Wyrok - II OSK 2583/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1369/23 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w W. nOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1369/23 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w W. n
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
spadek
Role w sprawie
uczestnik postępowania
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., VII SA/Wa 1369/23, oddalił skargę K. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z dnia 20 kwietnia 2023 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżonym postanowieniem SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2022.2000 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 13 grudnia 2022 r., utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji.Na to postanowienie Spółka wniosła skargę do WSA w Warszawie.Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie oddalił wniesioną skargę.Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, w których odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 7 położonego w budynku przy ul. [...] w W. celem dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie Spółce, a wszelkie zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego należało uznać za bezzasadne. W opinii WSA, rozstrzygnięcia organów odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 7 w budynku przy ul. [...] w Warszawie są prawidłowe, gdyż w aktualnym stanie prawnym zaświadczenie o samodzielności lokalu potwierdza nie tylko spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. 2021.1048 ze zm.; dalej u.w.l.), ale równocześnie przesłanek określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l. Zatem wskazanie przez organ, że dane pomieszczenia wypełniają przesłanki z art. 2 ust. 2 u.w.l. nie pozostaje w sprzeczności z odmową wydania zaświadczenie, gdy wskazane przez skarżącą lokale nie spełniają przesłanek przewidzianych w art. 2 ust. 1a u.w.l. Zdaniem WSA, z aktualnej informacji z rejestru gruntów i kartoteki budynków wynika, że na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. W budynku brak jest lokali wyodrębnionych. Zatem zasadnie organy uznały, że jest to budynek jednolokalowy. Sąd uznał, że twierdzenie Spółki, iż ograniczenie dotyczące możliwości wyodrębnienia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie więcej niż 2 lokali nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. nie jest prawidłowe (por. art. 2 ust. 1c u.w.l.). W świetle omawianych w uzasadnieniu przepisów kluczowa, zdaniem Sądu, powinna być nie data powstania budynku, lecz data powstania lokalu będącego przedmiotem postępowania. Dyspozycja art. 2 ust. 1a u.w.l. obejmuje zatem swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 r. nastąpiła np. przebudowa budynku istniejącego przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.), zaś dyspozycja art. 2 ust. 1c zdanie pierwsze obejmuje również sytuacje, w których po 11 lipca 2003 r. nastąpiła przebudowa/rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w rezultacie której powstał lokal objęty wnioskiem o zaświadczenie. Ponadto, w opinii Sądu załączony do wniosku o wydanie zaświadczenia projekt zniesienia współwłasności poprzez ustanowienie 12 samodzielnych lokali mieszkalnych i niemieszkalnych, tj. w tym lokalu mieszkalnego nr 7, wskazuje, że lokal ten będzie miał powierzchnię 13,11 m². Zgodnie z § 94 r.w.t. "mieszkanie" powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m². Zatem ewentualne wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 7 o powierzchni 13,11 m² byłoby sprzeczne z § 94 r.w.t., który za mieszkanie pozwala uznać lokal o powierzchni nie mniejszej niż 25 m². Właściciel obiektu dokonał bowiem nie tylko przebudowy, ale również zmiany sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek z lokalami na wynajem (co potwierdził w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB). W ocenie Sądu zasadnie twierdzi organ, że sporne rozstrzygniecie nie prowadzi do kwestionowania legalności sądowego (ugodowego) ustanowienia odrębnej własności lokali. Organ w ramach swoich kompetencji związany jest wyłącznie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym u.w.l. Rolą organu administracji jest samodzielne ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, a nie recypowanie wprost ugody sądowej. W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty skargi nie mogły skutkować jej uwzględnieniem. Przede wszystkim organy nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego. W jego toku podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzono w całości zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (j.t.Dz.U.2023.1550 ze zm.; dalej k.p.c.) poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, przejawiające się w niedostrzeżeniu, że organ administracyjny nie wziął pod uwagę w ustaleniach faktycznych skutków wynikających z zawartej ugody sądowej przed sądem powszechnym, którą był związany na podstawie art. 365 § 1 k.p.c., na mocy której to ugody wyodrębniono własność kilkunastu lokali, w tym lokalu mieszkalnego nr 7. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonanie właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia powinno doprowadzić Sąd I instancji do ustalenia, że organ nie przeprowadził wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy w zakresie skutków zawartej ugody sądowej, a w konsekwencji powinno skutkować wydaniem przez Sąd I instancji odmiennego rozstrzygnięcia, tj. uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia SKO w Warszawie;prawa materialnego, tj.:art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez ich niewłaściwe (błędne) zastosowanie w niniejszej sprawie. Odrębna własność lokalu mieszkalnego nr 7 została bowiem ustanowiona w drodze ugody sądowej, a zatem w przedmiotowym prawomocnym orzeczeniu sądowym przesądzono już, że lokal mieszkalny nr 7 stanowi samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1a oraz ust. 2 ustawy o własności lokali, skoro samodzielność lokalu mieszkalnego jest konieczną przesłanką ustanowienia odrębnej własności lokalu. Organ administracyjny nie był uprawniony do ponownego badania tej kwestii przy zastosowaniu wyżej wskazanych przepisów;art. 2 ust. 1c u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że w przepisie tym nie chodzi o datę wydania pozwolenia na budowę, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Taka interpretacja art. 2 ust. 1c u.w.l. jest całkowicie sprzeczna z językowym brzmieniem tego przepisu, którego treść nie nasuwa żadnych wątpliwości. Błędna wykładnia analizowanego przepisu doprowadziła Sąd I instancji do nieprawidłowego wniosku, że organ administracyjny zasadnie uznał, że w budynku przy ul. [...] w Warszawie można wyodrębnić maksymalnie dwa samodzielne lokale mieszkalne;§ 94 r.w.t., poprzez jego niewłaściwe (błędne) zastosowanie w niniejszej sprawie. Przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest bowiem podstaw do stosowania kryteriów wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro zatem odrębna własność lokalu mieszkalnego nr 7 została ustanowiona w drodze ugody sądowej, to nie jest to fakt ani stan prawny wynikający z prowadzonej przez Prezydenta m.st. Warszawy ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Zaznaczyć wypada, że ugoda zawarta przed sądem nie stanowi "innych danych" znajdujących się w posiadaniu organu administracyjnego, a sądy powszechne nie rozstrzygają spraw administracyjnych. Nie jest więc zasadne stanowisko, że organ nie wziął pod uwagę skutków ugody, bowiem skoro przedmiotowa ugoda nie należała do zasobów, którymi organ ten dysponował, nie miał on podstaw do wydawania zaświadczenia o treści opartej jedynie na tej ugodzie. To, że stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, nie oznacza, że inne organy są uprawnione do wydawania zaświadczeń o treści tych orzeczeń. Czym innym jest związanie wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, a czym innym wydawanie przez organy administracyjne zaświadczeń, do wydania których organy te są upoważnione. Ilustrując powyższe oczywistym przykładem można wskazać, że jeżeli do organu nadzoru budowlanego wpłynęło poświadczenie dziedziczenia po określonej osobie, pozwalające na dalsze prowadzenie przez ten organ postępowania z udziałem następców prawnych zmarłej strony, to nie oznacza to, że organ nadzoru budowlanego może wydawać zaświadczenia potwierdzające, kto jest spadkobiercą zmarłej strony. Słusznie zatem Prezydent m.st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 7, położonego w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie, ponieważ samodzielność powyższego lokalu nie wynikała z materiałów będących w gestii tego organu. Przeciwnie, z dokumentów posiadanych przez Prezydenta m.st. Warszawy wynikał brak podstaw do wydania takiego zaświadczenia. Jak słusznie zaznaczył WSA, rolą organu administracji jest samodzielne ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, a nie recypowanie wprost ugody sądowej. Ugoda sądowa nie może bowiem determinować obowiązku wydania przez organ administracyjny zaświadczenia o określonej treści, bo to mogłoby prowadzić do obejścia prawa.W tym stanie rzeczy SKO jako organ odwoławczy nie miało podstaw do zakwestionowania stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy i słusznie uznał je za zgodne z prawem. Sąd I instancji prawidłowo zatem oddalił skargę wniesioną na zaskarżone postanowienie SKO.Mając powyższe na względzie za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c.; art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 2 u.w.l.; art. 2 ust. 1c u.w.l., a także § 94 r.w.t.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.