Wyrok - II SA/Ke 88/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 26 marca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność uchwały w całości. Czystość i porządek, Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedm. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 8 marca 2024 r. Nr LXXIII/497/24 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedziana Góra stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wStwierdzono nieważność uchwały w całości. Czystość i porządek, Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedm. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 8 marca 2024 r. Nr LXXIII/497/24 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedziana Góra stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Andrzej Mącznik
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
UZASADNIENIE
Rada Gminy Miedziana Góra (dalej: "organ", "rada") podjęła 8 marca 2024 r. uchwałę nr LXXlll/497/24 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedziana Góra. W podstawie prawnej uchwały organ wskazał na przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469; z późn. zm.; dalej: "u.c.p.g.").We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, Prokurator Rejonowy Kielce – Zachód w Kielcach (dalej: "prokurator", "skarżący") zaskarżył ww. uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj.: art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez nieuwzględnienie w treści regulaminu szczegółowych zasad utrzymania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także zamieszczenie w postanowieniach § 2 ust 1, § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 2 ust. 6 w zakresie zwrotu "odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne", § 3 ust. 1, 2 i 3, § 5 ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 5 w zakresie zwrotu "normy techniczne", § 7 ust. 1, § 8 ust. 2, § 10 ust. 1, § 10 ust. 3, § 11 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3, § 12 ust. 1 i ust. 2, § 13 ust. 2 pkt 4 regulaminu utrzymania i porządku na terenie gminy Miedziana Góra przepisów regulujących sprawy w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wykraczających poza upoważnienie ustawowe rady w tym zakresie.Uzasadniając skargę, prokurator wskazał m.in., że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g. Argumentował, że w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca użył sformułowania "Regulamin określa szczegółowe zasady". Taka konstrukcja wskazuje jednoznacznie na konieczność zamieszczenia w treści uchwalonego przez organ gminy regulaminu zapisów dotyczących wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Brak w zaskarżonym regulaminie wszystkich przewidzianych art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jego obligatoryjnych elementów oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, co jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji prowadzić musi do jego wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc.W zaskarżonym regulaminie powinno zostać to uregulowane w rozdziale 3 (na co wskazuje nazwa rozdziału), przy czym jego lektura wskazuje, że uregulowano tam tylko warunki rozmieszczenia pojemników na odpady komunalne oraz określono warunki utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.Przytaczając poszczególne zapisy regulaminu, w tym § 2 ust. 1 oraz wskazując na treść art. 4 i 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. prokurator wywiódł, że w ww. zapisie regulaminu rada gminy próbowała powtórzyć zapisy regulacji zawartej w zawartym w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Wskazał, że skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Ponadto poprzez wprowadzenie takiego zapisu w regulaminie dokonano również nieuprawnionej modyfikacji regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Wyjaśnił, że z podobną sytuacją mamy do czynienia w zapisach § 2 ust. 3 regulaminu. Nadto zwrócił uwagę na to, że w § 2 ust. 3 regulaminu wskazano, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów. Jest to powtórzenie zapisów zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. oraz jego nieuprawniona modyfikacja. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 podpunkt a u.c.p.g. regulamin ma określać jedynie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, a nie nakładać obowiązki w tym zakresie.Jednocześnie w § 2 ust. 4 regulaminu organ wprowadził zapis, że odpady komunalne powstające w gospodarstwach domowych mają być gromadzone w pojemnikach i workach w ilości umożliwiającej zamknięcie pokrywy pojemnika lub związane worka. Przytoczony powyżej zapis stanowi w rzeczywistości tylko postulat. Rada gminy na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie została upoważniona do określenia obowiązków właścicieli nieruchomości w powyższym zakresie, a już tym bardziej do formułowania ogólnych celów i stanów pożądanych.Nadto w § 2 ust. 6 regulaminu rada wprowadziła nazwę frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne", podczas gdy ustawodawca posługuje się nazwą frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych". Tym samym organ przekroczył upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. i dokonał nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych, dopuszczając się w tym zakresie istotnego naruszenia prawa.W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez Wójta Gminy Miedziana Góra, Rada Gminy Miedziana Góra wniosła o uwzględnienie skargi z uwagi na jej zasadność. Nadmieniła również, że 14 lipca 2025 r. podjęła uchwałę Nr XIX/147/2025 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedziana Góra, która uchyliła skarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałę (LXXIII/497/2024.).Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:Skarga okazała się uzasadniona.Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; ze zm.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.Ponieważ ocena legalności dotyczyła uchwały uchylonej kolejną uchwałą organu stanowiącego gminy, należało w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że zmiana czy też uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jego uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od uchylenia uchwały ma w tym względzie istotne znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W wyroku z 1 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 368/10; ten i przywołane w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.Skoro uchylenie zaskarżonej uchwały nie było przeszkodą do oceny jej legalności, sąd tego dokonał, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jej podjęcia.Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:1) wymagań w zakresie:a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;4) (uchylony);5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.Z kolei art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.Akt prawa miejscowego to, zgodnie z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródło prawa powszechnie obowiązującego. To akt, który stanowi podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; został ogłoszony. Ponadto "samorządowy" akt prawa miejscowego musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne); adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe; autorem aktu prawa miejscowego może być, co do zasady, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego; warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie (w wojewódzkim dzienniku urzędowym i poprzez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu); jest wydawany zasadniczo w formie uchwały; podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sądy administracyjne.Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. stanowi szczegółowe upoważnienie ustawowe, którego istota polega na formalnej i materialnej więzi aktu prawa miejscowego z ustawą (szerzej D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 32-34, s.138-139).Wymienione w tym przepisie elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych zagadnień. Określając zakres tych zagadnień, ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "regulamin określa". Przepis ten zawiera zatem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 15 stycznia 2020 r., II SA/Gd 407/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 30 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa 293/20).Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. świadczy o koniecznej treści, jaka musi się znaleźć w uchwalonym akcie prawa miejscowego, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej podstawie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2022 r., III OSK 1115/21; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 2 lutego 2021 r., IV SA/Wa 2371/20; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnym wyroku z 14 listopada 2019 r., I SA/Op 345/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnym wyroku z 18 grudnia 2019 r., I SA/Op 396/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w prawomocnym wyroku z 13 września 2017 r., II SA/Ke 483/17).W niniejszej sprawie prokurator zarzucił m.in., że uchwała nie zawiera unormowania w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, czego obligatoryjnie wymaga przepis ustawowy.W ocenie sądu orzekającego w sprawie prokurator zasadnie dopatrzył się sprzeczności regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Za wypełnienie tego obowiązku nie może bowiem być potraktowana treść § 12 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym obowiązkowej deratyzacji na terenie gminy Miedziana Góra podlegają nieruchomości zabudowane budynkami wraz z infrastrukturą, a w szczególności następujące ich części:1/ miejsca gromadzenia odpadów komunalnych;2/ korytarze piwniczne;3/ pomieszczenia gospodarcze;4/ węzły cieplne;5/ studzienki przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych;6/ kanalizacja sanitarna.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekający w sprawie podziela wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ustawodawca umożliwił objęcie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji (wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., II OSK 2875/18).Niewątpliwie treść zaskarżonej uchwały wskazuje, że brak w niej wszystkich przewidzianych art. 4 ust. 2 u.c.p.g. obligatoryjnych elementów (postanowień dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji), co oznacza, że podjęty akt prawa miejscowego nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi natomiast istotne naruszenie prawa i musiało doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.W związku z powyższym, należało podzielić zarzut i argumentację skarżącego.Ocena zarzutu skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną - stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, zdaniem sądu orzekającego w sprawie, czyniła zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi, wymienionymi w skardze, naruszeniami prawa w zaskarżonej uchwale.Wobec istotnego naruszenia prawa (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.) przez radę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.