Postanowienie - I OSK 1784/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 440/25 o odrzuceniu skargi J.P. na pismo Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24 marca 2025 r., znak WGN.6843.2.149.2025.MC w przedmiocie zwolnienia z opłaty z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: oddalOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 440/25 o odrzuceniu skargi J.P. na pismo Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24 marca 2025 r., znak WGN.6843.2.149.2025.MC w przedmiocie zwolnienia z opłaty z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: oddal
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
odrzucono środek zaskarżenia
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
22 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mariola Kowalska
Podstawa prawna
art. 238
kc
art. 107
kpa
art. 59
kpa
art. 3
ppsa
art. 174
ppsa
art. 141
ppsa
art. 151
ppsa
art. 188
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
J. P. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 marca 2025 r. znak WGN.6843.2.149.2025.MC, stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego o zwolnienie go z opłat z tytułu użytkowania wieczystego za nieruchomości gruntowe Skarbu Państwa położone w [...] przy ul. [...]. W zakwestionowanym piśmie organ wyjaśnił, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie korzystają ze zwolnienia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 44 ze zm.). Dodał też, że opłaty te mają charakter cywilnoprawnych świadczeń okresowych.W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga jest niezasadna oraz, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24 marca 2025 r.Postanowieniem z dnia 16 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") odrzucił powyższą skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w jego ocenie złożona przez skarżącego skarga jest niedopuszczalna bowiem zaskarżone pismo z dnia 24 marca 2025 r. nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego wyszczególnionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd ten uznał, że brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Sąd zauważył ponadto, że pismo organu z dnia 24 marca 2025 r. ma charakter wyłącznie informacyjny, nie zawiera bowiem elementów decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej "k.p.a."). Sąd dodał ponadto, że kwestia zwolnienia z opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny i droga sądowoadministracyjna w tej sprawie jest niedopuszczalna.Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając je w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:1) prawa procesowego poprzez naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe i niepełne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, mające istotny wpływa na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się do rzeczywistego wniosku skarżącego i błędne przyjęcie innej jego treści;2) prawa procesowego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. ze względu na odrzucenie skargi, pomimo że w dniu 17 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w konsekwencji rozpatrzenia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, podjął ważną decyzję dla użytkowników wieczystych. Według NSA, jeżeli organ odmówi obywatelowi zakwestionowania opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu dopuszczalne jest, po złożeniu zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego, złożenie skargi do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, w którym został rozpatrzony wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: Czy dopuszczalna jest droga odwoławcza o ustalenie, że opłata roczna jest nieuzasadniona - art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami);3) prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, na podstawie którego prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym, czyli z tego przepisu wynika, że zwolniony powinien być z wszystkich opłat oprócz wyżej wymienionych, co oznacza, że również jest zwolniony z opłaty za użytkowanie wieczyste, które nie jest ani opłatą skarbową, ani opłatą o charakterze sankcyjnym.W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 440/25 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a.,2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie podnoszonych twierdzeń.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad niż wskazane w omawianym środku zaskarżenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), a także inne "działania" wyszczególnione w art. 3 § 2 pkt 4a-9 P.p.s.a. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 marca 2025 r. znak WGN.6843.2.149.2025.MC, stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego o zwolnienie go z opłat z tytułu użytkowania wieczystego za nieruchomości gruntowe Skarbu Państwa położone w [...] przy ul. [...], nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 k.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy pismo.Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wskazania wymaga, że większość przepisów powołanych w jej petitum nie stanowiła podstawy prawnej wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił bowiem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a który to przepis nie został natomiast powołany ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Zgodnie z jego brzmieniem sąd odrzuca skargę, jeżeli z przyczyn innych niż wyszczególnione w pkt 1-5, wniesienie skargi jest niedopuszczalne.Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Wskazania wymaga przede wszystkim, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bowiem mają jedynie charakter wynikowy (blankietowy), a co oznacza, że stanowią one tylko podstawę procesową dla wydania przez sąd administracyjny określonego rodzaju wyroku. Zastosowanie jednak tych przepisów w danej sprawie jest uzależnione od wyniku kontroli zaskarżonego aktu, a którą, na skutek wniesienia skargi przez podmiot uprawniony, przeprowadził sąd administracyjny. Kwestionując zatem wyniki takiej kontroli, zarzucenie sądowi administracyjnemu przez skarżącego jedynie naruszenia omawianych przepisów było – już co do zasady – niewystarczające dla uwzględnienia tego rodzaju zarzutu.Wskazanym zarzutem skarżący kasacyjnie próbował zakwestionować wydane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie z pominięciem podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przedstawiono do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2018 r. poz. 121)?", zaś Sąd ten podjął uchwałę o treści: "Na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 kpa w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego.". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "O opłacie rocznej ustawodawca postanowił w art. 238 kc stwierdzając, że wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Szczegółowe kwestie materialnoprawne i procesowe dotyczące ustalania opłaty rocznej zostały natomiast uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że opłata roczna jest - co do zasady - obowiązkowym świadczeniem użytkownika wieczystego na rzecz publicznoprawnego właściciela nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste. Opłata roczna stanowi zatem istotny element treści prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej będącego prawem rzeczowym, unormowanym w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 232 - art. 243), dlatego opłata ta jest świadczeniem cywilnoprawnym należnym publicznoprawnemu właścicielowi nieruchomości za ustanowione prawo na tej nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Użytkownik wieczysty uiszcza więc opłatę roczną z tytułu przysługiwania prawa użytkowania wieczystego. Taki charakter opłaty rocznej nie budzi już wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie sądowym (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt K 3/92 oraz z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95; uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93; z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94 i z dnia 25 sierpnia 1995 r., sygn. akt III CZP 96/95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt I CSK 244/08; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13)."Zaznaczenia przede wszystkim wymaga, że podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała dotyczyła kwestii aktualizacji opłaty rocznej, nie zaś, jak w niniejszej sprawie – informacji o zaległej opłacie z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.Sąd I instancji nie uchybił również art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa bowiem elementy uzasadnienia wyroku i wskazuje, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może również z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku II SA/Bd 440/25. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wystarczające przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a także w sposób jasny i logiczny wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. dlaczego skargę odrzucił. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli instancyjnej. Również brak odniesienia się do wszystkich argumentów strony skarżącej zawartych w skardze do Sądu także nie stanowi o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się natomiast do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekał merytorycznie, a tym samym nie dokonywał analizy powyższego przepisu. Jak już wspomniano we wcześniejszych rozważaniach, Sąd ten orzekał na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.. – orzekł jak w sentencji.