Wyrok - II SA/Ke 67/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 26 marca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność uchwały w całości. Funkcjonariusze Straży Pożarnej6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 27 marca 2025 r. nr XIX/146/2025 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważnośćStwierdzono nieważność uchwały w całości. Funkcjonariusze Straży Pożarnej6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 27 marca 2025 r. nr XIX/146/2025 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Beata Ziomek
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
UZASADNIENIE
W dniu 27 marca 2025 r. Rada Miejska w Połańcu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 244), zwanej dalej: "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr XIX/146/2025 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Połaniec, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu oraz dla kandydata na strażaka ratownika, który uczestniczył w szkoleniu przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych (zwaną dalej "uchwałą"), stanowiąc m.in.:§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników z terenu Gminy Połaniec, w następujących wysokościach:1) 26,00 zł (słownie złotych: dwadzieścia sześć 00/100) - za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej;2) 13,00 zł (słownie złotych: trzynaście 00/100) - za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniu lub3) 5,00 zł (słownie złotych: pięć 00/100) - za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniu podstawowym dla kandydata na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej.W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Okręgowy w Kielcach wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, formułując zarzut istotnego naruszenia prawa tj.: art. 15 ust. 1 a pkt 2, art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 64 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP polegającym na niewypełnieniu normy kompetencyjnej i nieuregulowaniu wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny.W uzasadnieniu strona wskazała, że w kwestionowanej uchwale nie uregulowano kwestii, o jakiej mowa w art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p – wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. tj. zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Przepis ten nakłada na radę obowiązek uchwalenia stawki ekwiwalentu i nie zezwala na dowolność, a element luzu decyzyjnego pojawia się wyłącznie przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że uchwałą z 29 stycznia 2026 r., dokonano zmiany zaskarżonej uchwały poprzez dodanie w jej paragrafie 1 punktu 4.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jen. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim właśnie aktem jest objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą uchwała Rady Miejskiej w Połańcu z 27 marca 2025 r. nr XIX/146/2025.Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Pomimo, że art. 147 § 1 p.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy (przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym stwierdzenie nieważności następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa). Do istotnych naruszeń prawa kwalifikują się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, przez co należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy ustawą a aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Takie naruszenie Sąd stwierdził w niniejszej sprawie.Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.1a. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również:1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1,2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7- stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych.2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.Z kolei art. 3 pkt 7 u.o.s.p. stanowi, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy w szczególności podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez: zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.Na wstępie należy podnieść, że zarzut skargi nie jest trafny. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego Prokuratora, uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 jest fakultatywne. Cytowany art. 15 ust. 1a u.o.s.p. wprost stanowi, że ekwiwalent pieniężny otrzymują kandydat lub strażak ratownik za działania wymienione w pkt 1 i pkt 2 - stosownie do posiadanych przez gminę środków. Zatem to przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. rada gminy ustala i decyduje, czy gmina posiada stosowne środki finansowe, aby przyznać ekwiwalent za działania wymienione w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. W zależności od tej weryfikacji rada gminy wprowadza bądź nie do uchwały przepisy, które określają stawki dla kandydata na strażaka ratownika lub dla strażaka ratownika za działania wymienione w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 maja 2025 r., II SA/Rz 140/25, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też art. 15 ust. 1a u.o.s.p. był rozumiany przez projektodawcę analizowanej regulacji. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1560), propozycja dotycząca objęcia ekwiwalentem pieniężnym również kandydata na strażaka ratownika OSP, może spowodować zwiększenie liczby osób, które chcą zostać strażakami ratownikami OSP, a co za tym idzie zwiększyć bezpieczeństwo ludności zamieszkującej teren gminy. Przewiduje się, że przyznanie takiego prawa będzie fakultatywne i będzie zależeć od możliwości (w szczególności finansowych) oraz potrzeb z zakresu ochrony przeciwpożarowej danej gminy. Proponowane przepisy (art. 15 ust. 1a u.o.s.p.) dają gminie możliwość wypłacania ekwiwalentu pieniężnego kandydatom na strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej). Przepisy te dają taką możliwość gminie, a nie nakładają na nie obowiązku.W związku z powyższym, brak regulacji co do ekwiwalentu w zakresie objętym w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. nie może być oceniany jako sprzeczne z prawem niewypełnienie normy kompetencyjnej.Niemniej jednak należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały z innych względów, niedostrzeżonych przez Prokuratora. Mianowicie w § 1 pkt 1 i 2 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom oraz kandydatom na strażaka ratownika za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (pkt 1) oraz w szkoleniu lub ćwiczeniu (pkt 2). Nie ulega więc wątpliwości, że na podstawie zaskarżonej uchwały również kandydatowi na strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Połaniec przysługuje ekwiwalent pieniężny za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniu. Tymczasem art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p. upoważnia radę do przyznania ekwiwalentu pieniężnego tylko kandydatowi na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. Z tego ostatniego przepisu wynika natomiast, że jest nim strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Nie jest natomiast kandydatem na strażaka ratownika OSP, któremu w myśl art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p. można przyznać ekwiwalent, o jakim mowa w tym przepisie osoba, o której mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., t.j. strażak OSP w wieku od 16 do 18 lat, który za zgodą jednego z rodziców, opiekunów prawnych albo opiekunów faktycznych jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie art. 204 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 oraz z 2024 r. poz. 878, 1222, 1871 i 1965). Takiemu bowiem małoletniemu kandydatowi na strażaka ratownika OSP ekwiwalent w ogóle nie może być przyznany.Ponadto należy zauważyć, że ekwiwalent pieniężny przysługuje kandydatowi na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., wyłącznie za uczestnictwo w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest uregulowany w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego dla kandydatów na strażaków ratowników, tj. za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Zatem Rada niezasadnie wskazała każdego kandydata na strażaka ratownika jako uprawnionego do ekwiwalentu ustalonego w § 1 pkt 1 i 2 w zakresie uczestnictwa w ćwiczeniu, skoro kandydatowi na strażaka ratownika OSP przysługuje wyłącznie ekwiwalent za udział w szkoleniu. Powyższe oznacza, że Rada Miejska w Połańcu przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p. (zob. wyrok WSA w Łodzi z 5 sierpnia 2025 r., II SA/Łd 351/25, dostępny: jw.).Zwrócić także należy uwagę, że § 1 pkt 1 – 3 uchwały został nieprawidłowo zredagowany. Punkty 1 i 2 tego przepisu dotyczą bowiem strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników, a punkt 3 tylko kandydatów na strażaków ratowników, choć na początku § 1 mowa jest o obu tych kategoriach, a więc zarówno o strażakach ratownikach jak i kandydatach na strażaków ratowników. Należy podkreślić, że omawiany zapis stanowi podstawę dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu. Konieczne jest więc takie zredagowanie przepisów uchwały dotyczących zasad wypłaty ekwiwalentów pieniężnych, które nie będą pozostawiały wątpliwości co do kręgu uprawnionych do ich otrzymywania.Z powyższych uwag wynika, że zaskarżona uchwała zmienia zasady przyznawania ekwiwalentu wynikające z ustawy kompetencyjnej, tj. z art. 15 ust. 1, ust. 1a w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p. Tymczasem uchwalając akty prawa miejscowego na podstawie ustawowej normy kompetencyjnej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne tej normy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (podobnie wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, dostępny: jw.).Końcowo należy wskazać, że zmiana zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Miejską w Połańcu 29 stycznia 2026 r. uchwały nr XXXIII/254/2026, nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowego dotyczącego legalności kontrolowanej uchwały. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie jej zmienianych zapisów ze skutkiem od daty uchwalenia zmiany (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Zmieniona uchwała była bowiem stosowana co najmniej do czasu podjęcia uchwały o jej zmianie. Powyższa uwaga nie oznacza przy tym akceptacji treści tej nowej uchwały z 29 stycznia 2026 r. Nie ona bowiem była przedmiotem przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej.Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.