Wyrok - I OSK 587/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1139/22 w sprawie ze skargi W.S. i J.S. na decyzjęUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1139/22 w sprawie ze skargi W.S. i J.S. na decyzję
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Kwota główna
230 671,35 zł · odszkodowanie
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Aleksandra Łaskarzewska
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 183
ppsa
art. 176
ppsa
art. 185
ppsa
art. 207
ppsa
art. 182
ppsa
art. 157
gospodarka nieruchomosciami
art. 154
gospodarka nieruchomosciami
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1139/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.S. i J.S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (powinno być: Ministra Rozwoju i Technologii – przyp. NSA) z 22 grudnia 2021 r. nr DLI-IV.7615.137.2021.MP, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 31 marca 2021 r., nr NSP-III.7570.404.2020.ŻS o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję zaś w punkcie drugim zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przyjętym przez Sąd I instancji.Decyzją Wojewody Pomorskiego z 26 marca 2020 r., znak: WI-III.7820.8.2019.EK nieruchomość skarżących została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]. Zadanie 1: [...]- etap II". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 7 czerwca 2021 r.Wojewoda Pomorski decyzją z 31 marca 2021 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie 230 671,35 zł.W odwołaniu skarżący podnieśli, iż przyjęty w sprawie jako dowód operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego nie jest opinią biegłego, został bowiem sporządzony na zlecenie uczestnika postępowania - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto zarzucono, że operat szacunkowy nie jest wiarygodny, albowiem zawiera szereg błędów i nieścisłości. Organowi I instancji zarzucono także pominięcie wniosku strony o powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego i konfrontacyjne przesłuchanie rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na zlecenie inwestora oraz rzeczoznawców, którzy sporządzili dołączony do odwołania kontroperat.Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 22 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony w dniu 27 kwietnia 2020 r., aktualny na datę orzekania, na podstawie wystawionej przez biegłego w dniu 4 listopada 2021 r. klauzuli potwierdzającej jego aktualność. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy operat, sporządzony przez osobę uprawnioną posiadającą wiedzę specjalistyczną, uwzględnia przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz podstawę w sposób wystarczający i zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, wobec czego wartość nieruchomości została wyceniona w sposób prawidłowy. W odniesieniu do złożonego w postępowaniu alternatywnego operatu sporządzonego na zlecenie skarżących Minister stwierdził, że został sporządzony z naruszeniem przepisów, przez co nie jest możliwe jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że aktualizacja operatu została dokonana w dniu 4 listopada 2021 r., tj. przeszło 18 miesięcy od daty jego sporządzenia. Aktualizacja nie jest wiarygodna, a sporządzony operat nie może stanowić ważnego dowodu w sprawie. Skarżący wskazali, że odmawiając wiarygodności kontroperatowi organ nie stwierdził potrzeby zlecenia sprawdzenia wyceny przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność ta była uzasadniona ze względu na złożenie do akt sprawy dwóch zasadniczo różniących się wycen.W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, choć rozpoznanie zgłoszonych zarzutów uznał za przedwczesne, a to ze względu na zakwestionowanie dokonanej aktualizacji operatu szacunkowego. Sąd I instancji stwierdził, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca unormował zatem warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają.W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. nie ma natomiast umieszczonej klauzuli, potwierdzającej jego aktualność po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy. W aktach sprawy znajduje się jedynie odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy, opatrzone datą 4 listopada 2021 r. i zatytułowane: "Klauzula dotycząca operatu szacunkowego". W treści tego pisma wskazano w szczególności, że: "Potwierdza się aktualność opracowanego operatu szacunkowego". Omawiane pismo nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego w sposób określony w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro stosowna klauzula nie została umieszczona w samym operacie szacunkowym jako jego integralna treść. O ile bowiem operat szacunkowy w terminie jego ważności do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia stanowi prawnie określony dowód wartości nieruchomości, o tyle może taki dowód stanowić także po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli gdy klauzula ta będzie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w powołanym art. 156 ust. 4. Ustawowa dyspozycja umieszczenia omawianej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do niego powołanej analizy wskazuje bowiem, że zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu powołanej analizy powinno wynikać z treści operatu, skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wykorzystanie tego operatu jest uwarunkowane wynikaniem z jego treści spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy błędnie ocenił dopuszczalność wykorzystania operatu szacunkowego przy wydawaniu decyzji w dniu 22 grudnia 2021 r., uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności w drodze odrębnej klauzuli. W sytuacji, gdy operat nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy przyjął za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, którego nie można uznać za dowód dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości.W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju i Technologii zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wniósł alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Sądowi I instancji zarzucono:I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899, ze zm.; dalej: u.g.n.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego przy wydawaniu decyzji, uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności;II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.) przez przyjęcie, że operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister wskazał, że nieuprawnione jest stanowisko Sądu, jakoby znajdujące się w aktach sprawy odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, opatrzone datą 4 listopada 2021 r. i zatytułowane: "Klauzula dotycząca operatu szacunkowego", w treści którego wskazano m.in., że: "Potwierdza się aktualność opracowanego operatu szacunkowego", nie spełniało ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 27 kwietnia 2020 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n. Przepisy ustawy nie precyzują sposobu dokumentowania analizy dokonanej przez rzeczoznawcę w procesie potwierdzania aktualności operatu szacunkowego, ani formy w jakiej klauzula aktualizacyjna powinna zostać umieszczona w operacie szacunkowym. Natomiast zgodnie z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Nie było więc podstaw aby stwierdzić, że działania rzeczoznawcy w zakresie potwierdzania aktualności operatu szacunkowego były nieprawidłowe. Klauzula aktualizacyjna oraz stosowna analiza zostały dołączone do akt postępowania administracyjnego, których częścią jest operat szacunkowy.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut błędnej wykładni art. 156 ust. 4 u.g.n.Podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uznano bowiem, że podstawą decyzji o ustaleniu odszkodowania był operat pozbawiony waloru dowodowego, a to ze względu na upływ terminu 12 miesięcy od jego sporządzenia i jednoczesny brak skutecznej aktualizacji. W takiej sytuacji decyzja o odszkodowaniu została wydana bez ustalenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym.Okoliczności faktyczne związane ze sporządzeniem operatu i jego aktualizacją nie są sporne. Operat został sporządzony 27 kwietnia 2020 r. Odrębnym pismem z 4 listopada 2021 r., określonym jako "Klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego", rzeczoznawca odniosła się do jego aktualności. Sąd I instancji uznał, że taki sposób potwierdzenia aktualności operatu nie odpowiada ustawowemu warunkowi, albowiem klauzula aktualności nie została umieszczona w samym operacie jako jego integralna treść. Z treści operatu nie wynika także, aby została do niego dołączona analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.Stanowisko takie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, w jej uzasadnieniu zaś wskazano w szczególności na regulację § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie), zgodnie z którym potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Przepis § 57 stosuje się odpowiednio, zatem rzeczoznawca podpisuje klauzulę i analizę oraz nanosi w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także datę ich sporządzenia.Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. stanowiący, że potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę został wprowadzony ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 141, poz. 1492) z mocą obowiązującą od 22 września 2004 r. Kolejna zmiana wprowadzona ustawą z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509) tego warunku nie zmieniła, nadal potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie. Nowelizacja rozszerzyła natomiast przesłanki aktualizacji przez wprowadzenie warunku, że następuje ona również przez dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.Ustawą z 28 listopada 2003 r. dokonano również zmiany art. 159 u.g.n., zawierającego delegację ustawową do wydania rozporządzenia regulującego zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego. Od 22 września 2004 r. art. 159 pkt 6 u.g.n. stanowi, że wskazany w przepisie organ w drodze rozporządzenia określi w szczególności sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności. W wykonaniu tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r., które weszło w życie 22 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przepis § 58 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rozporządzenie to obowiązywało w dacie orzekania w sprawie przez organy administracji. Uzupełniająco można wskazać, że również Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) w § 83 stanowi aktualnie, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego.Stan prawny na przestrzeni lat, począwszy od 22 września 2004 r. kształtuje się zatem w taki sposób, że na poziomie ustawowym art. 156 ust. 4 u.g.n. przewiduje potwierdzenie aktualności operatu przez umieszczenie w operacie stosownej klauzuli przez rzeczoznawcę. Jednocześnie ustawodawca nie uznaje tej regulacji za wystarczającą, albowiem w art. 159 pkt 6 u.g.n. udziela delegacji do uregulowania w drodze rozporządzenia sposobu potwierdzania aktualności operatu. Zaś przepis wykonawczy w tym zakresie stanowi, że potwierdzenie aktualności następuje przez dołączenie do operatu stosownej klauzuli, w której rzeczoznawca aktualność potwierdza.W dotychczasowym orzecznictwie dokonanie aktualizacji operatu przez dołączenie do niego pism rzeczoznawcy zawierających jego oświadczenie co do aktualności operatu nie było kwestionowane (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2197/17, wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., I OSK 1062/17, wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., I OSK 608/17).Stawiając tezę, że klauzula aktualizacyjna powinna być umieszczona w dotychczasowym operacie szacunkowym, Sąd I instancji nie odniósł się kompleksowo do regulacji normującej tę kwestię i pominął przepis § 58 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten jest powszechnie obowiązujący i został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. Ustawodawca uznał, że zawarte w ustawie postanowienie o umieszczeniu klauzuli aktualizacyjnej w operacie nie jest wyczerpującą regulacją i przekazał do kompetencji organu władzy wykonawczej ustalenie sposobu potwierdzania aktualności operatu. Odpowiada ona na pytanie, w jaki sposób ma dojść do umieszczenia w operacie klauzuli aktualizującej.Przyjęte w rozporządzeniu rozwiązanie jest funkcjonalne, skoro dysponentem akt postępowania nie jest rzeczoznawca, ale organ administracji. Operat stanowiący dowód w sprawie jest elementem akt sprawy, którymi dysponuje organ. Umieszczenie klauzuli aktualizacyjnej w operacie, jak tego wymaga Sąd I instancji, może zatem nie być możliwe dla rzeczoznawcy, w pewnych sytuacjach może łączyć się w utrudnieniami organizacyjnymi (dojazd rzeczoznawcy do siedziby organu, konieczność opatrywania klauzulą operatów znajdujących się w aktach różnych organów). Preferowane przez Sąd I instancji rozwiązanie mogłoby wymagać albo wydania operatu z akt sprawy celem przekazania rzeczoznawcy do naniesienia klauzuli, albo wzywania rzeczoznawcy do stawienia się w organie, celem naniesienia klauzuli na operat. Każda z tych sytuacji, w złożonych sytuacjach faktycznych, mogłaby być źródłem utrudnień w sprawnym uzyskiwaniu weryfikacji aktualności operatu.Należy też zwrócić uwagę, że operat jest opracowaniem o rozbudowanej treści, zgodnie z § 55 i § 56 rozporządzenia. Rozporządzenie nie zawiera przy tym regulacji dotyczących formy operatu, w szczególności wymogu opatrzenia go kartą tytułową czy nawet trwałego połączenia. W praktyce operat przyjmuje zatem postać wielostronicowego opracowania, w którym przedstawione zostają poszczególne kwestie związane z wyceną nieruchomości. Ustawa nie reguluje treści klauzuli aktualizacyjnej. Zgodnie z § 58 rozporządzenia, klauzula zawiera oświadczenie rzeczoznawcy o aktualności operatu szacunkowego, a na mocy odpowiedniego stosowania § 57 rozporządzenia, podpis rzeczoznawcy oraz naniesione w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także datę sporządzenia. Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. przewidujący umieszczenie klauzuli w operacie nie daje jednoznacznej wskazówki, że treści objęte klauzulą mają zostać naniesione na którąś z istniejących kart, składających się na operat. Skoro operat jest opracowaniem pod względem treści złożonym, a pod względem formy wielostronicowym, to dodanie kolejnej strony (stron) do tego opracowania też można postrzegać w kategoriach umieszczenia ich w operacie, rozumianym jako zbiór kart zawierających określone treści. Nie ma wyraźnych podstaw do przyjmowania, że zgodnie z regulacją ustawową, klauzula aktualizacyjna sprowadza się wyłącznie do naniesienia jej treści na którejś z istniejących kart operatu, ale już nie jest umieszczeniem klauzuli w operacie dołączenie jej treści do istniejących kart.Ze wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zajętego w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt: I OSK 1820/19, I OSK 1821/19, I OSK 1822/19, I OSK 1823/19, I OSK 1824/19, I OSK 1825/19, I OSK 1826/19, I OSK 1827/19, I OSK 1828/19, I OSK 1829/18, I OSK 1830/19, I OSK 1831/19, I OSK 1832/19, I OSK 1833/19, I OSK 1834/19, I OSK 1835/19 oraz w wyrokach z dnia 30 stycznia 2026 r., I OSK 357/23, I OSK 356/23, I OSK 360/23, I OSK 359/23, I OSK 358/23, I OSK 361/23, a także z dnia 9 lipca 2025 r., I OSK 1895/23. W wyrokach tych postawiono tezę o braku zgodności regulacji § 58 ust. 1 rozporządzenia z art. 156 ust. 4 u.g.n. i wskazano, że rozporządzenie - jako akt wykonawczy - nie mogło i nie może modyfikować art. 156 ust. 4 u.g.n. będącej aktem prawnym wyższego rzędu, bez zawartej w tej ustawie wyraźnej podstawy prawnej do takiej modyfikacji. Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie.Stanowisko zaprezentowane w powołanych wyrokach oznacza w konsekwencji odmowę zastosowania przepisu aktu rangi podustawowej przez sąd. Możliwość taka leży w uprawnieniach sądu, związanego Konstytucją i ustawami, wymaga jednak stwierdzenia niezgodności między przepisem rozporządzenia i przepisem ustawy lub przekroczenia granic upoważnienia. Takiej niezgodności między art. 156 ust. 4 i § 58 ust. 1 rozporządzenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma. Ustawodawca, udzielając delegacji do określenia w drodze rozporządzenia sposobu potwierdzania aktualności operatu uznał, że regulacja rangi ustawowej, zawierająca w art. 156 ust. 4 u.g.n. wskazanie, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, nie jest wystarczająca. Delegacja z art. 159 pkt 6 u.g.n. wprost i bezpośrednio obejmuje określenie sposobu potwierdzania aktualności operatu. Przepis § 58 § 1 rozporządzenia zakresu tego nie przekracza, nie jest też sprzeczny z przepisem ustawy.Jak wyżej bowiem wskazano, posłużenie się odmiennymi sformułowaniami "umieszczenie klauzuli w operacie" i "dołączenie klauzuli do operatu" nie musi prowadzić do wniosku, że rozporządzenie wprowadza rozwiązanie sprzeczne z ustawą i niweczące zamiar ustawodawcy. Ograniczenie się do poziomu semantycznego nie jest wystarczające do wykazania, że w analizowanej kwestii regulacja podustawowa jest niezgodna z ustawą czy zmienia przepis ustawy. Przy uwzględnieniu charakteru operatu szacunkowego i dotyczących go standardów normatywnych możliwe jest uznanie, że dołączenie sporządzonej w formie odrębnej karty (kart) klauzuli aktualizacyjnej jest sposobem na umieszczenie w operacie tej klauzuli. Zgodnie z § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W rozważanym przypadku prawodawca w akcie wykonawczym uniknął powtórzenia regulacji ustawowej, posługując się odmiennym terminem, a jednocześnie uregulował sposób potwierdzenia aktualności operatu (przez co nie naruszył granic upoważnienia) i sposób umieszczenie klauzuli w operacie (przez jej dołączenie). Posłużenie się w ustawie i rozporządzeniu odmiennymi terminami nie jest zatem wystarczającym argumentem dla przyjęcie, że między tymi regulacjami zachodzi relacja sprzeczności, a w konsekwencji istnieją podstawy do zastosowania hierarchicznej reguły kolizyjnej i odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia.Należy podkreślić, że operat szacunkowy ma zawsze charakter indywidualny, jest sporządzany w ramach konkretnego postępowania, dotyczy określonych nieruchomości i znajduje się w aktach tego postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy operat szacunkowy stanowi wielostronicowe opracowanie połączone w taki sposób, że możliwe jest wypięcie bądź wpięcie dodatkowych stron. Sporządzona na odrębnych kartach klauzula aktualizacyjna precyzyjnie identyfikuje operat, którego dotyczy i znajduje się w tych samych aktach administracyjnych. Nie tylko nie budzi zatem wątpliwości, jakiego operatu klauzula aktualizacyjna dotyczy, ale możliwe jest nadto jej wpięcie do operatu. Kwalifikowanie takiej sytuacji jako naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy nie jest uzasadnione. Co najwyżej można przyjąć, że zadaniem organu było dołączenie klauzuli aktualizacyjnej, sporządzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, do operatu znajdującego się w aktach sprawy. Pozostawienie jej w innym miejscu akt administracyjnych indywidualnej sprawy nie jest uchybieniem mającym istotny wpływ na jej wynik i nie świadczy, że szacowanie nieruchomości odbyło się na podstawie nieaktualnego operatu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby doszło do ustalenia odszkodowania w oparciu o nieaktualny operat, to taka wada stanowiłaby przesłankę nieważności decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie podstawę do jej uchylenia ze względu na naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.Jeżeli natomiast chodzi o wymóg dołączenia do operatu analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o jakich mowa w art. 154 u.g.n., to Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że operat nie zawiera w swej treści wzmianki o dołączeniu takiej analizy. Warunku takiego (wprowadzenia do treści operatu wzmianki o dołączeniu analizy) przepisy ustawy nie przewidują, przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. stanowi natomiast o dołączeniu analizy do operatu. Zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności zaś dokumentu z 4 listopada 2021 r. pod względem treści obligatoryjnych dla tego rodzaju analizy, Sąd I instancji nie ocenił.Nie podzielając stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, jak też w powołanych wyżej wyrokach, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela zatem stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2024 r., I OSK 290/23.Nie znajdują natomiast potwierdzenia zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przyczyną uwzględnienia skargi nie było stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania i przyjęcia wadliwych ustaleń faktycznych przez organy, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie został przez Sąd powołany w uzasadnieniu, nie wskazuje na jego zastosowanie także przedstawiona argumentacja. Uznanie, że operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w sprawie, albowiem nie potwierdzono jego aktualności, było następstwem przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 156 ust. 4 u.g.n.Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając sytuację za szczególnie uzasadnioną z tego powodu, że uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło z przyczyn innych, niż podnoszone w skardze. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a..