Wyrok - II OSK 2443/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 968/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 968/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchw
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 968/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej także jako: Wojewoda, skarżący) na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 12 stycznia 2023 r. [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej jako: uchwała, miejscowy plan lub m.p.z.p.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej (pkt I), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II) i orzekł o kosztach postępowania (pkt III).Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w zakresie punktu drugiego i podniósł następujące zarzuty:1. naruszenia przepisów prawa materialnego:a. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej jako: u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 1, pkt 6 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej jako: rozporządzenie), w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania w sprawie poprzez uznanie, że w granicach jednej jednostki terenowej oznaczonej symbolem 21.MW/U, istnieje możliwość ustalenia różnych, tj. wzajemnie wykluczających się wskaźników zagospodarowania dotyczących: maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla części nadziemnej i maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi organu nadzoru i uznania, że różne wskaźniki zagospodarowania tj. wskaźniki odnoszące się do powierzchni działki budowlanej, nie muszą być wydzielone za pomocą linii rozgraniczających, a także oznaczone odrębnym symbolem tej jego części, dla której zasady zagospodarowania ustalono inne niż dla całej jednostki terenowej;b. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 1 i pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, poprzez uznanie, że istnieje możliwość pozostawienia w obrocie uchwały w przedmiocie planu miejscowego, w ramach której w obrębie jednej jednostki terenowej możliwe jest jednoczesne ustalenie odrębnych parametrów i wskaźników zagospodarowania, tj. powierzchni zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej intensywności zabudowy dla kondygnacji nadziemnych bez wyodrębnienia linii rozgraniczających terenów o różnych zasadach zagospodarowania wbrew ww. przepisom a także wbrew ustaleniom zawartym w: § 2 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 1 uchwały;c. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 1 i pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, poprzez uznanie, że ustalenia zawarte w § 38 ust. 2 pkt 2 uchwały określające dla terenu oznaczonego symbolem 21.MW/U minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25% nie dotyczy działki budowlanej, na której zlokalizowany jest budynek przy ul. [...], wchodzący w skład ww. jednostki terenowej;d. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 1 i pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, poprzez uznanie, że powierzchnia biologicznie czynna dla działki budowlanej, na której zlokalizowany jest budynek przy ul. [...] może być realizowana "w formie zieleni na stropach lub dachach budynku", podczas gdy tego rodzaju ustalenia nie dotyczą terenu oznaczonego symbolem 21.MW/U, lecz innych terenów w związku z regulacjami zawartymi w § 4 ust. 1 pkt 19 i 20 oraz § 7 ust. 3 uchwały;e. art. 15 ust. 2 pkt li 6, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 1 i pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania w sprawie, poprzez uznanie, że parametry i wskaźniki zagospodarowania odnoszą się do terenu, nie zaś do działki budowlanej, podczas gdy winny się one odnosić właśnie do działki budowlanej;f. powierzchnia biologicznie czynna dla działki budowlanej, na której zlokalizowany jest budynek przy ul. [...] może być realizowana "w formie zieleni na stropach lub dachach budynku", podczas gdy tego rodzaju ustalenia nie dotyczą terenu oznaczonego symbolem 21.MW/U, lecz innych terenów w związku z regulacjami zawartymi w § 4 ust. 1 pkt 19 i 20 oraz § 7 ust. 3 uchwały;g. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i błędne przyjęcie, że nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie niewykonalnych wskaźników zagospodarowania tj. powierzchni zabudowy na poziomie 100% przy minimalnej powierzchni biologicznie czynnej określonej na poziomie 25%;h. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 1 i pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, poprzez bezpodstawne uznanie, iż w sytuacji gdy dla budynku [...], zgodnie z ustaleniami § 38 ust. 2 pkt 4 uchwały, powierzchnia zabudowy wynosi 100%, to istnieje możliwość "montażu wind osobowych na elewacji od strony podwórza", o których mowa w § 38 ust. 4 pkt 2 uchwały, a powyższe ustalenia jako sprzeczne wewnętrznie i niewykonalne nie naruszają w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, a które skutkować winny stwierdzeniem nieważności ustaleń odnoszących się do terenu 21.MW/U;i. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 m.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, poprzez uznanie, że w celu ochrony budynku zlokalizowanego przy ul. [...] jedynie z prawem do prowadzenia prac remontowych oraz przebudowy (z zakazem rozbudowy i nadbudowy) istnieje możliwość określenia w planie miejscowym: maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy (w tym dla kondygnacji nadziemnych), a także powierzchni zabudowy, podczas gdy ww. parametry i wskaźniki odnosić się mogą co najwyżej do nowych działań inwestycyjnych w oparciu o ustalenia tegoż planu, których plan nie dopuszcza;j. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, poprzez uznanie, że w celu ochrony budynku zlokalizowanego przy ul. [...] zgodnie ze stanem istniejącym, jedynie z prawem do prowadzenia prac remontowych oraz przebudowy (z zakazem rozbudowy i nadbudowy) istnieje możliwość określenia w planie miejscowym: maksymalnej wysokości zabudowy niezgodnej ze stanem istniejącym, a także minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy na różnym poziomie, co winno prowadzić sąd pierwszej instancji do wniosku, że wskaźniki te nie określają stanu istniejącego, lecz określają nowe możliwości inwestycyjne wbrew, ustalonej ochronie oraz wbrew zakazom określonym w § 38 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały i jako takie są sprzeczne wewnętrznie;k. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, poprzez uznanie, że istnieje możliwość pozostawienia w obrocie uchwały w przedmiocie planu miejscowego, w ramach której w obrębie jednej jednostki terenowej możliwe jest jednoczesne wprowadzenie zakazu rozbudowy i nadbudowy, z drugiej zaś określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania tych terenów wskazujących na możliwość ich budowy w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu prawa budowlanego;l. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 5 i pkt 6, § 7 pkt 8, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, art. 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej jako p.b.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, poprzez przyjęcie stanowiska, że pawilon parkowy, o którym mowa w § 20 ust. 2 pkt 4 uchwały, dla którego określono maksymalną wysokość oraz powierzchnię nie może stanowić budynku w rozumieniu przepisów prawa budowalnego;m. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, pkt 5 i pkt 6, § 7 pkt 8, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, art. 3 pkt 1, 2 i 3 p.b. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do błędnego stanowiska, że brak określenia jednoznacznych ustaleń dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3.KPP-ZP oraz poprzez brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały, w związku z brakiem wyznaczenia na tym terenie miejsca lokalizacji dopuszczonego ustaleniami planu pawilonu parkowego będącego budynkiem za pomocą linii zabudowy oraz brakiem określenia minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, podczas gdy ustalenia w tym zakresie należą do obligatoryjnych elementów planu miejscowego;n. art. 37a ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 3 pkt 3 i 4 p.b w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z ich błędną wykładnią prowadzącą do niewłaściwego zastosowania poprzez uznanie, że nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej, w związku z zawarciem ustaleń dotyczących gabarytów obiektów małej architektury, mieszczących się w zakresie pojęcia określonego w uchwale, jako "akcenty przestrzenne";o. art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1, pkt 5, 6 i 7, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, pkt 9 lit. a i lit. b rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z błędną ich wykładnią prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania w sprawie co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi pomimo sporządzenia planu miejscowego z ewidentnym naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z 10 października 2006 r. (dalej jako: Studium) w zakresie zmiany określonego na rysunku Studium Nr 17, przebiegu ul. [...], w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2.KD-G ul. [...], na przedłużeniu ul. [...] (teren oznaczony symbolem 5.KD-L) do [...] (teren oznaczony symbolem 3.2.1(D-Z) oraz w zakresie zmiany przeznaczenia ul. [...], na odcinku od ul. [...] (teren 5.KD-L) do ciągu ulic [...] – [...] (teren 1.KD-GP) pod plac publiczny i zieleń urządzoną – park, w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3.KPP-ZP;p. art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a i lit. b rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z błędną ich wykładnią prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania w sprawie co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi pomimo sporządzenia planu miejscowego z ewidentnym naruszeniem ustaleń studium, w zakresie zmiany określonego na rysunku studium Nr 18, przebiegu komunikacji zbiorowej, tj. trasy komunikacji tramwajowej, w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3.2.KD-Z [...], w tym na odcinku od terenu oznaczonego symbolem 2.KD-G ul. [...] do terenu oznaczonego symbolem 1.KD-GP ciągu ulic [...]-[...];q. art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, pkt 5 i pkt 6, § 7 pkt 8, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi pomimo sporządzenia planu miejscowego z ewidentnym naruszeniem ustaleń studium, w związku z przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 2.UP(U) pod usługi publiczne z dopuszczeniem usług oraz przeznaczeniem części terenu oznaczonego symbolem 1.U pod usługi, znajdujących się na rysunku planu w granicach ul. [...] wyznaczonej na rysunku studium Nr 17 i Nr 14;r. art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1, pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, pkt 9 lit. a i lit. b rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z błędną ich wykładnią prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania w sprawie co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi i błędne uznanie, że ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji określonych w Studium przebiegów dróg, wraz z ich klasami technicznymi są ustalone jedynie orientacyjnie podczas gdy wprost z legendy dołączonej do rysunku studium Nr 14, 17 i 18 stanowią one ustalenia planu wyraźnie wyodrębnione od elementów informacyjnych i orientacyjnych przebiegów wyraźnie (niezależnie) wyróżnionych w tejże legendzie;s. art. 17 pkt 6 lit. b, art. 17 pkt 11 i pkt 13 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, które doprowadziło sąd pierwszej instancji do błędnego przekonania, że brak ponownego uzgodnienia z Mazowieckim Konserwatorem Zabytków i ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, po wprowadzeniu w nim istotnych zmian, w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a także w przeznaczeniu podstawowym, w stosunku do projektu planu będącego przedmiotem uzgodnień oraz wyłożenia, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1.U, 2.UP(U), 4.U, 14.UA(U), 20.UA i 21.MW/U nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.2. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania:a. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na braku rozpatrzenia wszystkich zrzutów zawartych w skardze zwyklej organu nadzoru tj. zarzutu sprecyzowanego na str. 2 in fine z kontynuacją na str. 3 w zakresie istotnego naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawarcie sprzecznych ustaleń pomiędzy rysunkiem i tekstem uchwały, dotyczących wyznaczenia na terenie oznaczonym symbolem 3.KPP-ZP strefy nawierzchni wymagającej szczególnego opracowania, których rozwinięcie nastąpiło na str. 9 skargi zwyklej;b. art. 147 § 1, art. 170 i art. 190 w związku z art. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a także § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. poprzez stosowanie wykładni rozszerzającej co prowadziło do błędnego uznania, iż ustalenia zawarte w § 38 ust. 2 pkt 2 uchwały określające dla terenu oznaczonego symbolem 21.MW/U minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25% nie dotyczy działki budowlanej, na której zlokalizowany jest budynek przy ul. [...], wchodzący w skład ww. jednostki terenowej;c. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na braku przeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji, analizy wszystkich zapisów uchwały, a także znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, lecz orzekanie na niektórych, wybranych z nich, bez wskazania jakimi przesłankami kierował się sąd przy orzekaniu w sprawie i jakie były faktyczne przyczyny braku ich uwzględniania przy orzekaniu, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo sformułowania ustaleń planistycznych wykraczających poza zakres delegacji ustawowej do formułowania ustaleń w ramach planu miejscowego, zawarcia sprzecznych wewnętrznie (wykluczających się) ustaleń zawartych zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, przyjęcia bez jakiejkolwiek weryfikacji stanowiska organu (Miasta);d. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6, art. 17 pkt 6 lit. b, art. 17 pkt 11 i pkt 13, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez sporządzenie sprzecznego i wzajemnie wykluczającego się uzasadnienia wyroku, co uniemożliwia faktyczne zapoznanie się z argumentacją i tokiem rozumowania Sądu I instancji przy orzekaniu w sprawie.W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu drugiego sentencji wyroku i stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 pkt 1 lit. d m.p.z.p. w zakresie sformułowania "o maksymalnej wysokości 5,0 m"; w odniesieniu do obiektów małej architektury; § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. w zakresie sformułowania "o maksymalnej wysokości 5,0 m" w odniesieniu do obiektów małej architektury; § 51 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3.2.KD-Z [...]; części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2.KD-G ul. [...], na przedłużeniu ul. [...] (teren oznaczony symbolem 5.KD-L) w kierunku [...] (teren oznaczony symbolem 3.2.KD-Z); części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1.U, 2.UP(U), 4.U, 14.UA(U), 20.UA, 21.MW/U i 3.KPP-ZP – a ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie.Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...]wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.W pierwszej kolejności należy wskazać, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.Skarżący kasacyjnie podniósł wprawdzie, że wyrażony w skardze do sądu pierwszej instancji zarzut dotyczący zawarcia sprzecznych ustaleń pomiędzy rysunkiem a tekstem uchwały w zakresie wyznaczenia na terenie oznaczonym symbolem 3.KPP-ZP strefy nawierzchni wymagającej szczególnego opracowania, to jednak nie wykazał możliwości wpływu tego uchybienia na wynik sprawy tj. przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.W punkcie drugim lit. b skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego, który w istocie zmierza do zakwestionowania wywodzonego zastosowania przez sąd rozszerzającej wykładni przepisów prawa materialnego, co jest konstrukcją niedopuszczalną.Kolejny zarzut, dotyczący odstąpienia od analizy wszystkich przepisów uchwały i znajdujących się w sprawie dokumentów został sporządzony w analogiczny sposób i zmierza do zakwestionowania merytorycznego stanowiska sądu. Ponadto ma charakter nieskonkretyzowany. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają, a wyjście poza materiał znajdujący się w aktach sprawy jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 30 stycznia, sygn. akt III OSK 1209/25).Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie wyroku sądu było wewnętrznie sprzeczne (zarzut – pkt 2 lit. d skargi kasacyjnej).Zarzuty naruszenia prawa materialnego, ze względu na ich rozbudowany charakter, zostały rozpoznane łącznie – według problematyki, której dotyczą.Pierwsza grupa zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej obejmuje ustalenia dla obszaru 21.MW/U i budynku przy ul. [...].Należy wskazać, że słusznie skarżący kasacyjnie wywodzi, że w ramach jednej jednostki terenowej nie istnieje możliwość wyznaczania różnych, wykluczających się wskaźników zagospodarowania terenu. Istotą tworzenia odrębnych jednostek w ramach miejscowego planu jest wyznaczenie obszarów o odmiennym sposobie zagospodarowana. Zgodnie z powołanym przez skarżącego kasacyjnie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Należy jednak zauważyć, że ustalenia planu dotyczące istniejącego budynku stanowią przepisy szczególne wobec podstawowych ustaleń dla tego obszaru. Analizując miejscowy plan w powyższym zakresie nie można tracić z pola widzenia wyjątkowego charakteru istniejącego stanu zagospodarowania na omawianym obszarze, który uzasadnia przyjęcie odmiennych i szczególnych rozwiązań planistycznych. W szczególności z uwagi na okoliczność objęcia ochroną budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków.Prawodawca miejscowy jednoznaczne wyraził normę, zgodnie z którą budynek przy ul. [...] nie podlega rozbudowie i nadbudowie. Przyjęte parametry zabudowy nie prowadzą do zanegowania tej regulacji. Przyjęty w § 38 ust. 2 pkt 3 uchwały parametr dotyczy stanu istniejącego. Należy również zauważyć, że dopuszczalność zabudowy w zakresie 100% nie wyklucza "montażu wind osobowych na elewacji" czy realizacji powierzchni biologicznie czynnej.Druga grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy realizacji pawilonu parkowego (§ 20 ust. 2 pkt 4 uchwały). Z uchwały wynika, że obiekt ten nie może stanowić budynku w rozumieniu prawa budowlanego, w szczególności nie może mieć fundamentów. Świadczy o tym sposób wyznaczenia parametrów niepozwalający na realizację zabudowy budynkiem. Ewentualny pawilon powinien "symbolizować" dawne [...], co nie oznacza dopuszczalności ich odtworzenia. Oczywistym jest, że miejscowy plan nie określa dokładnej lokalizacji tego rodzaju obiektów. W tym kontekście należy także odnieść się do zagadnienia "akcentów przestrzennych", czyli pojęcia wprowadzonego przez organ planistyczny. Określenie ich wymiarów nie stanowi naruszenia prawa.Kolejna grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy zgodności Miejscowego planu ze Studium. Należy stwierdzić, że wyznaczenie w Studium dróg czy tras komunikacji zbiorowej ma charakter orientacyjny (wstępny). Rozwiązania te mogą podlegać modyfikacjom w miejscowym planie. Zmiana wprowadzona w zaskarżonej uchwale nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności Miejscowego planu, ponieważ przyjęte ustalenia nie są skrajnie odmienne, a zmiana stanowi konsekwencję specyfiki wyznaczania tego rodzaju infrastruktury. Oczywistym skutkiem tej zmiany było ustalenie przeznaczenia terenu, przez który droga ostatecznie nie przebiega.Czwarta grupa zarzutów dotyczyła braku ponownego uzgodnienia planu z Wojewodą i ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu. Nie każda zmiana wymaga ponowienia tego elementu procedury planistycznej. Kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian. Skarżący nie wykazał, aby zaszła sytuacja uzasadniająca takie działanie organu planistycznego.Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..