Wyrok - III SA/Kr 1519/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 31 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Statut6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę nr V/23/03 Rady Gminy Rzepiennik Strzyżewski z dnia 29 stycznia 2003 r. w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy Rzepiennik Strzyżewski konsultacji projektów statutów sołectw oddala skarOddalono skargę. Statut6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę nr V/23/03 Rady Gminy Rzepiennik Strzyżewski z dnia 29 stycznia 2003 r. w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy Rzepiennik Strzyżewski konsultacji projektów statutów sołectw oddala skar
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Marta Kisielowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Zaskarżoną uchwałą nr V/23/03 z dnia 29 stycznia 2003 r. w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy Rzepiennik Strzyżewski konsultacji projektów statutów sołectw Rad Gminy Rzepiennik Strzyżewski poddała pod konsultacje mieszkańców projekty statutów sołectw (§ 1). W § 6 zaskarżonej uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.Podstawę prawną uchwały stanowił art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.").W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Tarnowie (dalej: "skarżący") zarzucił zaskarżonej uchwale:- istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U z 2019 r., poz. 1461, dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") poprzez zaniechanie jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, pomimo że stanowiła akt prawa miejscowego.W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rzepiennik Strzyżewski reprezentowana przez Wójta Gminy Rzepiennik Strzyżewski wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że konsultacje statutów zostały przeprowadzone, a zatem obowiązek konsultacji został spełniony. Z uwagi na upływ czasu, ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały ma charakter wyłącznie teoretyczny, nie prowadzi do jakiegokolwiek usunięcia naruszenia prawa, czy ochrony interesu publicznego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.W § 6 zaskarżonej uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2025 r. (sygn. akt III OSK 2586/22), który zapadł w zbliżonych okolicznościach – braku opublikowania uchwały określającej zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami statutów wymienionych w uchwale sołectw: "Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Akt prawa miejscowego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi on źródło norm prawnych dla jednostek, a więc podmiotów niepodporządkowanych hierarchicznie wobec podmiotu wydającego dany akt. Uchwała rady gminy stanowiąca źródło prawa powszechnego zawiera normy prawne: nakazy, zakazy, uprawnienia, będąc podstawą działań administracji wobec obywateli i innych podmiotów prawa. W opozycji do powyższego, ingerować w sytuację prawną jednostek nie mogą akty prawa wewnętrznego, o których mowa w art. 93 Konstytucji RP. Akty te mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty.O prawnej kwalifikacji danego aktu rozstrzyga rodzaj norm prawnych w nim zawartych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że "konstytucyjna regulacja źródeł prawa - zarówno powszechnie obowiązującego jak i wewnętrznego - odnosi się do aktów normatywnych, tj. do aktów prawnych, które ustanawiają normy prawne (zob. wyrok z 10 czerwca 2003 r., sygn. SK 37/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 53). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowała się materialna koncepcja aktu normatywnego. Aktem normatywnym jest akt ustanawiający normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. np.: orzeczenie z 7 czerwca 1989 r., sygn. U 15/88, OTK w 1989 r., poz. 10; wyroki z: 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97; 3 lipca 2012 r., sygn. K 22/09, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 74). Generalność oznacza, że adresat określonej normy prawnej jest określony przez wskazanie określonej cechy lub cech rodzajowych. Natomiast abstrakcyjność "dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie się adresata. Przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań się, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest (...) - to, że nie ulega umorzeniu czy «skonsumowaniu» poprzez jednorazowe zastosowanie" (zob. postanowienie z 14 grudnia 1999 r., sygn. U 7/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 170)" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lutego 2015 r., SK 50/13).Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11 wskazał, że "dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Jeżeli zatem uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rozstrzygającym zatem dla powyższej kwalifikacji jest ocena norm zawartych w uchwale (...)". Stanowisko to zostało podzielone także w innych orzeczeniach NSA (zob. wyroki NSA: z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17).Co do zasady, akt prawa miejscowego jest dla jednostki źródłem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Niemniej akcentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych abstrakcyjność i generalność aktów jest wyłącznie cechą typowego aktu prawa powszechnego. W systemie prawa znane są jednak przykłady wyjątków od zasady, zaś brak jednej z ww. cech nie oznacza, iż pozbawienie normy prawnej jednej z tych cech przesądza, iż nie mamy do czynienia z aktem prawa powszechnego (tu: aktem prawa miejscowego). Abstrakcyjność i generalność jest ogólnym wyznacznikiem aktu normatywnego jako takiego. Wystąpienie tych cech nie przesądza jednak o kwalifikacji aktu jako przynależnego do kategorii źródła prawa powszechnego lub prawa wewnętrznego. Trzeba zauważyć, z jednej strony, że także akty prawa wewnętrznego mogą mieć charakter abstrakcyjny i generalny, stanowiąc źródło obowiązków kierowanych do pracowników lub organów podporządkowanych, w nieokreślonej kategorii spraw. Tego typu wewnętrznym aktem abstrakcyjnym i generalnym są różnego rodzaju wewnętrzne regulaminy danego urzędu, w ramach którego kreowane są normy kierowane do nieograniczonego kręgu pracowników w powtarzalnych sprawach. Z drugiej strony, wszelkie akty prawa powszechnego wyjątkowo mogą regulować jednostkowe stosunki prawne, tj. takie o charakterze konkretnym. Jest to sytuacja nietypowa, niemniej spotykana w systemie prawnym (...).Mając powyższe na uwadze, kluczowy dla klasyfikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego nie jest jego abstrakcyjny i generalny charakter, a to, czy akt ten jest źródłem praw i obowiązków dla jednostki. W przypadku odpowiedzi pozytywnej każda uchwała rady gminy, nawet regulująca prawa i obowiązki mieszkańca w ramach konkretnego wydarzenia, jest źródłem prawa powszechnego (...).Prawodawca, chcąc unormować sytuację prawną obywateli, musi uczynić to w drodze aktu normatywnego, stanowiącego źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami tymi są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły - także akty prawa miejscowego. Ponadto są nimi także rozporządzenia z mocą ustawy wydawane przez prezydenta w czasie stanu wojennego (art. 234 Konstytucji). Konstytucja nie przewiduje możliwości wydawania decyzji wobec podmiotów indywidualnych na podstawie przepisów zarządzenia".Wymóg ten ma dla jednostki charakter gwarancyjny, bowiem uniemożliwia organom władzy publicznej regulację praw i obowiązków jednostki w drodze aktu prawa wewnętrznego, w odniesieniu do którego nie obowiązuje zamknięty katalog źródeł prawa, podmiotów uprawnionych do ustanawiania tych aktów, czy też wymóg ogłoszenia aktu normatywnego" (por. wyrok NSA z 23 października 2025 r., jw.).Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mimo jednorazowego zastosowania określone akty są aktami prawa miejscowego, jeżeli zawierają normy prawne, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki dla określonej kategorii podmiotów. Fakt, że zaskarżona uchwała dotyczy jednorazowych konsultacji w wymienionych sołectwach, nie uzasadnia przyjęcia, że nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera ona normy prawne w postaci zasad i trybu przeprowadzenia tych konsultacji określające uprawnienia pewnej kategorii podmiotów wyróżniających się wskazaną cechą. To treść i zakres przedmiotowej uchwały przesądzają o jej charakterze, jako aktu prawa miejscowego, dlatego że zawiera normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawnionych do udziału w konsultacjach. Podkreślić bowiem należy, że w uchwale określono w szczególności prawo do udziału w konsultacjach oraz sposób ich przeprowadzenia.Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm., dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Jak natomiast stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy podlegają publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 23 wojewoda wydaje wojewódzki dziennik urzędowy. Zgodnie z obowiązującą w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały treścią art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych i innych aktów prawnych jest ich oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ, a w przypadku orzeczenia sądu lub Trybunału Konstytucyjnego - odpis orzeczenia.Podkreślić należy, że w § 6 zaskarżonej uchwały – zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 Konstytucji, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych – wskazano, że podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Z tej przyczyny - w ocenie Sądu – nie można postawić organowi gminy zarzutu podjęcia uchwały sprzecznej z prawem, ponieważ treść zaskarżonej uchwały odpowiada prawu, a brak jej publikacji (brak dokonania czynności materialno-technicznej przez Wojewodę Małopolskiego) spowodował, że nie weszła ona w życie. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co powinno być oczywiste i bezpośrednie oraz wynikać wprost z treści przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2024 r., I OSK 2690/23).W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, z uwagi na zawarcie w zaskarżonej uchwale postanowień o publikacji w Dzienniku Urzędowym oraz wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od daty publikacji, nie można zarzucić zaskarżonej uchwale wskazanej w skardze sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Przeciwnie, zaskarżona uchwała jest bowiem zgodna z wskazanymi normami. W ocenie Sądu sam fakt nieprzekazania uchwały do publikacji i jej nieogłoszenia nie daje podstawy stwierdzenia jej sprzeczności z prawem (skutkuje natomiast tym, że nie weszła ona do obrotu prawnego), ponieważ sama uchwała w żaden sposób prawa nie naruszyła.Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) oddalił skargę.oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Przeciwnie, zaskarżona uchwała jest bowiem zgodna z wskazanymi normami. W ocenie Sądu sam fakt nieprzekazania uchwały do publikacji i jej nieogłoszenia nie daje podstawy stwierdzenia jej sprzeczności z prawem (skutkuje natomiast tym, że nie weszła ona do obrotu prawnego), ponieważ sama uchwała w żaden sposób prawa nie naruszyła.Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) oddalił skargę.