Wyrok - II SA/Gd 525/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. D. i P. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 maja 2025 r., nr WOP.7721.235.2021.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddalOddalono skargę. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. D. i P. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 maja 2025 r., nr WOP.7721.235.2021.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddal
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
K. D. i P. D. wnieśli skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 maja 2025 r. nr WOP.7721.235.2021.MK, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 19 listopada 2021 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę domku holenderskiego o konstrukcji stalowej trwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,20m x 11,00m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W.Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:Pismem z 10 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: PINB) zawiadomił strony, tj. współwłaścicieli dz. nr [...], w tym K. D. i P. D., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie tej działki.W dniu 20 sierpnia 2018 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny ww. nieruchomości, podczas których ustalili m.in. że skarżący posadowili bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2015 r. obiekt budowlany - domek holenderski, nietrwale związany z gruntem o konstrukcji stalowej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 11,00 m x 3,20 m na części działki oznaczonej nr [...].Pismem z 12 września 2018 r. PINB wezwał strony do złożenia oświadczenia – ustosunkowania się do załączonego protokołu oględzin, a ponadto poinformował, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi, pismem z 26 września 2018 r. pełnomocnik skarżących złożył wnioski i zastrzeżenia w sprawie.Postanowieniem z 20 listopada 2018 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania na wniosek pełnomocnika skarżących uznając, że ewentualna zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ewentualna zmiana obowiązującego planu miejscowego, a w konsekwencji zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki nie stanowi zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania.Pismem z 1 kwietnia 2019 r. pełnomocnik stron ponownie wniósł o zawieszenie postępowania.Pismem z 6 lutego 2020 r. PINB poinformował strony, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.Pismem z 8 października 2021 r. PINB poinformował strony, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi z 28 października 2021 r. pełnomocnik stron ponownie wniósł o zawieszenie postępowania.Decyzją z 19 listopada 2021 r. nr PINB-7141/042c-1/2018/PO PINB nakazał skarżącym rozbiórkę domku holenderskiego o konstrukcji stalowej trwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,20m x 11,00m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W.W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie jest prowadzone w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na to, iż przedmiotem sprawy jest budynek trwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, a w myśl obowiązujących przepisów na jego realizację było wymagane pozwolenie na budowę. Jednocześnie przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O., oznaczonego symbolem 0-2, uchwalonego uchwałą nr XLV/515/2006 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 września 2006 r. Jak wynika z planu miejscowego działka leży na obszarze oznaczonym 1.5. ZNz - teren trwałych użytków zielonych (ustala się 100% powierzchni biologicznie czynnej), co oznacza, że teren przedmiotowej działki nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę.Pełnomocnik stron wniósł odwołanie od powyższej decyzji.W toku postępowania odwoławczego WINB pismem z 12 maja 2022 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego dowodu z oględzin i ustalenia następujących kwestii: 1) wykonanie szczegółowego opisu obiektu i sposobu jego posadowienia na gruncie z opisaną dokumentacją fotograficzną; 2) posiadania bądź nie przez obiekt wewnętrznych instalacji.W dniu 14 września 2022 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalili, że na części działki oznaczonej "[...]" na załączniku graficznym do protokołu, będącej własnością państwa K. D. i P. D., znajduje się budynek - domek holenderski parterowy o konstrukcji stalowej, obłożony sidingiem, posadowiony na luźno ułożonych bloczkach betonowych ustawionych na gruncie rodzimym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,20 m x 11,00 m. Przedmiotowy budynek posiada instalację elektroenergetyczną zasilaną z paneli fotowoltaicznych umieszczonych na dachu. Natomiast podczas oględzin nie udało się ustalić, czy przedmiotowy budynek posiada instalację wodno-kanalizacyjną z uwagi na fakt, iż pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie oględzin ani skarżący ani ich pełnomocnik nie uczestniczyli w przeprowadzonym dowodzie z oględzin.Decyzją z 13 maja 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu.Następnie WINB przywołał definicję obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) oraz budynku (art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) i wskazał, że nie ma znaczenia rodzaj zastosowanego fundamentu - czy jest to wylewany, murowany fundament czy bloczki betonowe. Trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak, że opiera się warunkom zewnętrznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji i uniemożliwić jej przesunięcie. Fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają zaś stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (technicznobudowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania.Dalej organ odwoławczy zauważył, że bloczki betonowe zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią funkcję fundamentu. Przy czym istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Przedmiotowy obiekt budowlany posadowiony jest na fundamentach punktowych - bloczkach betonowych ułożonych na gruncie, które zapewniają trwałość i stabilność całej konstrukcji. Zatem obiekt ten spełnia definicję budynku w rozumieniu w art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego, gdyż jest trwale związany z gruntem, posiada ściany, dach i fundamenty.Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy zawarte w art. 29-31 Prawa budowlanego zawierają wyłączenia od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dacie budowy przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały wyłączenia z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla obiektów budowlanych pełniących funkcję rekreacji indywidualnej, zatem budowa przedmiotowego budynku w dniu jego budowy wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. dodano art. 29 ust. 1 pkt 2a, w myśl którego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Taka budowa wymagała zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust 1 pkt 1 ww. ustawy). Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej wynosi ok. 35,20 m2, zatem jego budowa wymaga pozwolenia na budowę. Dlatego też PINB prawidłowo zastosował procedurę z art. 48 Prawa budowlanego.Przy czym zarówno w przypadku procedury określonej w art. 48, jak i w art. 49b Prawa budowlanego, organ I instancji w pierwszej kolejności bada, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z obowiązującym w tej kwestii orzecznictwem sądowoadministracyjnym, podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest więc zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.Działka, na której znajduje się przedmiot postępowania zlokalizowana jest na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego symbolem 0-2 dla obszaru obrębu Ostrowo, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Władysławowa nr XLV/515/2006 z dnia 13 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 13 marca 2007 r. nr 60 poz. 883), zgodnie z którym przedmiotowa działka wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem: 1.5.ZNz - teren trwałych użytków zielonych. Zgodnie z kartą terenu obowiązującą dla ww. działki, dla tego obszaru ustala się 100% powierzchni biologicznie czynnej oraz zakaz zabudowy. Oznacza to, że przedmiotowy budynek, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, nie może zostać uznany za obiekt zgodny z ustaleniami powyższego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na obowiązujący na tym terenie zakaz zabudowy. Z uwagi na niezgodność z przepisami prawa, niecelowe było prowadzenie postępowania legalizacyjnego (wydanie postanowienia), zwłaszcza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje żadnych odstępstw w tym zakresie. Tym samym zaskarżona decyzja w zakresie nałożonego obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego jest prawidłowa.Natomiast odnosząc się do argumentów odwołania WINB wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest wykładnią polityki przestrzennej gminy, dokumentem obejmującym obszar gminy w jej granicach administracyjnych. Powyższe oznacza, że studium nie jest przepisem gminnym, tj. aktem prawa miejscowego, i tym samym nie stanowi podstawy prawnej dla wydawanych decyzji administracyjnych. Natomiast przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, tj. w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego.W skardze na powyższą decyzję K. D. i P. D. zarzucili:1) naruszenie przepisów prawa materialnego:a) art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane (dalej jako P.b.) - poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z przepisów wynika, że nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2,b) art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. - poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy obiekty na działce 678/3 spełniają wszelkie kryteria wyrażone w niniejszym przepisie,c) art. 48 ust. 1 P.b. - polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane, ani też obiekty budowlane o charakterze tymczasowym,d) art. 3 pkt 5 i art. 48 ust. 1 P.b. - polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy jest to przyczepa kempingowa, stojąca aktualnie częściowo na kołach,e) art. 48 ust. 1 P.b. - obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane, ani też obiekty budowlane o charakterze tymczasowym;2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:Z ostrożności procesowej:- art. 139 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść odwołujących się;- art. 15 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji po dokonaniu własnych ustaleń opartych na zebraniu materiału dowodowego, czym pozbawiono stronę skarżącą możliwości poddania tej decyzji kontroli instancyjnej.W dalszej części:- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy tj. niezweryfikowaniu przez organ właściciela działki i powiadomienie go o wszczętym postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy tj. niezweryfikowaniu okoliczności kwestionowanej przez Skarżących, a polegającą na poczynieniu ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oparciu się wyłącznie na stanowisku organu I instancji, pomimo że Skarżący wskazywali, że prace takie są prowadzone, a są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie,- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy tj. brak określenia sposobu związania z gruntem obiektów będących przedmiotem decyzji,- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania, na podstawie jakiego dokumentu naniesiony został podział literowy działek i czy zostało to wykonane w sposób prawidłowy,- art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegającym na braku wyjaśnienia przez organ, czy Rada Miejska Władysławowa przystąpiła do zmiany studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Władysławowo na podstawie uchwały Rady Miejskiej Władysławowa nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. i tym samym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla należącej do Skarżących działki położonej w obrębie ewidencyjnym O. gmina W.Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, względnie o zawieszenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi wskazano, że obiekt którego dotyczy postępowanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2. Organ niesłusznie zaliczył obiekt do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane, ani też obiekty budowlane o charakterze tymczasowym.Ponadto, w ocenie Skarżących, WINB orzekł na niekorzyść strony skarżącej, gdyż na skutek złożonego odwołania wydał decyzję w rzeczywistości pogarszającą jej sytuację w postępowaniu. PINB ograniczył się jedynie do wskazania, że przedmiotowy obiekt jest nietrwale związany z gruntem i nie ustalił dokładnego sposobu posadowienia go w gruncie. Natomiast organ odwoławczy ustalił, że budynek jest trwale związany z gruntem. W konsekwencji swym działaniem WINB naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ustalenia dokonane przez organ, a przede wszystkim zgromadzony przez niego dodatkowy materiał dowodowy, są domeną organu I instancji i winny być dokonane przez ten właśnie organ. To z kolei winno zostać poddane ocenie organu II instancji. Sposób przeprowadzenia postępowania, a w szczególności brak zlecenia dokonania określonych czynności dowodowych, a następnie wydanie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału w istocie pozbawiło stronę skarżącą prawa żądania kontroli instancyjnej. Zdaniem Skarżących, organ w sposób niedopuszczalny i zbyt daleko idący ingerował w postępowanie dowodowe, czym w sposób nieuzasadniony przejął dużą część uprawnień i obowiązków przynależnych organowi I instancji. Tym samym organ odwoławczy rozstrzygnął merytorycznie i to jedynie na podstawie ustaleń i przesłanek dokonanych w postępowaniu odwoławczym, które w ogóle nie były przedmiotem ustaleń i rozważań organu I instancji. Tak więc doszło do naruszenia normy zawartej w art. 139 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrywał tego, czy zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny w rozumieniu art. 139 k.p.a.W dalszej części skarżący wskazali, iż zgodnie z ustaleniami obecnie obowiązującego planu miejscowego przeznaczenie przedmiotowej działki określono jako: "Tereny trwałych użytków zielonych" - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 1.3.ZNz. Skarżący podkreślili, iż obecne przeznaczenie ww. działki oraz innych działek, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w żaden sposób nie uwzględnia rzeczywistego stanu rzeczy. W związku z powyższym Rada Miejska Władysławowa uchwałą o nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. przystąpiła do sporządzenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., w tym terenu działki [...]. Obecnie trwają prace nad studium. Wobec powyższego, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium. Zdaniem Skarżących, podjęcie przez Radę Gminy Władysławowa uchwały o nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie sporządzania zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. niewątpliwie jest zagadnieniem wstępnym, które pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z przedmiotowym postępowaniem w sprawie legalności budowy i usytuowania budynku, co ma wpływ na wynik niniejszego postępowania. obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. nie stanowi negatywnej przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Istnienie bowiem w obrocie prawnym dwóch uchwał Rady Gminy Władysławowa dotyczących zmiany planu miejscowego wskazuje, że wejdzie w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego treść wpłynie na prawa i obowiązki Skarżących oraz przebieg postępowania legalizacyjnego. Budynek Skarżących położony jest na terenie objętym zmianą planu miejscowego.W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 13 maja 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 19 listopada 2021 r., którą nakazano skarżącym rozbiórkę budynku - domku holenderskiego.W sprawie nie jest sporne, że oboje skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] obr. O. gmina W. oraz że posadowili na niej w 2015 r. obiekt - domek holenderski o wymiarach 11,00 m x 3,20 m na części działki oznaczonej nr [...].Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2018 r. W dalszej części uzasadnienia ustawa Prawo budowlane będzie powoływana właśnie w brzmieniu opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2019 r., poz. 1186 ze zm., chyba że zostanie wprost wskazane inaczej.Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.Warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że sporny obiekt został posadowiony w 2015 r. Dla oceny tego, czy na wzniesienie przedmiotowego obiektu budowlanego konieczne było uzyskanie zgody budowlanej (uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia), decydujące znaczenie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w 2015r.Przechodząc do kwalifikacji prawnobudowlanej spornego obiektu należy przypomnieć, że zdaniem obu orzekających w sprawie organów obiekt ten stanowi budynek trwale związany z gruntem o funkcji rekreacji indywidualnej. Z kolei w ocenie pełnomocnika skarżących, obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem, gdyż brak jest jakichkolwiek fundamentów, a w istocie stanowi on przyczepę kempingową na kołach. Wobec tego należy przypomnieć, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (tak w brzmieniu z 2015 r. jak i obecnie) przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2). Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednak nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania, niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22).Jak wskazuje się w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22), o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym (por. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., II OSK 2109/21). Powyższego pojęcia nie powinno się stąd odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), dalej: k.c. Przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów k.c. Zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (technicznobudowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania. Jakkolwiek przepisy prawa budowlanego nie zawierają bezpośrednio definicji fundamentów, tym niemniej uwzględniają ich różne postaci i znaczenie, jakie mają w procesie budowlanym, czyniąc fundamenty elementem regulacji dotyczących sposobu projektowania robót budowlanych, jak i zasad ich wykonywania. W nawiązaniu do art. 3 pkt 2 i 3 p.b. do fundamentu jako podstawy budynku lub budowli odwołują się m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w kontekście wymagań ochrony przeciwpożarowej (§ 210), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554) przyjmujące, że potrzeba wykonania fundamentów innych niż proste ławy i stopy fundamentowe posadowione bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym wymaga ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (§ 3 pkt 1), przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) wskazujące, że fundamenty mogą podlegać wzmacnianiu, odkrywkom, jak też określające ich rodzaje - bezpośrednie/głębokie (§ 2, § 4 ust. 3 pkt 2 i § 6 ust. 7 pkt 3), czy też przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81) określające wymagania odnoszące się do nich - fundamenty budowli rolniczych i urządzeń budowlanych z nimi związanych powinny być zabezpieczone przed negatywnymi skutkami oddziaływania wód gruntowych, skutkami przemarzania podłoża gruntowego, jeżeli podłoże stanowią grunty wysadzinowe, uszkodzeniami umożliwiającymi przeniknięcie do gruntu szkodliwych substancji znajdujących się w budowli (§ 15 ust. 2).Powyższe znaczenie prawne przypisywane fundamentom przez prawodawcę jako "podstawie" budynku lub budowli odpowiada definicji tego pojęcia ustalonej w ogólnym języku polskim, (...), uznającej fundament za "dolną część budowli lub podstawę konstrukcji osadzoną w gruncie, wykonaną z cegły kamienia, betonu itp." (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, Tom 1, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 1001). Pozostaje ono także spójne, jak należy uznać, ze znaczeniem tego terminu przyjmowanym w specjalistycznym języku polskim. W piśmiennictwie z zakresu budownictwa dotyczącego fundamentowania fundament jest określany jako "najniższa część budowli, bezpośrednio stykająca się z podłożem i przenosząca nań w sposób bezpieczny ciężar własny budowli i wszelkie jej obciążenia. W sposób bezpieczny, to znaczy taki, aby podłoże pod ciężarem budowli nie wykazało większych odkształceń, które mogłyby spowodować nadmierne lub nierównomierne osiadanie budowli" (Z. Grabowski, S. Pisarczyk, M. Obrycki, Fundamentowanie, Warszawa 1997, s. 13). Fundament jako "element konstrukcyjny położony najniżej w obiekcie budowlanym, przenoszący oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe", jak się przyjmuje, wchodzi w zakres określenia sposobu jego "posadowienia", determinującego trwałe związanie go z gruntem, które decyduje o wzajemnym oddziaływaniu konstrukcji obiektu i podłoża gruntowego. Oddziaływania z konstrukcji nośnej, jak się wskazuje, przekazywane są przez fundamenty na podłoże gruntowe, a odkształcenia podłoża powstające pod wpływem przekazywanych oddziaływań wywołują odkształcenia i przemieszczenia konstrukcji nośnej, powodujące z kolei zmianę występujących w niej wielkości statycznych (por. A. Kuchler, Fundamenty i posadowienia budynków [w:] Budownictwo ogólne. Tom 3. Elementy budynków podstawy projektowania, red. L. Lichołaj, Warszawa 2008, s. 429 i n.). Fundamenty mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów, przy czym za zasadnicze czynniki decydujące o wyborze fundamentów i sposobie posadowienia obiektu budowlanego uznaje się warunki geotechniczne, właściwości obiektu budowlanego oraz warunki techniczno-ekonomiczne. Większość budowli posadawia się na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują obciążenie z budowli na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe.Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach sprawy bloczki betonowe, na których posadowiony jest obiekt budowlany, pełnią funkcję fundamentu punktowego, który wiąże obiekt z gruntem w sposób trwały. W tej sytuacji sposób posadowienia spornego obiektu budowlanego na bloczkach betonowych uzasadniał zakwalifikowanie go jako budynku. Okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę ustalania konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione na podstawie obowiązujących norm Prawa budowlanego, wskazują w niniejszej sprawie na stałe ustawienie obiektu budowlanego na terenie nieruchomości, czemu towarzyszyło podjęcie czynności wykonawczych nakierowanych na doprowadzenie do jego trwałego związania z gruntem w miejscu ustalonego jego zlokalizowania, czego wyrazem było ustawienie obiektu na bloczkach fundamentowych (por. ww. wyrok NSA).Za wskazanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaakcentować, że istnieje konieczność uwzględnienia wielkości i wagi tego rodzaju obiektu, a także jego konstrukcji nośnej rzutującej na niską wrażliwość na nierównomierne osiadanie, jak też oddziaływanie podłoża gruntowego na tenże obiekt. Nie może ulegać wątpliwości, że zastosowanie bloczków betonowych jako fundamentu stanowiącego punktowe podparcie elementów nośnych lekkich obiektów rekreacji indywidualnej (domków letniskowych) jest popularnym i ekonomicznym rozwiązaniem, które w przeciwieństwie do tradycyjnych sposobów fundamentowania, cechuje się łatwością wykonania, niskimi kosztami oraz szybkością, a przy tym nie wymaga posługiwania się przez inwestora specjalistycznym sprzętem. Nawet, jeżeli przyjęte przez inwestora rozwiązania projektowe dotyczące sposobu posadowienia obiektu budowlanego nie są odpowiednie, ponieważ z punktu widzenia zasad sztuki budowlanej dokonane zostało nieprawidłowe rozpoznanie podłoża gruntowego, a zastosowany element konstrukcyjny samowolnie zrealizowanego obiektu pełniący funkcje fundamentu nie spełnia warunków, by uznać go za umożliwiający bezpieczne i racjonalne wykonanie budynku i późniejszą jego eksploatację przez czas trwałości technicznej, wskazana płaszczyzna ustaleń, o ile może rzutować na wynik postępowania legalizacyjnego związany z możliwością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, o tyle nie powinna bezpośrednio oddziaływać na kierunek dokonywanych przez organ nadzoru budowlanego wnioskowań odnośnie do kwalifikacji prawnobudowlanej, jaka powinna być nadawana określonemu obiektowi jako budynkowi, jeżeli jego zasadnicza charakterystyka odpowiada dyspozycji art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.W konsekwencji zarzuty skargi dotyczące braku trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu okazały się niezasadne. Podobnie jak pogląd, iż w sprawie mamy do czynienia z przyczepą kempingową. Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżących należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ocenie obiektów takich jak np. przyczepy kempingowe czy domki holenderskie konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium, tj. celu, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okresu jego funkcjonowania na tej nieruchomości (por. np. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 423/11 oraz z 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 39/12). Ponadto, zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, domki holenderskie (i podobne obiekty kontenerowe, np. barakowozy) są traktowane jako obiekty budowlane. W orzecznictwie przesądzono już, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (zob. wyrok NSA z 24 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 384/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem jeżeli domek holenderski został ustawiony na działce i mimo kół nie został dopuszczony do ruchu drogowego, oznacza to, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno–wypoczynkowym (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1774/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady – w stanie prawnym obowiązującym w 2015, przewidziane zostały w art. 29 i 30. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowanego, w brzmieniu obowiązującym w 2015 roku, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 2015 r., budowa taka wymagała zgłoszenia.Z niezakwestionowanych przez stronę skarżącą ustaleń wynika, że przedmiotowy budynek – choć nieznacznie – to jednak przekraczał powierzchnię 35 mkw. Oznacza to, że na jego budowę konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. Prawidłowo zatem organy zastosowały tryb legalizacji na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.Organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję nakazującą rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego, bez uruchamiania procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2, jedynie, gdy brak zgodności z miejscowym planem jest oczywisty i widoczny na pierwszy rzut oka, a ustalenia tego aktu prawa miejscowego w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Tak też jest w tej sprawie. Działka, na której znajduje się sporny obiekt, jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Ostrowo, oznaczonym symbolem 0-2, uchwalonym uchwałą nr XLV/515/2006 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 września 2006 r. Działka ta leży na obszarze oznaczonym 1.5. ZN - teren trwałych użytków zielonych (ustala się 100% powierzchni biologicznie czynnej), co oznacza, że teren przedmiotowej działki nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie mógł mieć zastosowania, a zatem konieczne było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.Na marginesie wskazać należy, że nawet gdyby uznać przekroczenie powierzchni 35 mkw budynku o 0,20 mkw za mieszczące się w granicach błędu pomiarowego, w związku z czym zastosowanie znalazłby jednak art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2015 roku, wymagający dokonania zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę, rezultat sprawy byłby ten sam. W przypadku budowy dokonanej bez wymaganego zgłoszenia (a takiego też nie było), zastosowanie miałaby wprawdzie procedura z art. 49b ustawy Prawo budowlane, a nie jej art. 48, niemniej jednak podobnie jak art. 48 ust. 2, tak i art. 49b ust. 2 uniemożliwia legalizację obiektu w sytuacji, gdy byłoby to sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W przypadku niespełnienia ww. obowiązku organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49b ust. 3).Niezależnie zatem od tego, czy na budowę przedmiotowego budynku konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też wystarczyło dokonanie zgłoszenia, w sytuacji gdy żadnej z tych zgód budowlanych inwestorzy nie posiadali i jednocześnie obowiązujący na tym terenie plan miejscowy wyklucza na nim jakąkolwiek zabudowę, jedynym prawidłowym rozwiązaniem jest orzeczenie nakazu rozbiórki, czy to na podstawie art. 48 ust. 1 czy to na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane.Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie pełnomocnika skarżących rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Władysławowo na podstawie uchwały Rady Miejskiej Władysławowa nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. i tym samym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla należącej do Skarżących działki. Wyjaśnić zatem należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ. Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 11/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej a rozstrzygnięciem postępowania głównego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – tj. istnieje bezpośredni związek przyczynowy wyrażający się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 107/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).W niniejszej sprawie toczące się od 2018 r. postępowanie zakończone decyzją WINB z 2025 r. opierało się na obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. Tamowanie postępowań administracyjnych tylko z uwagi na planowane czy nawet zapoczątkowane prace nad zmianą studium i planu miejscowego nie mogą stanowić zagadnienia wstępnego dla postępowań takich jak niniejsze. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) organy działają na podstawie przepisów prawa. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i dopóki obowiązuje będzie wywoływał skutki prawne. Zatem sprzeczne z prawem byłoby każdorazowe zawieszanie toczącego się postępowania administracyjnego tylko dlatego, że być może dojdzie do zmiany przepisów.Niezrozumiały jest zarzut skargi, iż WINB orzekł na niekorzyść strony skarżącej, gdyż na skutek złożonego odwołania wydał decyzję w rzeczywistości pogarszającą jej sytuację w postępowaniu. Oba organy zastosowały tę samą kwalifikację budowlaną przedmiotowego obiektu budowlanego, uznając go za budynek. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zatem zarzut pełnomocnika skarżących jest bezzasadny.Nietrafny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia na jakiej podstawie i jakiego dokumentu został naniesiony podział literowy działek i czy zostało to wykonane w sposób prawidłowy. Na działce istnieje kilka obiektów, których inwestorami są inne osoby, będące współwłaścicielami działki. Zastosowany przez organ podział literowy miał charakter porządkujący i ułatwiający oznaczenie przedmiotu postępowania i jego inwestora/inwestorów. Skarżący nie wykazali, aby podział ten w jakikolwiek sposób wpływał na wynik sprawy.Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..