Postanowienie - I OPS 2/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Odmówiono podjęcia uchwały. Pomoc społeczna. Warszawa, dnia 25 marca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA: Marek Stojanowski (sprawozdawca) Iwona Bogucka (współsprawozdawca) Aleksandra Łaskarzewska Monika Nowicka Jolanta Rudnicka Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Dziecka z dnia 4 października 2025 r., znak: ZSM.420.46.2025.PK o podjęOdmówiono podjęcia uchwały. Pomoc społeczna. Warszawa, dnia 25 marca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA: Marek Stojanowski (sprawozdawca) Iwona Bogucka (współsprawozdawca) Aleksandra Łaskarzewska Monika Nowicka Jolanta Rudnicka Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Dziecka z dnia 4 października 2025 r., znak: ZSM.420.46.2025.PK o podję
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Aleksandra Łaskarzewska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odmówiono podjęcia uchwały
UZASADNIENIE
Wnioskiem z 4 października 2025 r., znak: ZSM.420.46.2025.PK, na podstawie art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2023 r. poz. 292) oraz art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), Rzecznik Praw Dziecka (dalej również: "Rzecznik", "RPD") wystąpił o podjęcie uchwały mającej na celu rozstrzygnięcie istniejącej w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w wykładni przepisów prawa przez udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy obywatelstwo i status pobytowy osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia rodzinnego na rzecz dziecka posiadającego obywatelstwo polskie, która to osoba nie mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania tego świadczenia, wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323, ze zm., dalej: "u.ś.r."), powinno przesądzać o wydaniu decyzji odmownej dotyczącej przyznania tego świadczenia?W ocenie Rzecznika, na tle stosowania art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. ujawnił się problem, który doprowadził do rozbieżności w orzecznictwie.Według pierwszego stanowiska, skoro ustawodawca nie przewidział obywatelstwa dziecka jako przesłanki przyznania świadczenia na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., to nie ma podstaw do rozszerzającej wykładni tego przepisu. Pogląd taki, w ocenie Rzecznika Praw Dziecka, został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 334/21, z 12 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 706/22, z 1 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1018/20.W wyrokach tych składy orzekające wskazały, że świadczenia rodzinne przysługują bezwarunkowo rodzicom będącym obywatelami polskimi, natomiast cudzoziemcom jedynie w określonych przypadkach. Podkreśliły, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, obywatelstwo dziecka nie jest warunkiem przyznania świadczenia, w związku z czym pozostaje ono prawnie irrelewantne i nie może być uwzględniane przez organy administracji i sądy. Przyznanie takich świadczeń z uwzględnieniem obywatelstwa dziecka stanowiłoby naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej: "Konstytucja", "Konstytucja RP") w stosunku do osób, do których zastosowano literalne brzmienie art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Sądy uznały, że katalog przesłanek wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. ma charakter enumeratywny, a sąd nie ma kompetencji, aby stosować wykładnię rozszerzającą lub odmówić stosowania niektórych przepisów ustawy. Argumentowały, że świadczenie będące przedmiotem wniosku ma służyć dzieciom, ale z woli ustawodawcy należy się tym dzieciom, których rodzice spełniają ustawowe kryteria, przy czym kryterium obywatelstwa rodzica, jako konstytucyjnie dopuszczalny mechanizm różnicowania, może stanowić podstawę dostępu do świadczenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w ocenie sądów do naruszenia konstytucyjnej zasady trójpodziału władz i przejęcia przez sądy roli ustawodawcy.W ramach drugiego stanowiska sądy administracyjne przyjęły, że art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. nie może być interpretowany w oderwaniu od faktu, że świadczenie służy dobru dziecka będącego obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej, a oparcie odmowy wyłącznie w oparciu o kryterium obywatelstwa lub statusu pobytowego rodzica naruszałoby konstytucyjne zasady równości i ochrony praw dziecka.Pogląd taki, w ocenie Rzecznika Praw Dziecka, został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 564/04, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 464/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 227/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 23 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 211/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 938/17.W wyrokach tych składy orzekające przyjęły, że skoro celem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem dziecka, to wykładnia obowiązujących przepisów powinna uwzględniać fakt, że bezpośrednim beneficjentem świadczenia jest dziecko. Wobec tego, odmowa przyznania wsparcia dziecku – obywatelowi Rzeczypospolitej Polskiej – z uwagi na fakt, że składający wniosek rodzic nie posiada obywatelstwa polskiego, stanowi naruszenie art. 32 ust. 2, art. 71 ust. 1, a także art. 2 Konstytucji RP. Sądy argumentowały, że świadczenia rodzinne są finansowane z budżetu państwa i nie można odmówić przyznania świadczeń przeznaczonych do wykorzystania przez obywateli Rzeczypospolitej Polskiej tylko dlatego, że wniosek złożyła osoba korzystająca ze zgody na pobyt tolerowany.W ocenie Rzecznika Praw Dziecka istniejącą rozbieżność należy rozstrzygnąć zgodnie z konstytucyjnym i ustawowym celem świadczenia. Rzecznik opowiedział się tym samym za stanowiskiem wyrażonym przez sądy administracyjne w ramach drugiej z przedstawionych linii orzeczniczych. Wyłączenie całej rodziny z systemu zasiłkowego tylko z uwagi na to, że osobą wnioskującą o świadczenie jest cudzoziemiec, nie może być przyczyną odebrania stosownych praw małoletnim obywatelom polskim, a odmienna interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest dyskryminująca wobec polskich dzieci.Wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadząca do odmowy przyznania tych świadczeń z uwagi na fakt, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia nie posiada obywatelstwa polskiego oraz określonego statusu pobytowego, w szczególności uprawniającego do wykonywania pracy, jest – zdaniem Rzecznika Praw Dziecka – niedopuszczalna, jako prowadząca do pozbawienia wsparcia finansowego dzieci będących obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej, zamieszkujących w kraju i spełniających ustawowe przesłanki materialne do uzyskania świadczenia. Wykładnia taka oderwana jest bowiem od celu tych przepisów, treści aksjologicznej oraz konstytucyjnych wartości, które powinny stanowić punkt odniesienia przy stosowaniu prawa. Celem świadczeń rodzinnych jest zapewnienie realnego wsparcia rodzinie wychowującej dziecko, zwłaszcza w sytuacji trudności materialnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.ś.r., podobnie jak ma to miejsce w przypadku ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576, ze zm.; dalej: "u.p.p.w.d."), celem tym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. W ocenie Rzecznika Praw Dziecka oznacza to, że chociaż świadczenie formalnie przysługuje rodzicom albo opiekunom prawnym, to jego bezpośrednim beneficjentem jest dziecko – obywatel polski objęty konstytucyjną ochroną.Literalne odczytanie art. 1 ust. 2 u.ś.r., wyłączające rodzica-cudzoziemca z kręgu uprawnionych nie może skutkować automatycznym pozbawieniem prawa do świadczenia jego dzieci będących obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej. W przeciwnym przypadku dziecko takie byłoby dyskryminowane z uwagi na pochodzenie jednego z jego rodziców, co nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów, ani ich celowości. Zróżnicowanie takie narusza zasadę równego traktowania i zakaz dyskryminacji wyrażone w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.W ocenie Rzecznika, w tym kontekście szczególnego znaczenia nabierają przepisy: art. 18 Konstytucji RP, chroniącego rodzinę, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, nakładającego na państwo obowiązek szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, czy art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka.Z uwagi na powyższe, zdaniem Rzecznika Praw Dziecka, niedopuszczalne jest przyjmowanie interpretacji przepisów, która uzależnia dostęp dziecka do pomocy socjalnej od sytuacji administracyjnej jego rodziców, z pominięciem faktu, że dziecko jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej i zamieszkuje na jej terytorium. Wykładnia taka narusza nie tylko literalną i celowościową treść przepisów ustawowych, ale przede wszystkim prowadzi do ograniczenia praw konstytucyjnych dziecka i godzi w fundamenty demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego, zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej.Prokurator Prokuratury Krajowej nie ustosunkował się do wniosku RPD.Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów rozważył, co następuje:Stosownie do art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały tego rodzaju podejmowane są na wniosek podmiotów wymienionych w art. 264 § 2 p.p.s.a., należą do nich: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznik Praw Dziecka. Uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zapadają zaś na podstawie postanowienia składu orzekającego.Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowana jest wyłącznie na wniosek, nigdy z urzędu. Tak ukształtowane rozwiązanie prawne implikuje związanie składu poszerzonego treścią zadanego pytania. Wyjście przez skład poszerzony poza te granice wiązałoby się z pominięciem wnioskowego trybu podejmowania uchwał i wydaniem takiego orzeczenia z urzędu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OPS 1/21).Zakres przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego powinien być wyczerpująco odzwierciedlony w osnowie wniosku legitymowanego podmiotu o podjęcie uchwały abstrakcyjnej (z którym mamy do czynienia w analizowanym przypadku), bądź w sentencji postanowienia składu orzekającego (w odniesieniu do uchwał konkretnych - art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Wniosek legitymowanego podmiotu (jak również postanowienie składu orzekającego) wymaga uzasadnienia, które - zgodnie z art. 268 p.p.s.a. - jest jego obligatoryjnym elementem. W uzasadnieniu podmiot wnioskujący zobowiązany jest do wykazania wystąpienia rozbieżności w orzecznictwie, podając konkretne orzeczenia (zob. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warszawa 2004, s. 152). Powinno ono zatem obejmować argumentację uszczegółowiającą tak istnienie przesłanek koniecznych do wystąpienia z wnioskiem, jak i charakter oraz przyczyny powstania przedstawionych wątpliwości prawnych (por.: R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, "Państwo i Prawo" 2004, z. 2, s. 35; podobnie: J.P. Tarno, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, s. 668). Część perswazyjna wniosku o podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma konkretyzować wszystkie ww. okoliczności. Podmiot legitymowany powinien zatem wskazać konkretne, wymagające wyjaśnienia przez skład poszerzony przepisy prawa, określić, w jaki sposób stosowanie tych regulacji wywołało rozbieżności w orzecznictwie oraz powołać poszczególne, prawomocne już orzeczenia sądów administracyjnych, które - zdaniem wnioskującego - uzasadniają istnienie normatywnych przesłanek podjęcia uchwały.Rozważanie postawionego zagadnienia prawnego, a więc ustalanie dopuszczalnego zakresu uchwały, związane jest nie tylko z analizą osnowy wniosku, ale i z treścią jego uzasadnienia. Dopiero bowiem rozważenie argumentacji uzasadnienia pozwala na identyfikację postawionego problemu prawnego (por.: A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 1153-1154; podobnie również: R. Hauser, A. Kabat, Uchwały..., s. 35; oraz uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08).Dopiero po dokonaniu pozytywnej weryfikacji formalnej wniosku NSA może dokonać oceny prawnej tych orzeczeń sądów, które nie zostały wskazane we wniosku, a w których doszło do rozbieżnego stosowania przepisów prawa wskazanych przez wnioskodawcę.Stosownie do art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., warunkiem koniecznym wniosku uprawnionego podmiotu o podjęcie uchwały jest wystąpienie sytuacji, gdy stosowanie przepisu, który ma podlegać wyjaśnieniu, wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przejawem takiej rozbieżności jest zaś sytuacja, w której zagadnienie prawne, wynikające z określonych przepisów, nie było w dotychczasowym orzecznictwie rozstrzygane w sposób jednolity, a w konsekwencji sądy wydawały różne rozstrzygnięcia na tej samej podstawie prawnej i w analogicznym stanie faktycznym (por.: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 23 czerwca 2003 r., FPS 2/03; podobnie: A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 122). Rozbieżność, uprawniająca NSA do zastosowania art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., musi mieć przy tym charakter rzeczywisty, aktualny i trwały. Nie może być tym samym pozorna, incydentalna w perspektywie całości analizowanego w jej granicach orzecznictwa, obejmować jednie (bądź w przeważającej większości) przypadków orzeczeń skorygowanych już w ramach zwykłej kontroli instancyjnej, czy opierać się na wyrokach (postanowieniach), które nie uzyskały na datę przedstawienia wniosku waloru prawomocności.Brak tak rozumianej rozbieżności wyklucza podjęcie uchwały abstrakcyjnej, przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska stałoby w sprzeczności z określoną w ustawie przesłanką normatywną działalności uchwałodawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).II. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszego postępowania, należy stwierdzić, że po pierwsze: wniosek o podjęcie uchwały abstrakcyjnej (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) został złożony przez podmiot uprawniony z mocy art. 264 § 2 p.p.s.a. - RPD; po drugie: Rzecznik zidentyfikował przepis mający być źródłem rozbieżności i zarazem określający granice walidacyjne wiążące Naczelny Sąd Administracyjny - wskazał art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.; po trzecie: pytanie RPD zawiera uzasadnienie, które jednak obejmuje wyliczenie orzeczeń sądów administracyjnych, wykraczające poza zakres żądania (wskazano mianowicie na przykłady wyroków wydanych na podstawie dwóch ustaw: u.ś.r. i u.p.p.w.d.). Powyższe powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując walidacji formalnej wniosku - bierze pod rozwagę jedynie jego część objętą osnową żądania (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.) - i w tej perspektywie ocenia zakres zaistniałej - zdaniem RPD - rozbieżności w orzecznictwie. Uwzględnienie wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawach opartych na analogicznej regulacji u.p.p.w.d., prowadziłoby bowiem do rozstrzygnięcia w zakresie pozostającym poza granicami osnowy wniosku, a więc do pominięcia trybu właściwego dla działalności uchwałodawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego - co jest oczywiście niedopuszczalne.Treść przedstawionego przez Rzecznika zagadnienia obejmuje bowiem problem ewentualnej rozbieżności w orzecznictwie jedynie na podstawie wskazanego w petitum wniosku przepisu ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom: do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (lit. a), jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym (lit. b), przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127, art. 137a lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (lit. c), posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy (lit. d), przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający 9 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (lit. e), przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych, w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, - z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (lit. f).Powyższa regulacja u.ś.r. wyznacza katalog podmiotów nieposiadających obywatelstwa polskiego, a przebywających na terytorium RP, uprawnionych do ubiegania się o świadczenia rodzinne. Określa ona przy tym podstawowe przesłanki ("pobytowe" i związane z dostępem do rynku pracy), które następnie warunkują przyjęcie wniosku o ustalenie prawa do danego świadczenia na gruncie tej ustawy do rozpoznania w zakresie aktualizacji pozostałych kryteriów niezbędnych dla ustalenia danego prawa. Zagadnieniem zidentyfikowanym przez RPD, jako przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie tego przepisu jest odmienna - jego zdaniem - wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. (celowościowa, bądź alternatywnie literalna), związana z uwzględnianiem/bądź nie przez składy orzekające, obywatelstwa rzeczywistego beneficjenta wsparcia - małoletniego dziecka, legitymującego się obywatelstwem polskim.III. Jak wskazano już powyżej - Rzecznik Praw Dziecka uzasadniając wniosek i wykazując istnienie sygnalizowanej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych - przywołał zarówno wyroki wydane na podstawie przepisu z petitum wniosku: art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. (sygn. akt: II SA/Lu 546/04, IV SA/Wr 464/08, IV SA/Po 227/14 i II SA/Op 211/15), jak i wydane na podstawie analogicznej regulacji: art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d., który pozostaje poza przedstawionym do rozstrzygnięcia zagadnieniem. W konsekwencji, powołane przez Rzecznika wyroki oparte na podstawie z u.p.p.w.d., tj. w sprawach o sygn. akt: I SA/Wa 344/21, I SA/Wa 706/22, I SA/Wa 1018/20 i I SA/Wa 938/17, nie mogą być brane pod uwagę przy rozpoznaniu żądania i służyć wykazaniu istnienia rzeczywistej rozbieżności orzeczniczej. Podkreślić tu ponownie należy moc wiążącą osnowy żądania ze wskazaniem na oczywiste - w tej sprawie - oderwanie ww. orzecznictwa od granic zakreślonych treścią petitum wniosku, ograniczonego jedynie do u.ś.r.Z przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny analizy całokształtu orzecznictwa na gruncie art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. wynika, że wnioski o przyznanie świadczenia rodzinnego, rozpatrywane z uwzględnieniem perspektywy obywatelstwa rzeczywistego beneficjenta świadczenia (małoletniego dziecka legitymującego się obywatelstwem polskim), nie zaś wnioskodawcy - zaprezentowały składy orzekające w czterech ww. sprawach oraz dodatkowo, jak ustalił NSA, w sprawach o sygn. akt: I SA/Wa 1205/17, II SA/Bk 158/18, I SA/Wa 1889/19, I SA/Wa 2392/19, VIII SA/Wa 76/20, II SA/Gl 778/20 oraz I SA/Wa 731/22.Z kolei za ścisłą, literalną wykładnią tego przepisu i kierowaniem się wyłącznie obywatelstwem wnioskodawcy opowiedziały się składy orzekające w sprawach o sygn. akt: III SA/Kr 1038/15, I SA/Wa 1134/20 oraz I SA/Wa 1133/20. Zauważyć przy tym należy, że w dwóch pierwszych sprawach, wskutek rozpoznania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchylono wydane wyroki, zajmując stanowisko zgodne poglądem przyznającym prymat kryterium obywatelstwa małoletniego beneficjenta świadczenia (wyroki o sygn. akt: I OSK 1164/16 oraz I OSK 519/22). Oznacza to, że w obrocie prawnym funkcjonuje aktualnie wyłącznie jeden wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, niezgodny z pozostałą częścią orzecznictwa sądów administracyjnych w analizowanym zakresie. Prawomocny wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1133/20, nie został przy tym zakwestionowany skargą kasacyjną (a zatem nie podlegał kontroli instancyjnej).Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie tylko nie doszło do powstania rozbieżności na gruncie zagadnienia prawnego wskazanego przez Rzecznika (stosowania art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.), która miałaby charakter rzeczywisty, aktualny i trwały. Przeciwnie – zdaniem składu orzekającego – w sprawach obejmujących analizowane zagadnienie ukształtowała się i utrwaliła spójna linia orzecznicza, zgodnie z którą warunkiem koniecznym dla prawidłowego odkodowania normy prawnej z ww. przepisu, jest jego interpretacja w świetle celu danego świadczenia rodzinnego (określonego przez właściwe przepisy u.ś.r.). Celem takim jest zaspokojenie potrzeb bytowych i ochrona rzeczywistego beneficjenta wsparcia - małoletniego dziecka, posiadającego obywatelstwo polskie. Sądy administracyjne, uznając za niewystarczającą literalną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. podkreślają, że dla prawidłowego odkodowana z ww. regulacji normy prawnej konieczne jest dokonanie wykładni systemowej i celowościowej. Powyższa teza wywodzona jest również z konieczności uwzględnienia w procesie decyzyjnym sądu aksjologii Konstytucji RP i Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526, ze zm., dalej: "Konwencja"). Podkreśla się w tym kontekście szczególne znaczenie zasad wpisanych w: art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego); art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji (zasada równości i zakazu dyskryminacji); art. 71 ust. 1 Konstytucji (zasada prawa rodziny do pomocy ze strony państwa); i art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji (zasada dobra dziecka) - których realizacja wpisywać się powinna w stosowanie prawa przez sądy.Pogląd opisany powyżej wyrażony został m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1164/16, cyt.: "Wykładni przepisów u.ś.r., w tym również art. 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 należy dokonywać z uwzględnieniem celu regulacji art. 4 ust. 1 u.ś.r. (przypis NSA: przepis określający cel świadczenia) oraz zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji... (...) stroną postępowania administracyjnego jest opiekun (rodzic) dziecka, jednak logiczna i celowościowa wykładnia art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że faktycznie podmiotem uprawnionym do zasiłku jest dziecko. (...) Prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.ś.r. prowadzi do konkluzji, że celem ustawodawcy jest zapewnienie należytej i najszerszej pomocy i ochrony dzieciom w rodzinach, które znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. Osobą faktycznie uprawnioną do uzyskania świadczenia w realiach niniejszej sprawy jest więc małoletnia (...), na rzecz której działa skarżąca jako jej rodzic (...) ustawa o świadczeniach rodzinnych, jako regulująca zasady przyznawania świadczeń o charakterze socjalnym na rzecz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, winna być interpretowana w ścisłym związku z powyższymi przepisami Konstytucji RP."; czy z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 519/22, cyt.: "Świadczenie to stanowi pomoc finansową, której udzielenie ustawodawca wyraźnie powiązał z sytuacją dziecka, któremu rodzice czy opiekunowie nie są w stanie zapewnić utrzymania z uwagi na brak dostatecznych dochodów. Przedmiotowy zasiłek jest przeznaczony na zaspokojenie potrzeb dziecka i ma służyć jego dobru, choć formalnie z przyczyn praktycznych przysługuje rodzicowi lub opiekunowi."Analogiczne stanowisko prezentuje przeważająca część orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych. Można tu przywołać również wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 listopada 2004 r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Lu 546/04, cyt.: "Zasiłek, mimo iż formalnie rzecz biorąc przysługuje rodzicom lub jednemu z nich, zaspokaja potrzeby dziecka (...) nie do przyjęcia jest taka interpretacja przepisów ustawy, która pozbawiałaby przewidzianej w ustawie pomocy finansowej dziecko, zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim. Kłóciłoby się to z konstytucyjną zasadą równego traktowania wszystkich obywateli oraz poczuciem sprawiedliwości."; czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 lutego 2009 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 464/08, cyt.: "Jeśli w niniejszej sprawie odmawia się zasiłku rodzinnego i dodatków do niego na utrzymanie dziecka będącego obywatelem polskim tylko dlatego, że jego matka nie ma takiego obywatelstwa to w oczywisty sposób, nie wymagający szerokiego wywodu nierówno traktuje się małoletniego wśród innych podobnych mu osób. Nie ulega wątpliwości Sądu, że dochodzi wówczas do naruszenia art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, które zapewniają, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. (...) Można tu odwołać się przy tym do przepisów art. 71 ust. 1 Konstytucji, według którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Dochodzi jednocześnie do naruszenia jeszcze jednej zasady Konstytucyjnej wyrażonej w art. 2, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej."; czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2020 r., w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 76/20, cyt.: "Stroną postępowania administracyjnego jest opiekun (rodzic) dziecka, jednak logiczna i celowościowa wykładnia art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że faktycznie podmiotem uprawnionym do zasiłku jest dziecko. (...) nie do przyjęcia jest taka interpretacja przepisów u.ś.r., która pozbawiałaby przewidzianej w tej ustawie pomocy finansowej dziecko zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim z uwagi na odmienną narodowość jego rodzica.".Jak wskazano już wyżej, rozbieżność pozorna, czy marginalna (obejmująca kilkanaście spraw w tym przedmiocie na przestrzeni blisko dwudziestu jeden lat), a przy tym jednolicie i na bieżąco korygowana w ramach kontroli instancyjnej, nie może być podstawą przyjęcia, że podmiot wnioskujący o podjęcie uchwały wypełnił warunek formalny wykazania rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.W złożonym wniosku o podjęcie uchwały RPD przytoczył w istocie jeden przypadek odstępstwa od utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacji art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. i - co należy podkreślić - jest to wyrok niezakwestionowany skargą kasacyjną, a więc niepoddany kontroli instancyjnej, co stanowi podstawowy i uprzedni sposób korekty ewentualnie wadliwego orzeczenia sądu wojewódzkiego. Powyższa "rozbieżność" ma zatem charakter jedynie marginalny. W konsekwencji uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszła normatywna przesłanka uzasadniająca podjęcie uchwały.Mając powyższe na uwadze, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, że w odniesieniu do art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., tj. w zakresie objętym wnioskiem Rzecznika Praw Dziecka o wydanie uchwały, nie występuje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, która dawałaby podstawę do podjęcia uchwały abstrakcyjnej, ujednolicającej orzecznictwo. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie nie zaszła normatywna przesłanka uzasadniająca wydanie uchwały.IV. W świetle powyższych ustaleń i analizy formalnej wniosku Rzecznika skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy podjęcia uchwały (art. 267 p.p.s.a.)..).