Postanowienie SN z 15 lipca 2010, sygn. III SW 146/10
Data orzeczenia
15 lipca 2010
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Teresa Flemming-Kulesza
Tagi
Podstawa prawna
POSTANOWIENIE
Dnia 15 lipca 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący)
SSN Katarzyna Gonera (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Korzeniowski
w sprawie protestu G. S.
z udziałem Państwowej Komisji Wyborczej i Prokuratora Generalnego
przeciwko ważności wyborów prezydenckich,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 15 lipca 2010 r.,
postanawia:
1. wyrazić opinię, że zarzut protestu dotyczący naruszenia art.
4 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 72,
poz. 467) nie jest zasadny;
2. w pozostałej części pozostawić protest bez dalszego biegu.
Uzasadnienie
G. S., jako uprawniony wyborca, wniosła w ustawowym terminie protest
wyborczy „o stwierdzenie nieważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej” „z powodu naruszenia przepisów Konstytucji, ustaw, co miało wpływ na
wynik wyborów”.
2
W uzasadnieniu protestu przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej
podniosła, że wybory prezydenckie z 20 czerwca i 4 lipca 2010 r. odbyły się po
okresie klęski żywiołowej w postaci powodzi, która dotknęła 2157 miejscowości z
ponad 14 województw. Zgodnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji, obywatel polski ma
prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej. Według art. 4 ustawy z dnia 27
września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst:
Dz.U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467), wybory są równe, a wyborcy biorą udział w
wyborach na równych zasadach. W ocenie wnoszącej protest równość zasad,
deklarowana w art. 4 ustawy, to nie tylko prawna równość każdego głosu; zasada
równości oznacza także „równość faktyczną, czyli możliwość udziału w wyborach
przez możliwość uzyskania informacji dotyczącej miejsc, w których można
głosować, możliwość fizycznego dotarcia do tych miejsc oraz uczestnictwa w
kampanii wyborczej. Mieszkańcy terenów powodziowych w tym względzie zostali
poszkodowani, nie mieli faktycznie możliwości uczestnictwa w tej kampanii (brak
miejsc zamieszkania, dostępu do mediów), mieli utrudnioną możliwość fizycznego
uczestnictwa w samych wyborach”.
Ponadto, w ocenie wnoszącej protest, Rada Ministrów naruszyła art. 228 ust.
1 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski
żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558 ze zm.), nie wprowadzając na terytorium
powodziowym stanu klęski żywiołowej. Zdaniem wnoszącej protest, „wprawdzie
przepisy art. 228 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 2 i art. 4 ustawy o stanie klęski
żywiołowej używają sformułowania o możliwości wprowadzenia, jednakże
uwzględniając wykładnię celowościową przepisów, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy
wydaje się oczywiste, że legislatorowi chodziło nie tyle o samą możliwość, co
konieczność wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, w przypadku gdy dotyka ona
znaczących obszarów kraju, co miało miejsce w czasie tegorocznej powodzi. (...)
Niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej nastąpiło tylko ze względu na fakt, że
wówczas wybory prezydenckie musiałyby zostać odłożone, a mieszkańcy terenów
powodziowych mieliby normalne możliwości uczestnictwa w nim i głosowania
przeciw kandydatowi wspieranemu przez partię rządzącą. A zatem w imię wyboru
danego kandydata na prezydenta, naruszono art. 228 Konstytucji RP”.
3
W odpowiedzi na protest, Państwowa Komisja Wyborcza podniosła, że
powódź, która w bieżącym roku dotknęła Polskę, nastąpiła już po zarządzeniu
wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Ani Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej, ani ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej, nie zawierają przepisów regulujących tryb postępowania
w przypadku wystąpienia zjawisk naturalnych utrudniających przeprowadzenie
zarządzonych już wyborów. Z art. 228 ust. 7 Konstytucji RP wynika natomiast, że w
czasie stanu nadzwyczajnego (w tym stanu klęski żywiołowej) oraz w ciągu 90 dni
po jego zakończeniu nie mogą być przeprowadzane m.in. wybory Prezydenta
Rzeczypospolitej. Przesłanką dla wprowadzenia stanu klęski żywiołowej nie może
być chęć przełożenia wyborów na okres późniejszy, a skoro nie zaszła okoliczność,
o której mowa w art. 228 ust. 7 Konstytucji RP, organy państwowe i samorządowe
zobowiązane były do zapewnienia warunków organizacyjnych do przeprowadzenia
wyborów, w tym również na terenach dotkniętych powodzią.
Jak wynika z informacji Państwowej Komisji Wyborczej, przed pierwszym
głosowaniem poleciła ona okręgowym komisjom wyborczym, których właściwość
obejmowała tereny objęte powodzią, odbycie posiedzeń – z udziałem
przedstawicieli władz samorządowych (gmin, ewentualnie powiatów), a także
przedstawicieli wojewodów, z obszarów dotkniętych powodzią - w celu omówienia
przygotowania do wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Okręgowe
komisje wyborcze zobowiązane zostały do sporządzenia informacji o ustaleniach z
tych posiedzeń, ze szczególnym wskazaniem na konieczną pomoc ze strony władz
państwowych, w tym także finansową, niezbędną dla odpowiedniego, w tej sytuacji,
przygotowania i przeprowadzenia wyborów w dniach 20 czerwca i 4 lipca 2010 r.
W wyniku tych posiedzeń i informacji przekazanych Państwowej Komisji Wyborczej
przez okręgowe komisje wyborcze, Państwowa Komisja Wyborcza sporządziła
raport, w którym w konkluzji stwierdziła, że „z przekazanych Państwowej Komisji
Wyborczej przez Okręgowe Komisje Wyborcze materiałów wynika, iż przy dalszym
współdziałaniu wszystkich organów władzy publicznej i organów wyborczych
głosowanie jest możliwe do przeprowadzenia we wszystkich gminach, na obszarze
których wystąpiło zjawisko powodzi. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że
głosowanie na niektórych terenach będzie przebiegało w warunkach dalekich od
4
zwyczajowo przyjętych". Władze samorządowe dokonały wszelkich starań w celu
sprawnego przeprowadzenia głosowania na terenach popowodziowych, w tym
również poprzez udzielanie pomocy w dotarciu wyborców do lokali wyborczych. Ani
w trakcie głosowań, ani po pierwszym jak i po ponownym głosowaniu, nie dotarły
do Państwowej Komisji Wyborczej żadne informacje o braku możliwości wzięcia
udziału w głosowaniu na terenach popowodziowych lub o naruszeniu przepisów
ustawy o wyborze Prezydenta RP przy organizacji wyborów na tych terenach. W
związku z powyższym Państwowa Komisja Wyborcza wyraziła opinię, że zarzuty
protestu są bezzasadne.
Prokurator Generalny, zajmując stanowisko wobec protestu, wniósł o
wydanie postanowienia zawierającego opinię, że podniesione w nim zarzuty są
bezzasadne. Podkreślił, że w proteście nie zarzucono popełnienia przestępstwa
przeciwko wyborom. Wyeksponowany w proteście zarzut naruszenia przepisów
ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, przez
niewprowadzenie - w związku z powodzią - stanu klęski żywiołowej, nie może
stanowić podstawy protestu, gdyż nie dotyczy naruszenia ustawy o wyborze
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej
należy do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów (art. 5 ust. 1 powołanej ustawy).
Przesłanki wprowadzenia stanu klęski żywiołowej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie
klęski żywiołowej) podlegają ocenie, której dokonuje Rada Ministrów. Jako
przesłanki wprowadzenia stanu klęski żywiołowej ustawodawca nie przewidział
konieczności zapewnienia przeprowadzenia jakichkolwiek wyborów, w tym
wyborów prezydenckich. Konieczność wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w
związku z powodzią nie podlega ocenie w postępowaniu wywołanym wniesieniem
protestu wyborczego.
Za chybiony uznał także Prokurator Generalny zarzut naruszenia art. 4
ustawy o wyborze Prezydenta RP, powołując się w tym zakresie na stanowisko
Państwowej Komisji Wyborczej, że stan wywołany powodzią nie miał w pierwszym
głosowaniu w wyborach prezydenckich (20 czerwca 2010 r.) istotnego, a w
głosowaniu drugim - decydującym o ostatecznym wyniku wyborów (4 lipca 2010 r.)
- żadnego wpływu na frekwencję wyborczą, nie mógł zatem prowadzić do
naruszenia zasady równości wyborów.
5
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 129 ust. 2 Konstytucji RP wyborcy przysługuje prawo
zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności wyboru Prezydenta
Rzeczypospolitej na zasadach określonych w ustawie. Ustawa z dnia 27 września
1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z
2010 r. Nr 72, poz. 467, zwana dalej ustawą) stanowi, że przeciwko wyborowi
Prezydenta Rzeczypospolitej może być wniesiony protest z powodu naruszenia
przepisów niniejszej ustawy albo z powodu dopuszczenia się przestępstwa
przeciwko wyborom, jeżeli to naruszenie lub przestępstwo miało wpływ na wynik
wyborów (art. 72 ust. 1 ustawy). Wnoszący protest powinien sformułować w nim
zarzuty oraz przedstawić lub wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty
(art. 73 ust. 3). Przedmiotem zarzutów może być jedynie naruszenie przepisów
ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub dopuszczenie się
przestępstwa przeciwko wyborom, czyli jednego z przestępstw opisanych w
rozdziale XXXI Kodeksu karnego (zatytułowanym „Przestępstwa przeciwko
wyborom i referendum”).
Wnosząca protest nie twierdzi, że w związku z wyborami Prezydenta
Rzeczypospolitej, przeprowadzonymi 20 czerwca i 4 lipca 2010 r., doszło do
popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom. Zarzuca natomiast naruszenie
przepisów Konstytucji i innych ustaw, co – w jej ocenie - miało wpływ na wynik
wyborów. Merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd Najwyższy - z punktu widzenia
zasadności protestu - podlega jedynie zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ustawy o
wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Tylko ten zarzut dotyczy naruszenia
przepisów „niniejszej ustawy” (art. 72 ust. 1 ustawy). Zarzuty odnoszące się do
naruszenia przepisów innych aktów prawnych – w szczególności art. 228
Konstytucji RP oraz art. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski
żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558 ze zm.) - nie podlegają merytorycznej ocenie w
ramach rozpoznawania przez Sąd Najwyższy protestu przeciwko wyborowi
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Kognicja Sądu Najwyższego, który
rozpoznaje protesty przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 75
6
ustawy), jest ograniczona. W postępowaniu wszczętym w wyniku wniesienia przez
wyborcę protestu przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej nie podlegają
badaniu wszelkie możliwe naruszenia prawa prywatnego (np. cywilnego) lub
publicznego (np. karnego, administracyjnego) dokonane przez kogokolwiek od
chwili ogłoszenia postanowienia Marszałka Sejmu o wyborach do chwili ogłoszenia
uchwały Państwowej Komisji Wyborczej o wyniku wyborów. Zarzuty protestu
dotyczące naruszenia innych aktów prawnych - poza ustawą o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej oraz tymi przepisami Konstytucji, które odnoszą się
bezpośrednio do wyborów prezydenckich - stanowią wyjście poza przedmiot
protestu przeciwko ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z 13 października 2000 r., III SW 15/00, LEX nr
533915). Naruszenie przepisów ustawy o wyborze Prezydenta RP może stanowić
jednocześnie naruszenie przepisów Konstytucji RP; tylko w takim wymiarze może
być rozważana ewentualna zasadność protestu wyborczego zarzucającego
naruszenie Konstytucji RP - gdy podnosi się w nim naruszenie tych przepisów
Konstytucji RP, które dotyczą bezpośrednio wyboru Prezydenta RP, a nie
jakichkolwiek innych, niezwiązanych z wyborami. Z tej przyczyny zarzut protestu
wniesionego przez G. S. dotyczący naruszenia art. 228 ust. 1 Konstytucji RP – do
czego miało dojść w związku z niewprowadzeniem przez Radę Ministrów stanu
klęski żywiołowej - nie może stanowić skutecznej podstawy protestu wyborczego,
ponieważ art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie mieści się w katalogu przepisów
Konstytucji dotyczących przeprowadzenia wyborów, zwłaszcza wyborów
Prezydenta Rzeczypospolitej.
W związku z powyższym, protest wyborczy należało pozostawić bez
rozpoznania w części kwestionującej niewprowadzenie na terenach dotkniętych
powodzią stanu klęski żywiołowej. Zarzut ten wykracza poza materię regulowaną
ustawą o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.
Rozważeniu w kontekście zasadności (art. 75 ust. 1a ustawy) podlegał
natomiast sformułowany w proteście wyborczym zarzut naruszenia art. 4 ustawy o
wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wybory są równe,
a wyborcy biorą udział w wyborach na równych zasadach.
7
Zasada równości wyborów to jedna z podstawowych zasad prawa
wyborczego w państwie demokratycznym. Równość wyborów interpretuje się w
doktrynie prawa konstytucyjnego w dwóch aspektach – formalnym i materialnym.
Równość w znaczeniu formalnym oznacza, że każdy wyborca ma jeden głos;
powinna ona realizować się przez umożliwienie wszystkim wyborcom uczestnictwa
w głosowaniu na takich samych zasadach. Równość w znaczeniu materialnym to
jednakowa siła głosu każdego wyborcy; oznacza to, że głos każdego wyborcy
powinien mieć taki sam wpływ na wyników wyborów (por. np. Stanisław Gebethner:
Komentarz do ustawy o wyborze Prezydenta RP, W-wa 2000, str. 26-27; Leszek
Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 3, W-wa 1999, str.
128-129). Zasada równości wymaga – w pewnym uproszczeniu - nie tylko, aby
każdy wyborca miał jeden głos (taką samą ilość głosów), ale także zachowania
równej siły głosu każdego wyborcy, co wiąże się np. z odpowiednim
ukształtowaniem okręgów wyborczych. „Kodeks dobrej praktyki w sprawach
wyborczych” - przyjęty przez europejską (afiliowaną przy Radzie Europy) Komisję
dla Demokracji przez Prawo (Komisję Wenecką) - przewiduje, że równe prawo
wyborcze obejmuje: po pierwsze - równość głosu: każdy wyborca ma z zasady
jeden głos; jeżeli system wyborczy daje wyborcy więcej niż jeden głos, to każdy
wyborca musi mieć taką samą liczbę głosów; po drugie – równą siłę głosu: mandaty
powinny być równomiernie rozdzielone między okręgi wyborcze. Równość
możliwości powinna być zapewniona partiom politycznym i kandydatom, co
obejmuje: neutralny stosunek władz państwa w odniesieniu do kampanii wyborczej,
równy dostęp do mediów, w szczególności mediów publicznych, równy dostęp do
publicznego finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych. Omawiany
dokument Rady Europy nie rozumie równości wyborów jako równego dla
wszystkich faktycznego (fizycznego) dostępu do miejsc głosowania (w polskim
systemie wyborczym - do obwodowych komisji wyborczych). Nie traktuje też
równości w kategoriach faktycznych, lecz wyłącznie prawnych. Podobnie równość
wyborów traktuje doktryna prawa konstytucyjnego (po. komentarze do Konstytucji
RP różnych autorów).
Wnosząca protest zakwestionowała dochowanie zasady równości wyborów
podczas wyborów prezydenckich z 20 czerwca i 4 lipca 2010 r., twierdząc, że
8
zasada równości oznacza również równość faktyczną, czyli zapewnienie
rzeczywistego (faktycznego) udziału obywateli w wyborach poprzez zapewnienie
wszystkim wyborcom możliwości fizycznego dotarcia do miejsc głosowania oraz
uczestnictwa w kampanii wyborczej. Tego rodzaju rozumienie „równości wyborów”
nie wynika z przepisów ustawy. Jednoznaczna treść art. 4 ustawy o wyborze
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dowodzi, że omawiana zasada odnosi się do
samego aktu głosowania, a nie do równego „uczestnictwa w kampanii wyborczej”
lub „fizycznego dotarcia do miejsc, w których można głosować”. Równość wyborów
statuowana w art. 4 ustawy nie wiąże się z konkretnymi stanami faktycznymi, w
których jeden wyborca może mieć łatwiejszy, a inny trudniejszy dostęp do
obwodowej komisji wyborczej i samego aktu głosowania. Chodzi o stworzenie
wszystkim wyborcom takich samych szans udziału w głosowaniu, a nie o
zapewnienie jednakowego dla wszystkich, faktycznego (fizycznego) dostępu do
siedziby obwodowej komisji wyborczej, a nie o zapewnienie jednakowego dla
wszystkich, faktycznego (fizycznego) dostępu do siedziby obwodowej komisji
wyborczej, co może być utrudnione na przykład ze względu na lokalne warunki
komunikacyjne (lepsze w dużych miastach, gorsze na wsi), warunki pogodowe (np.
śnieżyce zimą w niektórych rejonach kraju), wiek i stan zdrowia poszczególnych
wyborców.
Wnosząca protest nie powołuje się na naruszenie zasady równości wyborów
rozumianej w sposób wynikający z wykładni art. 127 ust. 1 Konstytucji RP lub art. 4
ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej. Koncentruje się na faktycznych
utrudnieniach w dostępie do obwodowych komisji wyborczych na terenach
dotkniętych powodzią oraz w możliwości uczestniczenia w kampanii wyborczej.
Niezależnie od powyższych rozważań należy także przypomnieć, że
wnoszący protest oprócz sformułowania zarzutów powinien przedstawić lub
wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty (art. 73 ust. 3). Sąd Najwyższy
rozpatruje protest w postępowaniu nieprocesowym (art. 80 ust. 1 ustawy), a zatem
w zakresie postępowania dowodowego zastosowanie mają przepisy Kodeksu
postępowania cywilnego. Zarzut pozbawienia wyborców prawa do udziału w
wyborach na równych zasadach oparty został na tezie, że w związku z powodzią
mieszkańcy terenów nią dotkniętych mieli utrudnioną fizyczną możliwość
9
uczestnictwa w samych wyborach. Chociaż powódź, jaka miała miejsce na
niektórych terenach Polski (w niektórych gminach) w maju i czerwcu 2010 r., jest
faktem powszechnie znanym, a przez to niewymagającym dowodu (art. 228 § 1
k.p.c.), to inaczej rzecz się ma w przypadku powoływanej przez wnoszącą protest
okoliczności faktycznej, polegającej na utrudnieniu możliwości uczestnictwa w
wyborach konkretnym wyborcom z terenów popowodziowych. Wnosząca protest
nie powołała się na żaden konkretny przypadek uniemożliwienia wyborcy,
zamieszkującemu na terenach dotkniętych powodzią, udziału w akcie głosowania w
dniach 20 czerwca i 4 lipca 2010 r. Nie twierdzi również, że sama mieszka na
terenach dotkniętych powodzią i że to jej osobiście stan klęski żywiołowej
uniemożliwił udział w kampanii wyborczej oraz akcie głosowania. Wobec braku
przedstawienia dowodów w tym zakresie uznać należało, że zarzuty stawiane w
proteście opierają się wyłącznie na pewnej intuicji i domniemaniu, a nie na
rzeczywistym braku możliwości po stronie konkretnego wyborcy wzięcia udziału w
głosowaniu.
Podkreślenia wymaga, co wynika z odpowiedzi na protest wniesionych przez
Państwową Komisję Wyborczą oraz Prokuratora Generalnego, że ze strony
organów odpowiedzialnych za przeprowadzenie wyborów (zwłaszcza organów
samorządu terytorialnego) podjęte zostały odpowiednie działania umożliwiające
udział w wyborach mieszkańcom zalanych terenów. Sam stan powodzi (klęski
żywiołowej) nie uprawnia do konstruowania domniemania, zgodnego z
twierdzeniem wnoszącej protest, że ze względu na różnego rodzaju ograniczenia
na terenach dotkniętych powodzią ewentualny brak możliwości udziału wyborców w
wyborach miał wpływ na ostateczny wynik głosowania.
Ponadto, jak wynika ze stanowiska przedstawionego przez Państwową
Komisję Wyborczą, ani w trakcie głosowania, ani po pierwszym (w pierwszej turze)
oraz ponownym (w drugiej turze) głosowaniu, nie dotarły do Komisji żadne
informacje o braku możliwości wzięcia udziału w głosowaniu na terenach
popowodziowych ani o naruszeniu przepisów ustawy o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej przy organizacji wyborów na tych terenach. Państwowa Komisja
Wyborcza zauważyła, że w wymienionej w proteście gminie W. frekwencja
wyborcza w pierwszym głosowaniu wyniosła 40,28% i była niższa od frekwencji w
10
pierwszym głosowaniu w wyborach Prezydenta RP w 2005 r. o 8,38%, natomiast w
głosowaniu ponownym (w drugiej turze) frekwencja wyniosła 51,34% i była wyższa
od frekwencji w głosowaniu ponownym w 2005 r. o 4,42%. W tych okolicznościach
trudno uznać zasadność zarzutu, że powódź miała istotny wpływ na frekwencję
wyborczą, a przez to na wynik wyborów, o którym zadecydowało głosowanie w
drugiej turze (4 lipca 2010 r.).
Z powyższych względów orzeczono jak w postanowieniu na podstawie art.
75 ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.