Wyrok - II SA/Go 108/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - z dnia 26 marca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części. Prawo miejscowe, Statut6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Nr XXIV/111/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części. Prawo miejscowe, Statut6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Nr XXIV/111/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Przewodniczący
Jacek Jaśkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
UZASADNIENIE
Rada Gminy [...] (dalej: organ), powołując się na art. 35 ust. 1, ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.), podjęła [...] czerwca 2012 r. uchwałę nr XXIV/111/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...].Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący), zarzucając uchwale istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 u.s.g. przez:- przyjęcie w § 3 ust. 2 statutu zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten przyznaje zadania sołectwu,- przyjęcie w § 4 statutu zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa sposób realizacji zadań sołectwa,- przyjęcie w § 5 ust. 1 pkt 3 statutu sołectwa, że rada sołecka jest organem sołectwa,- przyjęcie w § 9 ust. 1 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa zakres działania zebrania wiejskiego,- przyjęcie w § 14 ust. 1 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa zadania sołtysa,- nałożenie w § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 statutu sołectwa na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania posiedzeń rady sołeckiej oraz przewodniczenia radzie sołeckiej,- określenie w § 17 statutu sołectwa zadań rady sołeckiej.Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17, § 18 ust. 1.Odpowiadając na skargę organ wskazał, iż nie kwestionuje wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1, § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności"; § 5 ust. 1 pkt 3 zaliczającego radę sołecką do organów sołectwa; § 16 ust. 2, przyjmującego, że sołtys przez przewodniczącym rady sołeckiej. Organ wniósł natomiast o oddalenie skargi w zakresie § 14 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 1 i § 17 statutu sołectwa. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2023 r., III OSK 6684/21 organ podkreślił, że nie można uznać za naruszenie art. 36 u.s.g., przyznania w § 14 ust. 1 pkt 4 statutu sołtysowi prawa do zwoływania i przewodniczenia radzie sołeckiej, a co za tym idzie wprowadzenia w § 18 ust. 1 statutu zapisu, że rada sołecka obraduje na posiedzeniach zwoływanych przez sołtysa wsi. Ponadto, w ocenie organu, niezasadne jest stanowisko skarżącego, że w § 17 statutu bezzasadnie określono kompetencje rady sołeckiej. W przepisie tym określono jedynie przykładowe (katalog otwarty poprzez zastosowany zwrot "w szczególności") sposoby działania rady sołeckiej jako podmiotu wspomagającego działalność sołtysa. Oczywistym przy tym jest, że § 17 statutu należy interpretować w powiązaniu z § 15.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawyz dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.W ocenie Sądu trafnie skarżący zakwestionował sformułowanie "w szczególności" zawarte w § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1 i § 14 ust. 1, określających odpowiednio zadania sołectwa, sposób realizacji tych zadań, zakres działania zebrania wiejskiego oraz zadania sołtysa. W powołanym art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca używa wspomnianego powyżej zwrotu, co oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Jednakże z powyższego nie można wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa, jak również zadań organów sołectwa w formie katalogu otwartego. Zadania sołectwa oraz sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z zakresem zadań przekazywanych jednostce pomocniczej oraz z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. (por. np. wyroki NSA z 21 grudnia 2021 r., III OSK 4037/21 i z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3778/21 i P. Chmielnicki /red./, U.s.g. Komentarz, WKP 2022, t. 3 akapit 3 i t. 4 akapit 2 do art. 35).Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 5 ust. 1 pkt 3 statutu, który stanowi, że organem sołectwa jest rada sołecka, wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika zatem, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.Sąd podzielił zarzuty Prokuratora odnośnie do § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały określające odpowiednio, że do kompetencji sołtysa należy zwoływanie posiedzeń Rady Sołeckiej oraz przewodniczenie jej posiedzeniom. Z językowego brzmienia art. 36 ust. 1 u.s.g. w orzecznictwie wyprowadza się wniosek, że nie jest możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Wskazuje się bowiem, że skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut (por. wyroki NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 1017/17 i 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21). Podkreśla się również, że to do zadań przewodniczącego organu należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu, jak również kierowanie jego pracą. Nie jest zatem dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą (por. wyroki NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 954/23 i III OSK 557/23). Mając na uwadze potrzebę jednolitości orzecznictwa i stabilizacji praktyki Sąd te poglądy akceptuje.Odnosząc się do § 17 zaskarżonego statutu, w którym określono zadania rady sołeckiej, należy podkreślić, że rada sołecka nie ma w jednostce pomocniczej kompetencji organu natomiast realizuje funkcje o charakterze doradczym i opiniodawczym wspomagając sołtysa w realizacji jego zadań. W statucie sołectwa określić należało zatem organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), nie zaś rady sołeckiej. Z uwagi na brak samoistnych kompetencji rady sołeckiej określenie ich w § 17 zaskarżonej uchwały uznać należało za nieprawidłowe jako pozostające w sprzeczności z ustawą i to nawet w sytuacji, gdy mieściły się one w pojęciu "wspomaganie sołtysa" (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 433/23, III OSK 657/23).Z tych względów Sąd uznając, że zarzucane w skardze naruszenia prawa mają charakter istotny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.