierze art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak też niemożliwe jest kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 61a § 1 Kpa i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Ponadto należy zaznaczyć, że ,,prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1011/22). Tym samym nie ujawniono wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pozwalających na jego zakwestionowanie. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie stanowią wyłącznie polemikę z prawidłowo przedstawionymi motywami zaskarżonego orzeczenia.Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 Kpa, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11). W przedmiotowym postępowaniu nie doszło więc do odmowy zastosowania przepisu art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, lecz do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek strony o wdrożenie uproszczonej procedury legalizacyjnej przedmiotowego budynku z uwagi na inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania.Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego a to błędnej wykładni art. 49f Prawa budowlanego.Przypomnieć więc należy, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) ustawodawca - poprzez dodanie do ustawy przepisów art. 49f-49i Prawa budowlanego - wprowadził do systemu prawa szczególną regulację, umożliwiającą legalizację obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy tych obiektów upłynęło co najmniej 20 lat. W orzecznictwie wskazuje się, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wprowadzony tryb ma za zadanie legalizację starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego. Chodzi zatem o ,,porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa. Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia legalizacji w tym trybie jest, aby od zakończenia budowy obiektu budowlanego upłynęło co najmniej 20 lat a przede wszystkim ma on zastosowanie wobec obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu do tego zgłoszenia.Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 32 ustawy zmieniającej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. Z powołanego wyżej przepisu wprost wynika, że ustawa nowelizująca eliminuje możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a contrario, należy przyjąć, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie.W rozpoznawanej sprawie bezspornie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej została wydana ostateczna decyzja nr PINB.7141.LL4.1996.ZT z dnia 7 maja 2018r. w trybie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy prawidłowo rozpoznały sprawę, ponieważ od zasady stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział wyjątek jedynie w art. 32 ustawy zmieniającej.Reasumując stwierdzić należy, że podniesione nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, nie uzasadniały eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego.Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.. oddalił skargę kasacyjną.