Postanowienie - II SA/Wr 693/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 30 września 2025
Teza
Odrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi R. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na czynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie cofnięcia zgody na spłatę zobowiązania postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 09.06.2025 r. (data nadania w placówce pocztowej) R. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: B. (dalejOdrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi R. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na czynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie cofnięcia zgody na spłatę zobowiązania postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 09.06.2025 r. (data nadania w placówce pocztowej) R. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: B. (dalej
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
odrzucono środek zaskarżenia
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Wojciech Śnieżyński
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odrzucono skargę
UZASADNIENIE
W dniu 09.06.2025 r. (data nadania w placówce pocztowej) R. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: B. (dalej: skarżący), wniósł pismo zatytułowane: "Skarga na naruszenie prawa i bezczynność organu". Powołując się na art. 3 § 2 pkt 1 i 8, art. 52 § 1, art. 54 § 1 oraz art. 149 i art. 150 ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), skarżący wskazał, że skarży naruszenie prawa oraz bezczynności organu administracji publicznej – Dyrektora Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W., działającego z upoważnienia Wojewody Dolnośląskiego. Przedstawiając powody złożenia skargi jej autor podał, że dotyczy ona cofnięcia pomocy de minimis, która została udzielona po rozpoznaniu jego wniosku z 14.03.2024 r. o przesunięcie terminu zapłaty opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na dzień 30.12.2024 r. Zdaniem skarżącego, rozpoznając jego wniosek, organ samowolnie ustalił inny termin zapłaty (na dzień 13.12.2024 r.), nie wskazując podstawy prawnej wyznaczenia tego terminu, a następnie cofnął udzieloną pomoc, uzasadniając to nieuiszczeniem zapłaty w wyznaczonym terminie. Skarżący przyznał, że zobowiązanie uregulował w dniu 25.12.2024 r. Zdaniem skarżącego, takie działanie narusza art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak konsultacji co do terminu, art. 36 § 1 i art. 107 § 1-3 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o opóźnieniu oraz brak decyzji administracyjnej oraz rozporządzenie Komisji (UE) 2023/2831 w sprawie pomocy de minimis poprzez niedopuszczalne cofniecie pomocy, pomimo spełnienia warunku – zapłaty w 2024 r., a także naruszenie zasady równego traktowania oraz zasady zaufania do organu administracji.Ponadto w złożonym piśmie jako: Uzupełnienie skargi – cofnięcie pomocy de minimis poprzez korektę zaświadczenia", skarżący dodatkowo wskazał, że organ przyznał mu pomoc de minimis za 2024 r., co potwierdził stosownym zaświadczeniem z 06.06.2024 r. wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2023/2831. W tym zaświadczeniu wskazano, że pomoc została udzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie krajowych aktów prawnych oraz zgodnie z celem złożonego przez skarżącego wniosku. Jednakże w dniu 27.12.2024 r. organ wydał "korektę" tego zaświadczenia, w której wartość pomocy została obniżona do 0,00 zł, co nastąpiło bez wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej ani wskazania podstawy prawnej uchylenia poprzedniego dokumentu. Zdaniem skarżącego, takie działanie stanowi rażące naruszenie art. 217 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenie 2023/2831 i art. 107 ust. 1 i 3 TSUE. Skarżący wskazał, że zaświadczenie o pomocy de minimis jest dokumentem urzędowym, który potwierdza udzielenie wsparcia i nie może zostać anulowane ani zmienione bez formalnej decyzji organu zgodnie z przepisami k.p.a. Takie cofnięcie, poprzez tzw. "korektę" jest bezskuteczne i pozbawione mocy prawnej. W świetle przytoczonych okoliczności autor skargi zażądał uznania tej czynności za bezprawną i uznania tego uzupełnia przy rozpatrywaniu skargi.Podsumowując skarżący zażądał stwierdzenia naruszenia prawa przez organ i zobowiązania go do przywrócenia pomocy de minimis.Opisana skarga została wywiedziona do Sądu w następującym stanie faktycznym.Skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej we W. przy ul. [...]. Z tego tytułu zobowiązany jest do ponoszenia opłat rocznych w terminie do 31 marca każdego roku z góry. Skarżący złożył w dniu 14.03.2024 r. wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2024 r. do 30.12.2024 r. Po przedłożeniu przez skarżącego dodatkowych dokumentów i wyjaśnień Prezydent W. ustalił termin płatności zobowiązania za rok 2024 na dzień 13.12.2024 r., o czym skarżący został poinformowany pismem z 06.06.2024 r. (doręczonym w dniu 20.06.2024 r.). Wraz udzieloną odpowiedzią wydane zostało zaświadczenie z 06.06.2024 r. o pomocy de minimis. Skarżący dokonał zapłaty odroczonej opłaty rocznej w dniu 25.12.2024 r. W związku z niedotrzymaniem zobowiązań zawartych w piśmie z 06.06.2024 r. Prezydent W. poinformował skarżącego - pismem z 27.12.2024 r. (doręczonym w dniu 10.01.2025 r.) - o cofnięciu zgody na spłatę zobowiązania w kwocie 38 209,00 zł do 13.12.2024 r. Jednocześnie poinformowano o utracie ważności zaświadczenia o pomocy de minimis z 06.06.2024 r., co potwierdziło zaświadczenie z 27.12.2024 r. Ponadto wskazano na obowiązek wpłaty zaległego zobowiązania wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. W dniu 04.03.2025 r. skarżący złożył pismo datowane na dzień 25.02.2025 r. zatytułowane: "Skarga na opóźnioną odpowiedź oraz zmianę terminu bez mojej zgody". W odpowiedzi z 12.03.2025 r. poinformowano skarżącego o braku stwierdzenia nieprawidłowości w działaniu pracowników Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa związanych z terminowym uregulowaniem opłaty rocznej. Tym samym uznano skargę za bezzasadną. Skarżący kolejnymi pismami z 04.06.2025 r. i 06.06.2025 r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa w sprawie cofnięcia pomocy de minimis i naliczenia odsetek. Pismem z 16.06.2025 r. została skarżącemu udzielona odpowiedź o braku podstaw prawnych do przywrócenia odroczonego terminu płatności opłaty rocznej za 2024 r.W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że przepisy prawa nie przewidują administracyjnego trybu orzekania w odniesieniu do wnoszenia opłat rocznych.Opisana na wstępie skarga została pierwotnie zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Wr 899/25, jako skarga na bezczynność Prezydent W. w przedmiocie odroczenia terminu płatności opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Na postawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 19.0.2025 r. sprawę wpisano do repertorium SA pod nową sygnaturą akt II SA/Wr 693/25 ze zmienionym przedmiotem zaskarżenia w postaci czynności cofnięcia zgody na spłatę zobowiązania. Jednocześnie rozłączono skargę na korektę zaświadczenia o udzieleniu pomocy de minimis i przekazano według właściwości do Wydziału III tut. Sądu.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Szczegółowy katalog spraw, w których właściwe są sądy administracyjne zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.Ze wskazanej regulacji wynika zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych.Odnosząc przywołane przepisy do przedmiotu skargi - która dotyczy zasadniczo czynności polegającej na cofnięciu zgody na odroczenie terminu płatności opłaty z tytułu użytkowania wieczystego – trzeba wskazać, że taka czynność nie mieści się w zakresie powołanych regulacji, co wyklucza merytoryczne rozpoznanie skargi.Przyznać należy rację autorowi odpowiedzi na skargę, że zgłaszane przez skarżącego zarzuty pod adresem działania organu nie wymagały podjęcia czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, że żaden przepis prawa nie przewiduje administracyjnego trybu orzekania w odniesieniu do wnoszenia opłat rocznych za użytkowania wieczyste gruntów, w szczególności trybem takim nie jest objęte rozpoznawanie wniosku o zmianę terminu płatności. Na podstawie art. 71 ust. 4 u.g.n. przyjmuje się, że z wyjątkiem pierwszego roku, w którym nastąpiło ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i w którym opłaty rocznej się nie pobiera, zobowiązanie z tytułu tej opłaty powstaje z dniem 1 stycznia każdego kolejnego roku trwania prawa (vide: Z. Truszkiewicz [w:] E. Gniewek (red), System prawa prywatnego, Prawo rzeczowe, Warszawa 2012, tom IV, s. 44). Wskazany w art. 71 ust. 4 u.g.n. termin 31 marca każdego kolejnego roku, stanowi termin zapłaty opłaty, decydujący w kwestii określenia daty wymagalności roszczenia właściciela z tego tytułu. Wskazanie w powyższym przepisie, że właściwy organ, na wniosek użytkownika wieczystego złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego, nie zmienia cywilnego charakteru prawnego powyższej opłaty i nie kreuje sprawy administracyjnej w zakresie ustalenia innego termin zapłaty niż dzień 31 marca. Brak jest bowiem takich elementów w konstrukcji prawnej opłat za użytkowanie wieczyste, które mogłyby dostatecznie uzasadnić konieczność odwrócenia cywilistycznej natury owych opłat i prowadzić do konieczności wydania indywidualnego, konkretnie jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia terminu uiszczenia tej opłaty. Podstawową rolą decyzji administracyjnej pozostaje ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego, który w wypadku opłat z tytułu użytkowania wieczystego w ogóle nie zachodzi (vide: Ł. Sanakiewicz, Glosa do wyroku NSA z 05.12.2017 r., sygn. akt I OSK 586/16, PS 2020/4/109).Ustalając zatem inny termin płatności opłaty rocznej, Prezydent W. reprezentujący Skarb Państwa, nie wydaje decyzji administracyjnej ani innego aktu o charakterze administracyjnym. Składa w tego rodzaju sprawach oświadczenie o charakterze cywilnoprawnym, na które nie przysługuje środek zaskarżenia w trybie postępowania administracyjnego ani skarga do sądu administracyjnego (zob. postanowienie WSA we Wrocławiu z 08.03.2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 64/11, wyrok WSA w Gdańsku z 07.05.2025 r., sygn. akt II SA/Gd 34/25).Przedstawione stanowisko prawne należy rozciągnąć także na czynność wycofania się przez organ z odroczonego terminu zapłaty opłaty rocznej. Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma cywilistyczny charakter opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną nie tylko rozpoznawaną w drodze decyzji administracyjnej ale także w formie czynności materialno-technicznej. Tylko wówczas, jeżeli z przepisów prawa wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego, to sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (uchwała NSA z 28.05.2001 r., sygn. akt OPK 10/01). O tym czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny. Z faktu dwutorowego uregulowania instytucji użytkowania wieczystego, ogólne uregulowania w tej dziedzinie zawiera Kodeks cywilny (art. 232-243), natomiast szczegółowe i kompleksowe uregulowanie wszelkich kwestii związanych z tą instytucją, w tym opłat z prawem tym związanych, zamieszczone zostały w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie zmiana tego, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa rzeczowego i składne w związku z tym przez organ oświadczenia mają charakter czynności cywilnoprawnych. A jeśli tak, to nie można skutecznie domagać się przed sądem administracyjnym zobowiązania Prezydenta W. do podjęcia rozstrzygnięcia, czy też innych działań w zakresie przywrócenia korzystnego dla skarżącego terminu uiszczenia opłaty rocznej.W konsekwencji niedopuszczalnym jest skarżenie do sądu administracyjnego również bezczynności w podjęciu takich czynności. Brak w tym zakresie działań po stronie organu nie może być kwalifikowany jak bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20.04.1999 r., sygn. akt I SAB 161/98 oraz 14.01.2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20, a także J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008r., s. 292). W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.Z powołanych względów Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.Z powołanych względów Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.