Wyrok - II SA/Ke 14/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 26 marca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność uchwały w całości. Ochrona zwierząt, Prawo miejscowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 28 marca 2025 r. Nr XIX/141/2025 w sprawie przyjęcia ,,Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomnościStwierdzono nieważność uchwały w całości. Ochrona zwierząt, Prawo miejscowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 28 marca 2025 r. Nr XIX/141/2025 w sprawie przyjęcia ,,Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Andrzej Mącznik
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
UZASADNIENIE
Uchwałą z dnia 28 marca 2025 r., nr XIX/141/2025, Rada Miejska w Daleszycach (rada, organ), powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465; ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r., poz. 1580; dalej: "u.o.z.") przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Daleszyce w 2025 roku", stanowiący załącznik do tej uchwały.Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach (prokurator, skarżący), zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:1/ art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. i art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekazanie projektu programu do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy z naruszeniem ustawowego terminu do przekazania w celu zaopiniowania przez wskazane podmioty;2/ art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez zawężenie zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich - w § 10 ust. 1 Programu;3/ art. 11a ust. 5 u.o.z. i art. 1 ust.1 w zw. z art 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1763) poprzez niewłaściwą interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów, poprzez przekroczenie kompetencji ustawowej i nieuprawnione nałożenie w § 12 pkt 6 Programu na Straż Miejską w Daleszycach obowiązku kontroli nad prawidłowością wydatkowanych środków w ramach Programu;4/ art.11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak uregulowania w treści zaskarżonej uchwały pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nieujęciu w finansowaniu Programu kosztów opieki nad wolnożyjącymi kotami, braku zabezpieczenia środków finansowych na wyłapywanie, przejęcie, zabiegi kastracji/sterylizacji zwierząt bezdomnych.W oparciu o powyższe zarzuty, prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.W uzasadnieniu prokurator wskazując na treść art. 11a ust. 7 u.o.z. wyjaśnił, że z potwierdzeń nadania i odbioru wskazanego projektu wynika, że projekt programu został przesłany do zaopiniowania wskazanym instytucjom z uchybieniem terminu wynikającego z ww. przepisu, tj. do dnia 1 lutego. W związku z naruszeniem terminu wynikającego z ustawy, m.in. Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w Kielcach, pismem z 19 lutego 2025 r. poinformowało, że przesłany program nie podlega opiniowaniu właśnie z uwagi na przekazanie programu do zaopiniowania po tym terminie. Tym samym należy uznać, że organ uchybiając terminowi wskazanemu w art. 11a ust. 7 u.o.z., naruszył tryb podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący przedstawił szczegółowe uzasadnienie pozostałych zarzutów.W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za częściowo zasadną. Wyjaśnił, że zarzut skargi dotyczy przekroczenia ustawowego terminu na przekazanie projektu programu do zaopiniowania powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich działających na obszarze gminy, a w szczególności Towarzystwu Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w Kielcach. Organ zgodził się z tym zarzutem, wyjaśniając że opóźnienie w przekazaniu projektu programu do zaopiniowania miało związek z wycofaniem się wyłonionego w drodze przetargu wykonawcy i koniecznością przeprowadzenia ponownego przetargu na zadania objęte programem.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:Skarga była zasadna.Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.Należy zaznaczyć, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. II OSK 1001/17. W uzasadnieniu wyroku sąd ten wyraził pogląd, że program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Również doktryna prawa wskazuje, że systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, należy mieć też na uwadze zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie wynikające z tego upoważnienia obowiązki.Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Daleszycach z 28 marca 2025 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Daleszyce w 2025 r. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z.Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl natomiast art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;3) odławianie bezdomnych zwierząt;4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;6) usypianie ślepych miotów;7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).Natomiast stosownie do treści art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.Ponadto, według art. 11a ust. 7 u.o.z. projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).Uwzględniając stan faktyczny oraz prawny sprawy, trafny w ocenie sądu, okazał się zarzut przekazania projektu programu do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy z naruszeniem ustawowego terminu do przekazania w celu zaopiniowania przez wskazane podmioty. Otóż w realiach sprawy organ z naruszeniem terminu wynikającego z art. 11a ust. 7 u.o.z. przekazał do zaopiniowania Towarzystwu Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w Kielcach projekt programu, w związku z czym Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w Kielcach mailem z 18 lutego 2025 r. poinformowało organ, że przesłany program nie podlega opiniowaniu, właśnie z uwagi na przekazanie do zaopiniowania projektu programu po terminie. W związku z powyższym Rada Miejska w Daleszycach, uchybiając terminowi wskazanemu w art. 11a ust. 7 u.o.z. naruszyła tryb podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jednoznacznie zatem mamy tutaj do czynienia z naruszeniem trybu - przekroczeniem terminu wystąpienia o opinię do wskazanego ustawą podmiotu, co ostatecznie skutkowało jej brakiem, a zaskarżona uchwała podjęta została bez uzyskania wymaganej prawem opinii. Podkreślić należy, że powyższy obowiązek wystąpienia o opinie do ww. instytucji i podmiotów wynika wprost z przepisu ustawy i, co istotne, stanowi obligatoryjny element procedury poprzedzający przyjęcie uchwały w tej materii. Ustawodawca wprost wskazał na taki obowiązek, dodatkowo obwarowując go konkretnie wskazanym terminem ("najpóźniej do dnia 1 lutego").Reasumując, w ocenie sądu, niezasięgnięcie opinii podmiotu wskazanego w przepisie art. 11a ust. 7 u.o.z., czy jak w niniejszym przypadku, próba zasięgnięcia takiej opinii już po upływie ww. terminu, w konsekwencji jej nieuzyskanie, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.W związku z powyższym stwierdzić należy, że w sposób niewątpliwy doszło do naruszenia art. 11a ust. 7 u.o.z. To z kolei prowadziło do uznania, że w niniejszym przypadku doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały.Ocena zarzutu skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną - stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, zdaniem sądu, czyniła zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi, wymienionymi w skardze, naruszeniami prawa.Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.