Wyrok - I SA/Op 68/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - z dnia 31 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Budowlane prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu S. W. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 16 grudnia 2025 r., nr 133/II/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania otworu drzwiowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecUchylono zaskarżoną decyzję. Budowlane prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu S. W. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 16 grudnia 2025 r., nr 133/II/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania otworu drzwiowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzec
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
odwołujący
świadek
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Przewodniczący
Tomasz Judecki
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez S. W. (zwanego dalej też: skarżącym lub inwestorem) od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: OWINB lub organem odwoławczym) z dnia 16 grudnia 2025 r., nr 133/II/2025 r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu zwanego dalej: PINB lub organem) z dnia 18 czerwca 2025 r., nr 66/2025 r., o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania otworu - i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym.W dniu 31 grudnia 2022 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania otworu w ścianie nośnej wewnętrznej w korytarzu na parterze (zachodnie skrzydło) w budynku przy ul. [...] w O., o czym poinformował strony postępowania zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2023 r. W jego trakcie ustalono, że inwestorem robót budowlanych rozpoczętych w styczniu 2022 r. był skarżący, który nie uzyskał pozwolenia na ich wykonanie, ani nie dokonał ich zgłoszenia.W trakcie trwającego od 2022 r. postępowania administracyjnego przeprowadzono szereg czynności dowodowych i procesowych (m.in. PINB już raz umorzył postępowanie w sprawie decyzją z dnia 25 września 2023 r. i OWINB, decyzją z dnia 8 marca 2024 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji).Opisaną we wstępie decyzją z dnia 18 czerwca 2025 r. PINB ponownie orzekł na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości. PINB wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane polegały na przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm. - dalej jako: "Prawo budowlane", "p.b."). Parametrem użytkowym, który uległ zmianie w skutek wykonania spornego otworu drzwiowego jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym, gdyż nastąpiło połączenie korytarza z innym pomieszczeniem. Z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a p.b. wynika, że opisana przebudowa przegrody wewnętrznej nie wymagała od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Według ustaleń organu w ścianie wewnętrznej istniał bowiem otwór drzwiowy. Od strony korytarza była w nim wstawiona szafa. Od drugiej strony otwór ten był zabudowany płytą gipsowo - kartonową. Prace inwestora polegały na usunięciu szafy i płyty oraz obróbce otworu drzwiowego. Otwór drzwiowy nie został powiększony. W otworze drzwiowym, po dokonaniu odkrywki, stwierdzono istnienie dwóch nadproży, co do których nic nie wskazuje, aby zostały one wykonane podczas przebudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Nie potwierdzono, że sporny otwór drzwiowy nie istniał i że nie został jedynie odsłonięty. Inwestor nie jest zatem podmiotem, na którego organ mógłby nałożyć jakikolwiek obowiązek. Co za tym idzie, brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Skoro wykonane roboty nie podlegają reglamentacji administracyjnoprawnej w ramach przepisów Prawa budowlanego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P. Sp. z o.o. w O.Decyzją z dnia 16 grudnia 2025 r., nr 133/II/2025, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., OWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że wykonanie otworu drzwiowego w ścianie wewnętrznej budynku, nawet w miejscu, gdzie poprzednio istniał, nie stanowi odtworzenia, czyli remontu, a przebudowę budynku. Na poparcie kwalifikacji organ OWINB omówił użyte w Prawie budowlanym definicje prawne: remontu (w jego ramach wyjaśnił pojęcie odtworzenia przytaczając pogląd prawny za WSA w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt SA/Bd 94/18) i przebudowy. Przytoczył i dokonał wykładni regulacji art. 3 pkt 7a oraz art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a i ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Wywiódł, że przebudowa przegrody wewnętrznej dla swej legalności nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, jeśli nie dotyczy elementów konstrukcyjnych. Jeśli zaś dotyczy elementów konstrukcyjnych to wymaga zgłoszenia, o ile nie prowadzi do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany, bo w takim przypadku wymaga już pozwolenia na budowę. Zarzucił, że PINB nie dokonał oceny przegrody wewnętrznej, w której wykonano otwór drzwiowy, pod kątem przesłanki, o której mowa w art. 29, tj. czy stanowiła ona element konstrukcyjny budynku. OWINB zaznaczył jednak, że sam ustalił w toku oględzin, iż ma ona taki charakter. Stwierdził, wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, że inwestor, na taką inwestycję, zobowiązany był uzyskać zgodę (budowlaną - dopisek Sądu). Tym samym twierdzenia organu pierwszej instancji są przedwczesne i wymagają dalszego ich zbadania w kontekście przepisów art. 51 ust. 1 p.b. Odwołując się do regulacji art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. OWINB objaśnił stosowanie tych regulacji i wskazał na obowiązku nałożone na organy administracji wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w tym jako służące realizacji zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Powołał również regulacje art. 139a § 1 i 2 k.p.a. W konsekwencji za uzasadnione OWINB uznał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - sprowadzający się do przeprowadzenia postępowania w zasadniczej części - jako mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił, że decyzja odwoławcza została wydana:1) z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, w której sprawa była w pełni wyjaśniona, a materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że występują braki dowodowe lub konieczność ponownego prowadzenia postępowania, podczas gdy: nie istniały żadne podstawy prawne do zastosowania trybu kasacyjnego; organ odwoławczy w istocie nie wskazał żadnych rzeczywistych, relewentnych braków postępowania pierwszoinstancyjnego, lecz jedynie zastąpił ocenę dowodów dokonaną przez organ pierwszej instancji własną, odmienną oceną, co stanowi klasyczne przekroczenie granic kontroli instancyjnej i niedopuszczalne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w miejsce rozstrzygnięcia merytorycznego; a decyzja kasacyjna w tym kształcie prowadzi do niedopuszczalnego przedłużania postępowania (narusza art. 8 k.p.a.);2) z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającym na dowolnym i w istocie wybiórczym potraktowaniu materiału dowodowego, w szczególności przez całkowite pominięcie faktu, że zgromadzone w sprawie dowody - w tym opinia techniczna A. C., dokumentacja fotograficzna z 2017 r. oraz zgodne zeznania świadków - jednoznacznie potwierdzają, że sporny otwór drzwiowy istniał na długo przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac remontowych prowadzonych przez Skarżącego, a roboty wykonane w 2022 r. miały wyłącznie charakter odsłonięcia, estetycznego odtworzenia istniejącego stanu i usunięcia szafy z otworu. Dowolna ocena dowodów skutkowała z kolei pominięciem tego, że materiał dowodowy wykazuje, iż otwór drzwiowy był zasłonięty dodatkową (wykonaną obok ściany konstrukcyjnej) zabudową z płyt kartonowo-gipsowych oraz wciśniętą w niego szafą na dokumenty, co oznacza, że przedmiotem robót nie była ściana konstrukcyjna, lecz wyłącznie wtórna, niekonstrukcyjna zabudowa, niemająca żadnego znaczenia dla nośności oraz parametrów technicznych budynku;3) z naruszeniem art. 3 pkt 7a i 8 p.b., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że demontaż zabudowy kartonowo-gipsowej oraz odsłonięcie istniejącego otworu drzwiowego w ścianie nośnej stanowiły "przebudowę", podczas gdy z definicji ustawowej jednoznacznie wynika, iż przebudowa dotyczy wyłącznie robót, w wyniku których następuje zmiana parametrów technicznych lub użytkowych elementu konstrukcyjnego obiektu, a nie usunięciu wtórnej, niekonstrukcyjnej obudowy, której istnienie lub bruk nie wpływa w żaden sposób na konstrukcję budynku. Tym bardziej że elementem konstrukcyjnym w rozumieniu prawa budowlanego jest wyłącznie sama ściana nośna jako przegroda przenosząca obciążenia, a nie jakakolwiek zabudowa czy obudowa dostawiona do niej, przylegająca lub do niej przytwierdzona;4) naruszenie art. 14 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 110 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., a także zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez doręczenie skarżącemu - za pośrednictwem elektronicznej skrzynki doręczeń - dokumentu mającego stanowić decyzję administracyjną, który jednak nie pozwala na ustalenie ani zweryfikowanie, czy i kiedy został on skutecznie opatrzony podpisem elektronicznym osoby uprawnionej do wydania decyzji, a tym samym nie pozwala na ustalenie daty wydania aktu i jego wejścia do obrotu prawnego, co w konsekwencji sprowadza się do doręczenia stronie pliku o niepewnym pochodzeniu i mocy prawnej, pozbawionego jednej z konstytutywnych cech decyzji administracyjnej - skutecznego i weryfikowalnego podpisu.Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, dodatkowo uargumentowanych w uzasadnieniu sprzeciwu, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji odwoławczej oraz stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.Odpowiadając na sprzeciw OWINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty sprzeciwu za bezpodstawne wniósł o jego oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Sąd rozpoznając sprawę podziela też stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21). Zaznaczy jednak należy, że treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2384/20).Dla porządku należy też wskazać, że przepisy materialnoprawne Prawa budowlanego, określające podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie, zostały prawidłowo przytoczone w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji.Sąd przypomina tylko ogólnie, że usunięcia skutków spowodowanych wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa, dotyczy zawsze określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają zakres sprawy. Ocena tych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają zaś to, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza powyższe, że organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń, jakie roboty budowlane zostały wykonane oraz kiedy, i w zależności od tych ustaleń, stosuje w odniesieniu do tych robót przepis art. 48 p.b., jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia albo art. 49f p.b., jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, albo też przepis art. 50 i 51 p.b., jeżeli roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 lub art. 49f p.b.Sąd zaznacza, że nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego miałaby wynikać generalna norma prawna zakazująca wydawania (decyzji lub postanowień) w trybie legalizacyjnym lub naprawczym przez organ odwoławczy. Nie wykluczają tego w sposób generalny także przepisy prawa procesowego. OWINB może bowiem wydać decyzję reformatoryjną (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), na podstawie przeprowadzonego przez siebie postępowania dowodowego (na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.) zamiast wydawać decyzję kasacyjną (na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.). Powstaje wówczas jedynie problem procesowy, tj. oceny zgodności z prawem zastosowania tych przepisów. Przy wydaniu decyzji kasacyjnej sprowadza się on do ustalenia, czy organ drugiej instancji, pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, we własnym zakresie mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy mógł dokonać stosownego uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż OWINB uchylając decyzję organu I instancji nie wykazał, iż w tej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadnicza oś sporu sprowadza się bowiem do prawnej kwalifikacji robót budowlanych, których zakres jest niesporny i został szczegółowo opisany w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji oraz przez Sąd, zwięźle, w części sprawozdawczej wyroku. Opisane roboty budowlane w zakresie wykonania otwory drzwiowego w elemencie konstrukcyjnym (w wewnętrznej ścianie nośnej) są kwalifikowane przez OWINB jako jej przebudowa. W efekcie OWINB (odmiennie niż PINB) ocenił, że inwestor zobowiązany był uzyskać zgodę budowlaną (nie przesądzając jednoznacznie, czy winien był uzyskać pozwolenie na budowę czy tylko dokonać zgłoszenia) i za zasadne uznał wdrożenie trybu naprawczego z art. 51 p.b., czym uzasadnił wydanie decyzji kasacyjnej.Sąd dostrzega, że OWINB nie zakwestionował ustaleń faktycznych dokonanym przez PINB. W decyzji organów obu instancji wskazano dostatecznie precyzyjnie zakres robót wykonanych w przegrodzie wewnętrznej konstrukcyjnej - a taki charakter ma ściana nośna - przez inwestora. Ustalono, że w ścianie wewnętrznej nośnej, w korytarzu, na parterze (zachodnie skrzydło) w budynku przy ul. [...] w O., istniał otwór drzwiowy. Od strony korytarza była w nim wstawiona szafa. Od drugiej strony otwór ten był zabudowany płytą gipsowo - kartonową. Prace inwestora rozpoczęte w styczniu 2022 r. polegały na usunięciu szafy i płyty gipsowo - kartonowej oraz obróbce otworu drzwiowego. Istniejący otwór drzwiowy nie został powiększony. W otworze drzwiowym po dokonaniu odkrywki stwierdzono też istnienie dwóch nadproży, co do których nie ustalono, aby zostały one wykonane podczas przebudowy będącej przedmiotem postępowania.OWINB uzupełnił materiał dowodowy w zakresie stwierdzenia, że przegroda wewnętrzna, w której wykonano sporne drzwi, miała charakter konstrukcyjny. W dniu 15 października 2025 r. organ odwoławczy przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że przedmiotowy otwór znajduje się w ścianie konstrukcyjnej o grubości od 41- 45 cm. Otwór ma wymiary 110 cm x 210 cm. Ściana konstrukcyjna obłożona jest obustronnie płytą gipsową. Z oględzin OWINB sporządził protokół, dokumentację fotograficzną i szkic sytuacyjny (zob. str. 176 - 187 paczki eAMD).Zatem stan faktyczny sprawy, co do zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych, jest dostatecznie ustalony. Ma on potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie jest kwestionowany przez skarżącego i nie budzi wątpliwości Sądu. Jak już zaznaczono osią sporu jest bowiem jego prawna kwalifikacja (subsumpcja).OWINB (podobnie jak PINB) prawidłowo ocenił, że wykonane przez inwestora roboty były budowlanymi i polegały na przebudowie. Zgodzić się należy z poglądem, że w realiach rozpoznawanej sprawy wykonanie otworu drzwiowego w ścianie wewnętrznej budynku, w miejscu, gdzie poprzednio istniał, nie stanowiło odtworzenia, czyli remontu, a przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, bo w wyniku tego zmianie uległy parametry użytkowe budynku przy ul. [...] w O. W wyniku wykonania spornego otworu drzwiowego powstał nowy układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Słusznie więc upatruje OWINB (podobnie PINB i skarżący) charakter prawny wykonanych robót w zmianie parametrów użytkowych budynku. Ta część ustaleń i oceny sprawy nie budzi wątpliwości Sądu.Umknęło jednak uwadze OWINB, że kwalifikacja robót budowlanych jako przebudowy jest warunkiem koniecznym do zastosowania trybów z art. 48 - 51 p.b. ale niewystarczającym. Organ musi bowiem nadto wykazać, że roboty budowlane (tu: przebudowa) podlegały reglamentacji administracyjnej, tj. że wymagały uzyskania zgody budowlanej. Jeśli bowiem ustawodawca zwolnił danego typu roboty z obowiązku uzyskania aktu administracyjnego uprawniającego do ich wykonania, to organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do badania sprawy w toku postępowania naprawczego (art. 51 p.b.), w tym badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a spór między współwłaścicielami nieruchomości co do zasadności i zakresu wykonywanych prac ma charakter cywilnoprawny (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I Sa/Op 731/24).W realiach rozpoznawanej sprawy chodzi o wykazanie okoliczności opisanych w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a i ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, tj. że doszło do przebudowy przegrody zewnętrznej lub elementu konstrukcyjnego.OWINB słusznie dostrzegł wytyczne, które sam udzielił we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej (zob. str. 10 uzasadnienia) w zakresie ustalenia przez PINB: na czym rzeczywiście polegało wykonanie spornego otworu, czy wstawiono tam nadproża, czy otwór został powiększony, czy też istotnie dokonano jedynie odsłonięcia płyty gipsowo - kartonowych. W reakcji PINB ustalił m.in., że sporny otwór drzwiowy w przegrodzie wewnętrznej nośnej istniał przed rozpoczęciem robót budowlanych. Prace inwestora polegały na usunięciu z otworu drzwiowego szafy i płyty gipsowo - kartonowej oraz obróbce tego otworu. Postępowanie dowodowe nie wykazało więc działań innych niż odtworzenie w ścianie nośnej otworu drzwiowego. Nie wykazało, by towarzyszyła temu reglamentowana prawem administracyjnym ingerencja w przegrody zewnętrzne lub w element konstrukcyjny budynku, będąca ich przebudową zmieniającą ich parametry (użytkowe lub techniczne), w szczególności by sporny otwór został wykuty w wewnętrznej ściany nośnej, czy też by wykonano go bez zachowania wymiarów istniejących (pierwotnych). Nie wykazało także, by roboty wykonano w sposób mogący powodować zagrożenie dla ludzi, mienia, środowiska, czy też w sposób odbiegający od istotnie od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania terenu, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Świadczy o tym ustalony przez organy obu instancji zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych.Reasumując w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja OWINB jest przedwczesna i wadliwa z powodu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W badanej sprawie OWINB nie wykazał bowiem, by zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym uznać należy, iż wydając zaskarżoną decyzję OWINB dokonał błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.Ponadto OWINB winien był uwzględnić fakt, że postępowanie w sprawie toczy się już od ponad 2 lat, że organ I instancji wydał już jedną decyzję, że zaskarżona do Sądu decyzja jest drugą kasatoryjną wydaną przez organ odwoławczy. Takie działania organów administracji publicznej w sprawie naruszają zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.).Sąd wskazuje, iż z uwagi na charakter wniesionego środka zaskarżenia nie dokonywał oceny merytorycznej sprawy, a tym samym nie przesądza o kierunku jej rozstrzygnięcia. Powyższe wychodziłoby poza zakres sprzeciwu.Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wydając decyzję, OWINB opatrzy ją datą wydania. Zastrzeżenie Sądu budzi bowiem praktyka organu niezamieszczania, na decyzji sporządzanej w formie elektronicznej, daty jej wydania (wymóg z art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zamiast daty wydania, na pierwszej stronie wydruku decyzji, umieszczono odesłanie do "daty złożenia popisu elektronicznego". Sąd datę wydania postanowienia ustalił na podstawie wygenerowanych dokumentów: w systemie EZD pn. Potwierdzenie zgodności kopii wydruku z dokumentem elektronicznym oraz w systemie Szafir pn. Raport weryfikacji podpisu elektronicznego (k. 32 i 33 akt sądowych). Uchybienie to - w ocenie Sądu - nie miało zatem wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Wskazane dokumenty zawierają bowiem informację, kto i kiedy (tu: 16 grudnia 2025 r.) podpisał elektronicznie decyzję. Pozwalają ustalić niezbędny jej element, tj. datę jej wydania, ale nie zwalniają organu z przestrzegania ww. przepisu prawa procesowego. Nietrafne jest zatem stanowisko skarżącego co do stopnia wadliwości podpisu elektronicznego złożonego pod zaskarżoną decyzją administracyjną mającego uzasadniać przyjęcie stanowiska, że nie jest możliwa weryfikacja tego kiedy podpisano decyzję.Sąd dostrzegł też, że decyzja OWINB została utrwalona w postaci elektronicznej i znajduje się w aktach administracyjnych OWINB, w tzw. paczce eAMD. Paczka eAMD została przekazana do Sądu przy piśmie elektronicznym organu z dnia 28 stycznia 2026 r. (k. 8 akt sądowych). W paczce eAMD zaskarżoną decyzję OWINB zamieszczono w pliku pn.: "64 Decyzja uchylająca decyzję PINB do ponownego rozpatrzenia.pdf". Dokument ten został opatrzony, w jego końcowej części, informacją, że został wydany z up. OWINB przez I. B. Zastępcę OWINB oraz, że został podpisany elektronicznie. Z wygenerowanych dodatkowo dokumentów: w systemie EZD pn. Potwierdzenie zgodności kopii wydruku z dokumentem elektronicznym oraz w systemie Szafir pn. Raport weryfikacji podpisu elektronicznego (k. 32 i 33 akt sądowych) wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, że podpis w pliku pn.: "64 Decyzja uchylająca decyzję PINB do ponownego rozpatrzenia.pdf" został złożony przez "I. B. Zastępcę OWINB" w dniu 16 grudnia 2025 r. o godz. 15:37:54, podpisem certyfikowanym kwalifikowanym o stosownym numerze, w formacie pades oraz, że podpis został zweryfikowany pozytywnie.Nie jest zatem zgodny z prawdą zarzut skargi, że "w aktach sprawy" znajduje się plik zawierający treść zaskarżonej decyzji bez jakiejkolwiek informacji, kto podpisał decyzję, kiedy to uczynił, jakiego rodzaju podpis został użyty oraz jaki jest identyfikator i wersja dokumentu.Sąd dostrzega, że zaskarżona decyzja - według przekazanych akt - opatrzona została tzw. wewnętrznym podpisem elektronicznym, który spełnia wymóg opatrzenia decyzji podpisem kwalifikowanym. Przypomnieć należy, że podpis elektroniczny może przybrać dwojaką formę. Po pierwsze, formę odrębnego pliku wobec dokumentu w postaci pliku źródłowego (np. może to być format xades, cades) i jest to tzw. podpis zewnętrzny. Strona otrzymuje wówczas w korespondencji elektronicznej dwa pliki. Po drugie, podpis elektroniczny może być zawarty również w jednym pliku wraz z dokumentem źródłowym i jest to tzw. podpis wewnętrzny (lub "otaczający"). Wewnętrzny podpis elektroniczny można tworzyć za pomocą formatów: pades, xades, cades oraz asic. Strona otrzymuje wówczas tylko jeden plik w korespondencji elektronicznej. Zarówno nadawca, jak i odbiorca ma w takim przypadku pewność, że podpisany plik nie został od momentu podpisania zmieniony, a jakakolwiek zmiana zostałaby wskazana w momencie weryfikacji podpisu (szerzej zob. np. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. I FSK 1589/21).W paczce eAMD znajduje się potwierdzenie wysłania i otrzymania decyzji skarżącemu za pomocą usługi doręczeń elektronicznych [zob. dokumenty pn.: "71 Znak sprawy [...] (...) (Potwierdzenie wysłania).pdf" oraz pn.: "76 Znak sprawy [...] (Potwierdzenie otrzymania).pdf"]. Według ww. potwierdzeń przesłania i otrzymania, w treści korespondencji skierowanej do skarżącego, przesłano w formacie pdf plik pn.: "Decyzja uchylająca decyzję PINB do ponownego rozpatrzenia.pdf". Korespondencję odebrano 1 stycznia 2026 r. Skarżący w skardze przyznał fakt doręczenia decyzji aczkolwiek wytyka wady decyzji w zakresie braku w niej podpisu elektronicznego. Zarzuty skargi, że otrzymał wadliwą decyzję nie poparł jednak żadnymi dowodami przeciwnymi do zgromadzonych w aktach administracyjnych i nie złożył wniosków dowodowych potwierdzających jego stanowisko, że otrzymał decyzję inną niż znajdującą się w aktach, a w szczególności bez podpisu.Z akt wynika, że skarżącemu wysłano decyzję w formacie pdf opatrzoną drugim rodzajem podpisu elektronicznego. Powyższe potwierdza wygenerowany na podstawie akt administracyjnych raport (k. 33 akt sądowych). Wynika z niego, że decyzja organu odwoławczego została opatrzona podpisem wewnętrznym w formacie tzw. pades. Aby można było podpis ten podejrzeć należało użyć stosowanego oprogramowania. Nie jest więc uprawnione oczekiwanie skarżącego na otrzymanie od organu osobnego dokumentu z tabelarycznym zestawieniem danych wskazanych w skardze, jako swoistej "karty podpisu".W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu.W pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego (597 zł), na które składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1949) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego (597 zł), na które składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1949) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.