Wyrok - II SA/Kr 147/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 27 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję nr 573/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 listopada 2025 r. znak: WOB.7721.282.2020.JKUR w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia projektu budOddalono skargę. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję nr 573/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 listopada 2025 r. znak: WOB.7721.282.2020.JKUR w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia projektu bud
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
biegły
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Jacek Bursa
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (11)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr 72/2020 znak: PINB.5160.R.1.2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez P. i R. M. przy rozbudowie i modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości R. – Z.. Równocześnie organ I instancji odstąpił od nałożenia na inwestorów obowiązku dokonania niezbędnych zabezpieczeń. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że analiza zgromadzonej dokumentacji dowodowej oraz przeprowadzona kontrola w dniu 31 stycznia 2020 r. wskazują, że odstępstwa dokonane przez inwestorów polegają na zwiększeniu parametrów charakterystycznych budynku jak kubatury i powierzchni zabudowy o ok. 100 m2. Organ dodał, że roboty przy realizacji obiektu nie zostały zakończone.Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. M..Postanowieniem z dnia 4 listopada 2025 r. nr 985/2025 znak: WOB.7722.97.2020.JKUR Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr 72/2020 i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572) nakazał P. M. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości R.-Z., realizowanych z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lipca 1995 r., znak: UAiNB 7351-39/95 wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T., jednocześnie odstępując od nałożenia na inwestora obowiązku dokonania niezbędnych zabezpieczeń budowy.W dniu 26 maja 2020 r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu decyzją nr 78/2020., znak: PINB.5160.R.1.2020, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 upb nałożył na inwestora P. M. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31.12.2020 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu: 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych wykonanych robót budowlanych oraz — w razie potrzeby — wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; opracowanego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, oraz zgodne z wymogami art. 34 upb, do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 upb. Następnie odwołanie wniósł inwestor.Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 573/2025 Znak: WOB.7721.282.2020.JKUR z dnia 4.11.2025r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 3, a także art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 upb w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. -Ustawa o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł:na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 upb art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 104 kpao nałożeniu na P. M. - jako inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości R.-Z., będącego jednocześnie właścicielem ww. działki obowiązek sporządzenia i dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w terminie do dnia 25 maja 2026 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości R.-Z., uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do projektu budowlano-konstrukcyjnego oraz planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 6 lipca 1995 r., znak: UAiNB 7351-39/95 - oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.W uzasadnieniu w szczególności wskazano, iż jak ustalono sporne zamierzenie inwestycyjne realizowane jest w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 6 lipca 1995 r., znak: UAiNB 7351-39/95, którą udzielono Z. M. pozwolenia na budowę oraz zatwierdzono projekt budowlano-konstrukcyjny wraz z planem realizacyjnym dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Rozbudowa i modernizacja istniejącego budynku, mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości R. (obecnie: R.-Z.) przy ul. [...]. Urząd Miejski R.-Z. pismem z dnia 20 sierpnia 2025 r., znak: AGZ.6724.99.2025 poinformował w odpowiedzi na zapytanie PINB, że cyt. w aktach sprawy brak jest innej decyzji niż decyzja udzielająca pozwolenia na rozbudowę i modernizację istniejącego budynku mieszkalnego. W rejestrach dotyczących pozwoleń na budowę z lat 1996-2003 brak jest informacji o pozwoleniu na budowę z wniosku Z. M. zam. R.-Z., ul. [...] natomiast od roku 2004 sprawy dotyczące wydawania pozwoleń na budowę leżą w kompetencji Starosty Nowotarskiego. Ponadto Burmistrz R.-Z. poinformował, że w archiwum tut. Urzędu z zakresu działania Wydziału Architektury, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Zabytków brak jest akt sprawy znak: AGP G 7355-69/03 dotyczących przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia o zakończeniu modernizacji i rozbudowy i o zamiarze przystąpienia do użytkowania w/w budynku. W rejestrze spraw dotyczącym przyjęcia obiektów do użytkowania z roku 2003 pod pozycją [...] zarejestrowana jest sprawa: " modernizacja i rozbudowa bud. mieszkalnego nr ewid. [...]" - jak wynika z rejestru sprawa została ostatecznie załatwiona w dniu 10.07.2003 r. Ponadto, jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w N. T. z dnia 4 sierpnia 2024 r., znak: BA.6740.9.23.2025.IPK w archiwach rejestrów prowadzonych przez Starostę Nowotarskiego w okresie od 1.01.2012 r. do 04.08.2025 r. brak jest informacji o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta znak UAiNB 7351-39/95 z dnia 06.07.1995 r., wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjętego skutecznie zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w m. R.-Z.. Ponadto, P. P. M. przedłożył także do wglądu egzemplarz projektu technicznego garażu (nie przedłożono decyzji o pozwoleniu na budowę dla tegoż obiektu), którego uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kopia została dołączona do akt sprawy PINB. Analiza zagospodarowania terenu wchodzącego w skład ww. projektu technicznego wykazała, że jest na nim widoczna tylko nieczytelna pieczątka PPTiT Dyrekcja Wojewódzka N. S. Oddział R. - uzgodniono bez zastrzeżeń. Jak wynika z przedłożonego opracowania projektowany garaż miał być odrębnym budynkiem od istniejącego budynku mieszkalnego i znajdował się on w miejscu w którym aktualnie znajduje się realizowana rozbudowa. Wobec faktu, że ww. projekt techniczny prawdopodobnie był sporządzony na początku lat 90. ubiegłego wieku, natomiast następnie Z. M. uzyskała decyzję o pozwoleniu z dnia 6 lipca 1995 r., znak: UAiNB 7351-39/95. Pozwolenie na budowę ww. garażu prawdopodobnie w ogóle nie zostało wydane, bądź przy założeniu, że jednak było ono wydane i zaginęło to i tak z akt sprawy wynika, że odstąpiono od realizacji wzmiankowanego garażu i w tym miejscu rozpoczęto wykonywanie spornej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ II instancji ponadto wyjaśnił, że pojęcie rozbudowy nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (tak, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2484/14). W myśl art. 3 pkt 6 upb przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Z art. 3 pkt 6 upb wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie z tym przepisem, rozbudowę czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana (wyrok NSA z dnia z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2492/13). Z rozbudową mamy do czynienia zatem w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017r. II OSK 2263/15, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2019 r. o sygn. II SA/Po 730/18, opubl. w CBOSA). Cechą odróżniającą budowę od rozbudowy jest to, czy nowopowstała substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych niepowiązanych z istniejącym obiektem budowlanym (budowa), czy też robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym istniejącym (rozbudowa). Tym samym w żaden sposób nie można utożsamiać budowy budynku garażu stanowiącego, co wynika z przedłożonej przez P. M. dokumentacji, odrębny od budynku mieszkalnego obiekt budowlany, z prowadzonymi obecnie robotami budowlanymi polegającymi na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości R.-Z., gdzie rozbudowane części budynku dla swojego istnienia potrzebują oparcia i powiązania konstrukcyjnego z pierwotną bryłą budynku. Co istotne, wskazać trzeba, iż budynek mieszkalny w skutek realizowanej rozbudowy posiada zwiększoną powierzchnię w rzucie poziomym - przez co zmianie uległ charakterystyczny parametr jakim jest powierzchnia zabudowy, ponadto posiada on obecnie większą kubaturę - zwiększenie kubatury należy zaś rozumieć zgodnie ze znaczeniem potocznym, jako zmianę co do objętości bryły budynku, domknięcie bryłą budynku otwartej przestrzeni niewydzielonej do tej pory za pomocą żadnych przegród budowlanych (np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt: II OSK 793/14). Uwadze Organu nie umknął także fakt, że P. M. podnosi, że do złożonego odwołania z dnia 5 czerwca 2020 r. dołączył kserokopię pisma Burmistrza Miasta R.-Z. z dnia 10 lipca 2003 r., znak: AGPG 7355-69/03 zatytułowanego Potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytku. Ww. pismem działając na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 upb stwierdzono przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia o zakończeniu modernizacji i rozbudowy i o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w R.-Z. przy ul. [...] na działce ewid. nr [...] w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lipca 1995 r., znak: UAiNB 7351-39/95. Jak wynika z wyżej już wspomnianego pisma Urzędu Miejskiego w R.-Z. z dnia 20 sierpnia 2025 r., znak: AGZ.6724.99.2025, tamtejszy Urząd nie jest w posiadaniu akt sprawy znak: AGPG 7355-69/03. Z. M. dokonała zatem w trybie art. 54 upb zawiadomienia o zakończeniu budowy robót budowlanych realizowanych w oparciu o decyzję z dnia 6 lipca 1995 r., znak: UAiNB 7351-39/95, a zawiadomienie to zostało przyjęte przez Burmistrza Miasta R.-Z. bez sprzeciwu. Niemniej jednak wskazano, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu nie jest równoznaczne z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie tworzy domniemanie, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 września 2019r., sygn. akt II SA/Łd 460/19). Tym samym w realiach przedmiotowej sprawy nie ma zatem wiążącego organy aktu administracyjnego kształtującego stan prawny spornej rozbudowy, potwierdzającego zgodność tego obiektu z przepisami, a zatem nie ma przeszkody do prowadzenia postępowania naprawczego. W ślad za orzecznictwem sądowym wskazano, że błędny jest pogląd, że po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy niedopuszczalna jest jakakolwiek kontrola organów nadzoru budowlanego, przeczą temu chociażby kompetencje organów nadzoru budowlanego zawarte w przepisach art. 81-8Ic oraz art. 83-84b Prawa budowlanego (...). w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego ma prawo, a nawet obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019r., sygn. akt II OSK 3255/17). Poza tym w toku wszczętego postępowania naprawczego organ I instancji dwukrotnie przeprowadzał czynności w terenie tj. czynności kontrolne w dniu 31 stycznia 2020 r. oraz w dniu 26 sierpnia 2025 r., z których to czynności zostały sporządzone protokoły wraz z załącznikami w postaci dokumentacji fotograficznej. Z ww. dokumentacji wynika, że sporne roboty budowlane są prowadzone na przestrzeni lat i nie zostały zakończone. Powyższe potwierdzają wydruki ortofotomapy pozyskane z ogólnodostępnego portalu mapowego (prowadzonego pod adresem: [...]) datowane na: 1996-2002; 2002-2003; 2009; 2015; 2018; 2019-2021; 2022-2023 przedstawiających działkę ewid. nr [...] w miejscowości R.-Z. na którym usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny przy którym prowadzone są sporne roboty budowlane, roboty budowlane (widoczne zmiany w zarysie spornego budynku mieszkalnego).Organ zatem uznał, że realizując sporne zamierzenie inwestycyjne dokonano istotnego odstąpienia od zatwierdzonego w zakresie zmiany kubatury i powierzchni zabudowy i wskazał, że problematyka związana z kwestią istotnych odstępstw została już przez MWINB poddana analizie na łamach rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie powiązanej tj. w sprawie znak: WOB.7722.97.2020 w przedmiocie zażalenia na postanowienie PINB nr 72/2020 z dnia 29 kwietnia 2020 r., znak: PINB.5160.R.1.2020, które również zostało, tak jak i zaskarżona decyzja, wydane w sprawie zarejestrowanej pod znakiem: PINB.5160.R.1.2020. MWINB wskazał, że na łamach niniejszego rozstrzygnięcia podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu nr 985/2025 z dnia 4 Iistopada2025 r., znak: WOB.7722.97.2020.JKUR kończącym sprawę znak: WOB.7722.97.2020. MWINB wskazał na ustalenia w trakcie oględzin mających miejsce w dniu 26 sierpnia 2025 r. oraz na kopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 6 lipca 1995 r., znak: UAiNB 7351-39/95 wraz z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlano-konstrukcyjnym oraz planem realizacyjnym i przeprowadził ocenę czy w realiach przedmiotowej sprawy w istocie dopuszczono się istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej zatwierdzonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Analiza zebranego przez PINB materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że inwestor realizując zamierzenie inwestycyjne w oparciu o uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lipca 1995 r., znak: UAiNB 7351-39/95 dopuścił się istotnych odstępstw. Jednocześnie MWINB wyjaśnił, że przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej oceny zgodności z prawem robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do dokonania pełnej oceny niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej, a także zapewniający doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 upb, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego będzie stanowić wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 438/19 i powołane tam orzecznictwo). Dokonana przez MWINB poniżej ocena nie stanowi więc kompleksowej oceny przeprowadzonych robót budowlanych, decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia projektu budowlanego nie ma bowiem stanowić wyliczenia zmian jakie wykonano i szczegółowej inwentaryzacji obiektu. Wydając tego rodzaju decyzję wystarczające jest wykazanie, że inwestor w ogóle dopuścił się istotnego odstępstwa jako takiego. Innymi słowy rola organu nadzoru budowlanego na rym etapie nie jest wykazywanie wszystkich istotnych i nieistotnych odstępstw jakich dopuścił się inwestor przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego, wystarczający jest sam fakt stwierdzenia chociażby jednego odstępstwa, które już samo w sobie stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania naprawczego i nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W ślad za orzecznictwem sądowym organ odwoławczy wskazał, że treść art. 51 ust. 1 pkt 3 upb nie daje więc podstaw, by jak oczekuje tego wnoszący skargę kasacyjną, w rozstrzygnięciu decyzji wydawanej na jego podstawie zawierać wyliczenie zmian, które mają zostać uwzględnione podczas sporządzania projektu zamiennego. Rolą organu nadzoru budowlanego jest ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, a jeśli tak, to zobowiązać do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 202/18). W zakresie spornych robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...] w miejscowości R.-Z. dokonano odstępstw względem zatwierdzonej decyzji o pozwoleniu na budowę co do szerokości i długości realizowanej rozbudowy a także powierzchni jej zabudowy. Dostrzeżone przez organ II instancji odstępstwa same w sobie stanowią podstawę do wydania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.Jak wynika z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lipca 1995 r., znak: UAiNB 7351-39/95 planu realizacyjnego sporna rozbudowa przewidywała rozbudowę głównej bryły budynku o trzy bryły: od strony północnej (kształt zbliżony do kwadratu), od strony wschodniej (kształt półokręgu) oraz od strony południowo zachodniej (o kształcie prostokąta złączonego z trapezem). Ponadto jak wynika z opisu technicznego dla projektowanej rozbudowy i modernizacji, istniejąca powierzchnia budynku mieszkalnego wynosiła 100,80m2, natomiast projektowana rozbudowa miała wynosić łącznie 73,84m2 (łączna powierzchnia zabudowy: 174,64m2). I tak przykładowo z zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę planu realizacyjnego wynika, że wymiary rozbudowanej części od strony południowej (część zbliżona do kwadratu) wynoszą odpowiednio długość: 7,80 m i szerokość: 5,45 m. Natomiast aktualnie wymiary rozbudowanej części oznaczone na tych samych bokach bryły budynku co w planie realizacyjnym wynoszą aktualnie odpowiednio - długość: 14,9 m i szerokość 9,60 m. Wyżej podane wymiary przedstawiono poniżej na wycinkach zdjęciowych sporządzonych z ww. planu realizacyjnego oraz szkicu sytuacyjnego sporządzonego w dniu 26 sierpnia 2025 r.W tak ustalonym stanie rzeczy przy uwzględnieniu tolerancji 2% o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b upb długość spornej rozbudowy winna maksymalnie wynosić -7,96 m. Zinwentaryzowana przez pracowników PINB długość wynosi 14,9 m. Zatem sporna rozbudowana ma długości 90 % większą niż ta zatwierdzona projektem realizacyjnym. Tym samym odstępstwo co do długości należy klasyfikować jako istotne. Natomiast, przy uwzględnieniu tolerancji 2% o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b upb szerokość spornej rozbudowy wina wynosić maksymalnie 5,96 m. Zinwentaryzowana przez pracowników PINB szerokość wynosi 9,60 m. Tym samym odstępstwo co do szerokości należy klasyfikować jako istotne. Również fragment tej części rozbudowy (o kształcie zbliżonym do trapezu) posiada inne wymiary, szerokość tej części w projekcie oznaczono jako 3,25m (0,25 + 2,75 +0,25) natomiast obecnie wynosi ona według szkicu - 8,94m. Z kolei projektowana długość zachodniego boku do skosu wynosić miała 3,70m, natomiast obecnie wynosi 6,0m (zob. akta PINB, k: 34 oraz k: 236). Na marginesie wskazać należy, że wobec tak dużego zwiększenia długości i szerokości spornej rozbudowy, można przyjąć, zważając na zasady logiki, że zwiększeniu uległa także powierzchnia zabudowy spornej rozbudowy w zakresie przekraczającym dopuszczalne 5% tolerancji. Tylko dla przykładu wskazano, że rozbudowa od strony południowo-zachodniej została przez PINB oznaczona na szkicu jako cztery części A, B, C i D. Część A, B i C można przyrównać w przybliżeniu do prostokąta o wymiarach 8,93m x 11,68m (wymiary uproszczone) z kolei część oznaczoną jako D można przyrównać do prostokąta o wymiarach 6,50m x 9,60m. I tak łączna uproszczona powierzchnia zabudowy tak określonych figur wynosi ok. - 166,70m2 (104,30m2 + 62,4m2) natomiast jak już wskazano łączna powierzchnia rozbudowy wynosić miała 73,84m2. Tak więc 5% z ww. wartości wynosi - 3,70m2 i o taką wartość mogła zwiększyć się projektowana powierzchnia zabudowy. Tymczasem uproszczone kalkulacje tylko na ww. fragmencie od strony południowo zachodniej wykazują, że powierzchnia ta zwiększyła się o więcej, niż wskazane 5%. W realiach niniejszej sprawy, zastosowanie przewidzianej przez przepisy prawa procedury legalizacyjnej w odniesieniu do odstępstw istotnych od warunków określonych w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wymagało wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4, co organ I instancji uczynił postanowieniem nr 72/2020 z dnia 29 kwietnia 2020 r., znak: PINB.5160.R.1.2020, które było przedmiotem prowadzonego postępowania zarejestrowanego pod znakiem: WOB.7722.97.2020.JKUR. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania naprawczego wymagało także nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa wprost w art. 51 ust. 1 pkt 3 upb tu przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby -wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, co organ I instancji uczynił skarżoną decyzją wydaną w ustawowo zakreślonym terminie.Nadto wskazano iż za inwestora należy uznać każdy podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści np. gospodarczych z ukończonej inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3050/15). Następca prawny inwestora, wstępując w jego sytuację prawną, przejmuje wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, prawa i obowiązki - wyłącznie jednak wówczas, gdy to następstwo prawne występuje w połączeniu z prawem własności nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, że następcy prawni inwestora, uzyskując prawo własności nieruchomości, wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2345/21). Jak wynika z akt sprawy następcą prawny inwestora spornych robót budowlanych - Z. M., jest P. M., któremu darowana została przez nią działka ewid. nr [...] w miejscowości R.-Z. i obecnie to on realizuje roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania. Organ I instancji błędnie orzekł o obowiązku nałożenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy z przepisów prawa wynika, iż winny być przedłożone cztery egzemplarze tego projektu. Jednocześnie w związku z upływem czasu do wykonania obowiązku nałożonego skarżoną decyzją, wyznaczono nowy termin na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego do dnia 25 maja 2026 r. Zreformowanie zaskarżonej decyzji w ocenie rut. Organu nie narusza także art. 139 kpa statuującego zasadę reformationis in peius oznaczającą, że organ odwoławczy nie może pogarszać ustalonej decyzją organu I instancji sytuacji prawnej strony skarżącej. Wskazano, że orzeczeniem na niekorzyść w rozumieniu art. 139 kpa, będzie tylko takie rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych powstałych w wyniku zaskarżonego rozstrzygnięcia. W realiach przedmiotowej sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy, a dokonana przez MWINB ocena w kwestii istotnych odstępstw nie wpływa na zmianę tryby postępowania, zatem sytuacja prawna strony skarżącej nie ulega pogorszeniu. Dla porządku wskazać należy, że organ odwoławczy niniejszą decyzją rozstrzygnął sprawę w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego co organ I instancji tj. art. 51 upb oraz w tym samym zakresie orzekł o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył inwestor zarzucając naruszenie:- art. 51 ust. 1 pkt 3 upb przez nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, podczas, gdy brak jest istotnych odstępstw od projektu budowlanego- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 upb poprzez weryfikację budynku przyjętego do użytkowania bez sprzeciwu przez właściwy organ, a to na podstawie pisma Burmistrza Miasta R.-Z. z dnia 10 lipca 2003 r., znak: AGPG 7355-69/03 zatytułowanego Potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytku, określającego jego kubaturę, powierzchnię zabudowy i powierzchnię użytkową;- art. 36a ust. 1 i 5 p.b. poprzez brak wskazania na czym konkretnie miałyby polegać istotne odstępstwa od projektu budowlanego i kiedy do nich doszło oraz przez kogo zostały wykonane;- brak odniesienia się przez MWINB w Krakowie do przepisów intertemporalnych oraz brak wskazania, którą treść ustawy Prawo budowlane do których elementów stanu faktycznego stosował organ II instancji, mimo podania w sentencji decyzji aktualnego brzmienia ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.), a kolejno odwoływanie się w Decyzji do różnej treści przepisów z różnej daty obowiązywania ustaw, co uniemożliwia racjonalną kontrolę Decyzji;- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i przeprowadzenie go tylko w jednej instancji, brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania mimo zachodzących ku temu przesłanek, nieuprawnione rozszerzenie pojęcia "uzupełniającego" postępowania dowodowego;- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz uwzględnienia przy wydaniu decyzji całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym przede wszystkim co do rzekomych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, osoby inwestora, zakresu wykonywanych prac budowlanych, ich zgodności z kolejno zmieniającą się treścią ustawy Prawo budowlane;- art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak przekonującego uzasadnienia podjętych decyzji, w tym przede wszystkim brak wyjaśnienia dlaczego organ publiczny zdecydował się na zastosowanie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, mimo legalności wszystkich wykonanych prac, jak również brak wyjaśnienia stronom postępowania, dlaczego organy w przedmiotowej sprawie prowadzą postępowanie przez 12 lat i nie są w stanie ustalić jaka jest właściwa kwalifikacja wykonanych robót budowlanych;- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak realnego umożliwienia stronie brania czynnego udziału w sprawie i oparcie się na 1 zawiadomieniu strony o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwość wypowiedzenia się co do niego z dnia 08.10.2025 r. przy wyznaczeniu terminu zaledwie 7 dni, zwłaszcza w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze trwało ponad 5 lat, przy czym pozbawienie tego prawa rzutowało w sposób istotny na treść wydanej decyzji, również w kontekście czasu trwania całego postępowania (12 lat);- art. 2, 21 ust. 1, 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konwencji o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez naruszenie prawa do własności i mieszkania gwarantowanych przez Konstytucję i Konwencję o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w sytuacji działania obywatela w zaufaniu do organów państwa Polskiego - w tej sytuacji i po tylu latach orzeczenie o konieczności prowadzenia procedury legalizacyjnej domu rodzinnego skarżącego z winy urzędników państwa, jawi się jako niedopuszczalne.W uzasadnieniu podkreślono, iż wyjaśnienia wymaga osoba inwestora (Państwo M. mają wspólność majątkową małżeńską, a P. M. jest właścicielem nieruchomości, przy czym środki na budowę pochodziły z majątku wspólnego), czas wykonywania prac, ich zgodność z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 6 lipca 1995 r., znak: UAiNB 7351-39/95 oraz potwierdzenia Burmistrza Miasta R.- Z. z dnia 10 lipca 2003 r., znak: AGPG 7355-69/03 zatytułowanego Potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytku, określającego jego kubaturę, powierzchnię zabudowy i powierzchnię użytkową, występujące w między czasie kataklizmy w R.-Z. zmuszające Państwa M. do odbudowy zniszczonego domu, a dopiero wtedy można wydać decyzję, która nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania i w której organ nadzoru budowlanego przeanalizuje przepisy, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, gdyż były obowiązujące w latach 2013-2025Zakwestionowano weryfikację budynku przyjętego do użytkowania bez sprzeciwu przez właściwy organ, a to na podstawie pisma Burmistrza Miasta R.-Z. z dnia 10 lipca 2003 r., znak: AGPG 7355-69/03 zatytułowanego Potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytku, określającego jego kubaturę, powierzchnię zabudowy i powierzchnię użytkową. Nie jest to dokument równoznaczny z PNU, który zgodnie z orzecznictwem wyklucza możliwość wykazywania samowoli budowlanej. Rzecz w tym, że nadal jest to dokument wystawiony przez Państwo Polskie, wskazujący jaki zakres prac jest zakończony i legalny, a ten obejmuje kubaturę 1113.686 m2 pow. użytkową 213.62 m2 oraz pow. zabudowy 174.64 m2 (zob. k. 102 akt postępowania administracyjnego). Tymczasem organ II instancji wyliczył, że łączna uproszczona powierzchnia zabudowy tak określonych figur wynosi ok. 166,70m2 (104,30m2 + 62,4m2)", czyli mniej niż legalnie mogą użytkować Państwo M. i taka to właśnie wielka rozbudowa. To samo dotyczy pomiarów inspektorów PINB, którzy w dużej mierze dokonywali ich "na oko", o czym świadczą zwroty z Decyzji "przybliżona", "uproszczona", przecież to jest niedopuszczalne w państwie prawa. Mówimy jednak o decyzji sankcyjnej nakładającej obowiązek kosztujący bardzo dużo pieniędzy, a organ posługuje się terminami nieostrymi.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie z art. 25 powyższej ustawy do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa weszła w życie 19 września 2020 r., natomiast postępowanie w niniejszej sprawie w kwestii istotnych odstępstw zostało wszczęte z urzędu już 14 stycznia 2020r. (choć wstępne czynności kontrolne i sprawdzające prowadzone są przez organ od 2014 r) i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie powyższej ustawy.Materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.Wyjaśnić należy, że przepisy art. 48 i art. 49b oraz art. 50 i art. 51 P.b. dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 i art. 49b P.b. chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 P.b. chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 155/11).Postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy cechuje wieloetapowość. Jego zasadniczym celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem. Pierwszym etapem postępowania naprawczego jest wydanie, w sytuacji zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 1 postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.W niniejszej sprawie przesłanką do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych tj. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr 72/2020 znak: PINB.5160.R.1.2020, stało się prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lipca 1995 r ., znak UAiNB 7351-39/95 wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T.. Wobec wniesienia od niego zażalenia, postanowieniem z dnia 4 listopada 2025 r. nr 985/2025 znak: WOB.7722.97.2020.JKUR Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił w/w postanowienie organu I instancji i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572), nakazał P. M. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości R.-Z., realizowanych z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lipca 1995 r., znak: UAiNB 7351-39/95 wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T., jednocześnie odstępując od nałożenia na inwestora obowiązku dokonania niezbędnych zabezpieczeń budowy. Dla uaktualnienia stanu faktycznego należy też dodać, że skarga inwestora od w/w postanowienia organu II instancji, została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13.03.2026r. wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 149/26.Dalej należy wskazać, że prowadzone przez inwestora P. M. prace polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce [...] w R. Z.. Organ w dniu 26 sierpnia 2025 r przeprowadził kolejne oględziny budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządził protokół wraz z dokumentacją fotograficzną (k – 234-241 akt adm.) i na tej podstawie dokonał niezbędnych ustaleń. Dodatkowo odwołano się do kontroli przeprowadzonych 6 lutego 2014 r i 31 stycznia 2020 r i stwierdzono, że stan części rozbudowanej na dzień kontroli w 2020r był na takim samym etapie jak przy kontroli w terenie w dniu 6 lutego 2014 r. Pozyskane przez organy wydruki ortofotomap z lat 1996-2002,2002-2003,2009,2015,2018,2019-2021,2022-2023 r potwierdzają, że roboty budowlane są prowadzone stopniowo na przestrzeni kolejnych lat i nie zostały zakończone. Kwalifikacja robót budowlanych dokonana przez organ była prawidłowa, określono je jako rozbudowę budynku mieszkalnego od strony zachodniej i południowej, bowiem dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, co do szerokości oraz długości powierzchni zabudowy. Główna bryła rozbudowanej części, w stanie surowym, posiada trzy kondygnacje nadziemne, poszyte dachem dwuspadowym pokrytym dachówką. Stwierdzono, że rozbudowana część budynku potrzebuje oparcia i powiązania konstrukcyjnego z pierwotną bryłą budynku.W obowiązujących przepisach prawa nie ma legalnej definicji "rozbudowy". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rozbudowa to "zmiana charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego". (zob. wyrok WSA w Łodzi z 10 stycznia 2023r., sygn. akt II SA/Łd 749/22). "Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem" (zob. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1264/21). "Rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji". (zob. wyrok NSA z 15 października 2020r., sygn. akt II OSK 1735/18). "O budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany, jak i przypadku, gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. W tym drugim przypadku mamy do czynienia z rozbudową. Cechą odróżniającą obie ww. formy budowy jest to, czy nowopowstała substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych niepowiązanych z istniejącym obiektem budowlanym czy też robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym istniejącym". (zob. wyrok NSA z 13 października 2020r., sygn. akt II OSK 1691/20).Budynek na działce [...] w R. Z. w wyniku prowadzonej rozbudowy posiada zwiększoną powierzchnię w rzucie poziomym, przez co zmianie uległ charakterystyczny parametr jakim jest powierzchnia zabudowy, poza tym posiada większą kubaturę. Na przestrzeni lat widoczne są zmiany w zarysie budynku. Pozwolenie na użytkowanie budynku nie zostało wydane. Na podstawie dokonanej analizy zmian budynku i porównania ich z parametrami jakie wynikają z decyzji o pozwoleniu na budowę z 6 lipca 1995 r jednoznacznie wynika, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw, w rozumieniu art. 36a ust 1 ustawy prawo budowlane. Stosownie do art. 36a ust 5 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi między innymi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5 %, wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2 %, liczby kondygnacji (pkt 2 a-c). Organy szczegółowo analizowały plan realizacyjny wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz szkic sytuacyjny sporządzony w dniu 26 sierpnia 2025 r. Na podstawie pomiarów stwierdzono, że długość budowy winna maksymalnie wynosić 7,96 m a wynosi 14,9 m . Zatem prowadzona rozbudowa ma długość o 90 % większą niż ta zatwierdzona projektem realizacyjnym. Szerokość budowy powinna wynosić 5,96 m., a wynosi 9,60 m. Te odstępstwa prawidłowo zakwalifikowano jako istotne. Również fragment tej części rozbudowy (o kształcie zbliżonym do trapezu ) posiada inne wymiary, szerokość tej części w projekcie oznaczono jako 3,25 m (0,25 +2,75+ 0,25), natomiast obecnie wynosi według szkicu 8,94 m. Z kolei projektowana długość zachodniego boku do skosu wynosić miała 3,70 m a obecnie wynosi 6,0 m. (akta PINB k – 34 i 236) Łączna powierzchnia zabudowy zwiększyła się z 73,84 m kw. do 166,70 m kw. Te stwierdzone okoliczności wymagały wdrożenia postępowania, o którym mowa w w/w postanowieniu. Skarżący wykonał bowiem roboty budowlane, które nie zostały przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a nie wystąpił do właściwego organu o zmianę uzyskanego wcześniej pozwolenia na budowę. W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego wyrazić należy ocenę, że skarżący jako inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego.W tej sytuacji konsekwencją tak prowadzonych robót budowlanych i wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja wydana została w dniu 26 maja 2020 roku, a zatem z zachowaniem 2 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego.Trafnie też jako adresata zaskarżonej decyzji wskazano P. M.. Nałożenie obowiązku na inwestora odpowiada dyspozycji art. 52 ust. 1 ustawy prawo budowlane, który stanowi, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze wyjaśnić należy, że o uznaniu osoby za inwestora decydują okoliczności faktyczne tj. przystąpienie do realizacji inwestycji. Jednocześnie brak podstaw prawnych do wyłącznego łączenia statusu inwestora z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości. Świadczy o tym brzmienie powołanego art. 52 ust. 1 p.b., który wprowadza wyraźne rozróżnienie między inwestorem, właścicielem a zarządcą. Z. M. na podstawie umowy darowizny i umowy ustanowienia służebności osobistej z dnia 22 października 2013 r darowała działkę nr [...] na rzecz P. M. (dział II KW Nr [...] k – 29-30 akt adm.). Faktyczne czynności inwestora sprawuje od tej daty P. M. adresat postanowienia, a jego żona R. M. nie zajmuje się procesem inwestycyjnym. To P. M. swoim własnym staraniem realizuje roboty budowlane, co trafnie oceniły organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu.Następnie wskazać należy, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które poprzedziło wydanie kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji nie musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Rola takiego rozstrzygnięcia sprowadza się do przeciwdziałania dalszemu ewentualnemu łamaniu prawa (wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych) oraz pozyskania materiału dowodowego (w tym wypadku projektu budowlanego zamiennego), który pozwoli na wydanie decyzji merytorycznej w sprawie.Powyższe przesądza o bezzasadności także pozostałych zarzutów skargi. W szczególności:Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Wydanie zaskarżonych decyzji przez organy obu instancji poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonych uzasadnieniach. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, których rozumienie organy przedstawiły w wydanych rozstrzygnięciach. W ocenie Sądu, organy działały zatem w niniejszej sprawie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.Uzupełniające postępowanie dowodowe polegające na pozyskaniu dokumentów, informacji i przeprowadzeniu ponownych oględzin zostało zlecone przez organ odwoławczy (postanowieniem z 17 czerwca 2025 r) w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy. Zasada dwuinstancyjności nie została przełamana bowiem organ II instancji orzekał jako organ merytoryczny, a sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obu instancji w ramach przeprowadzonego postępowania. Art. 15 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. nie zostały naruszone.Art. 10 § 1 k.p.a. nie został naruszony, bowiem skarżący został skutecznie zawiadomiony o zgromadzeniu materiału dowodowego i miał możliwość wypowiedzenia się co do niego w normalnym trybie (zawiadomienie z 8 października 2025 r). Jednocześnie nie wykazał w jaki sposób ewentualne naruszenie tego przepisu wpłynęło na możliwość podniesienia istotnych zarzutów w sprawie.Trudno przychylić się do zarzutów skarżącego o naruszeniu w kontrolowanym postępowaniu art. 2, art. 21 ust 1 , art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 75 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konwencji o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., w sytuacji gdy skarżący swoim własnym przemyślanym i długotrwałym działaniem doprowadził do niezgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych, a odpowiedzialnością za te działania chce obciążyć urzędników państwowych.Nie zostały naruszone żadne zasady, o których mowa w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Okoliczność długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego, choć naganna nie miała znaczenia dla prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zarzut legalności wykonanych prac jest gołosłowny i nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Nie ma też przeszkód do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, co do którego zostało zgłoszone zakończenie robót i nie wniesiono sprzeciwu.W tej sytuacji Sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż nie były zasadne. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie tych postanowień (art. 134 p.p.s.a.).W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na jej wynik, dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.., orzekł jak w sentencji wyroku.