Postanowienie SN z 20 lipca 2010, sygn. III SW 234/10
Data orzeczenia
20 lipca 2010
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Romualda Spyt
Tagi
Podstawa prawna
POSTANOWIENIE
Dnia 20 lipca 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Romualda Spyt (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Bogusław Cudowski
SSN Zbigniew Myszka
po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r.
sprawy z protestu M. K.
z udziałem Państwowej Komisji Wyborczej i Prokuratora Generalnego
przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
postanawia:
1. wyrazić opinię, że zarzut protestu naruszenia art. 4 ustawy
z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 72,
poz. 467) nie jest zasadny,
2. w odniesieniu do pozostałych zarzutów pozostawić protest
bez dalszego biegu.
UZASADNIENIE
M. K. wniosła na podstawie „art. 129 Konstytucji, art. 72 i 73 ustawy z dnia
27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (tekst
jednolity: Dziennik Ustaw z 2010 r. Nr 72, poz. 467)” protest przeciwko wyborowi
Prezydenta Rzeczypospolitej z powodu „naruszenia przepisów Konstytucji, ustaw,
co miało wpływ na wynik wyborów” i wniosła o stwierdzenie nieważności wyboru
Prezydenta Rzeczypospolitej.
2
W uzasadnieniu postawionych zarzutów podniesiono, że w dniu 20 czerwca i
4 lipca 2010 r. odbyły się wybory prezydenckie. Nastąpiły one po okresie klęski
żywiołowej (maj/czerwiec), która dotknęła – jak wynika z danych Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych i Administracji - 2157 miejscowości w ponad 14
województwach. Niektóre gminy jak np. Wilków zostały dotknięte powodzią
dwukrotnie, wiele mieszkańców straciło dobytek całego swojego życia, miejsca
zamieszkania, pracy, dokumenty tożsamości.
Dalej wnosząca protest wywiodła, że zgodnie z art. 62 ust.1 Konstytucji RP,
obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta
Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu
terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. W myśl art. 4
ustawy o wyborze prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wybory są równe; wyborcy
biorą udział w wyborach na równych zasadach. Równość zasad, to nie tylko
prawna równość każdego głosu i jego oddania w samych wyborach, ale oznacza
równość faktyczną, czyli możliwość udziału obywateli w tych wyborach poprzez
możliwość uzyskania informacji dotyczącej miejsc, w których można głosować,
możliwość fizycznego dotarcia do tych miejsc oraz uczestnictwa w kampanii
wyborczej. Mieszkańcy terenów powodziowych w tym względzie zostali
poszkodowani, nie mieli faktycznie możliwości uczestnictwa w tej kampanii (brak
miejsc zamieszkania, dostępu do mediów), mieli utrudnioną możliwość fizycznego
uczestnictwa w samych wyborach.
Ponadto, zgodnie z art. 228 ust. 7 Konstytucji RP, w czasie stanu
nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu […] nie mogą być
przeprowadzane […] wybory Prezydenta Rzeczypospolitej. Rada Ministrów
naruszyła jednak art. 228 ust.1 Konstytucji oraz przepisy ustawy z dnia 18 kwietnia
2002 r. o stanie klęski żywiołowej, nie wprowadzając na terytorium powodziowym
stanu klęski żywiołowej. Wprawdzie przepisy art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art.
2 oraz 4 ustawy o stanie klęski żywiołowej używają sformułowania o możliwości
wprowadzenia tego stanu, jednakże, uwzględniając wykładnię celowościową
przepisów, a także art. 3 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy, wydaje się oczywiste, iż
legislatorowi chodziło nie tyle o samą możliwość, co konieczność wprowadzenia
stanu klęski żywiołowej w przypadku, gdy dotyka ona znaczących obszarów kraju,
3
co miało miejsce w czasie tegorocznej powodzi. Niewprowadzenie stanu klęski
żywiołowej było zatem naruszeniem zarówno art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, jak i
ustawy o stanie klęski żywiołowej. Niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej
nastąpiło tylko ze względu na to, że wówczas wybory prezydenckie musiałyby
zostać odłożone, a mieszkańcy terenów powodziowych mieliby normalne
możliwości uczestnictwa w nich i głosowania przeciw kandydatowi wspieranemu
przez partię rządzącą. Zatem w imię wyboru danego kandydata na prezydenta
naruszono art. 228 ust. 1 Konstytucji RP.
Na koniec wnosząca protest stwierdziła, że wnosi protest w imię art. 2
Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego oraz jej art. 32 „o
równości wobec prawa” (czego obywateli pozbawiono), a także w imię zasady, iż
bezprawie (niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej) nie może być podstawą
prawnych rozwiązań.
Ponadto stwierdziła, że w jej okręgu wyborczym „podczas drugiego
głosowania był nowy spis wyborców, nie widziałam podpisów z pierwszego
głosowania o ile mi wiadomo spis wyborców sporządza się na 14 dni przed
wyborami czyli sprzed 20 czerwca. Do zaznaczenia właściwego kandydata na liście
wyborczej były wyłożone czarne mazaki, które zwyczajnie rozmazywały się po
złożeniu karki na pół, przez co głos mógł być nieważny”. Podniosła także, że
jeszcze jeden element budzi jej obawy, a mianowicie „zaświadczenia do
głosowania poza miejscem zamieszkania, które były wydane w rekordowej ilości
800 tys., owe zaświadczenia nie posiadały żadnych zabezpieczeń, można było je
skserować na kolorowym ksero i nie sposób jest odróżnić oryginału, co więcej
honorowano nawet zaświadczenia bez pieczątki, taki komunikat podano na stronie
PKW. Takie zaświadczenia były zachętą do wielokrotnych głosowań, poza tym listy
wyborców poza miejscem zamieszkania dopisanych do listy wyborców nie były
drukiem ścisłego zarachowania jedynie zatytułowane: Dodatkowa lista”.
W odpowiedzi na protest Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że
powódź, która w bieżącym roku dotknęła Polskę nastąpiła po zarządzeniu wyborów
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja RP, ani ustawa z dnia 27
września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie zawierają
przepisów regulujących tryb postępowania w przypadku wystąpienia zjawisk
4
naturalnych utrudniających przeprowadzenie zarządzonych już wyborów. Z art. 228
ust. 7 Konstytucji RP wynika natomiast, że w czasie stanu nadzwyczajnego (w tym
stanu klęski żywiołowej) oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu między innymi
nie mogą być przeprowadzane wybory Prezydenta Rzeczypospolitej. W ocenie
Państwowej Komisji Wyborczej, przesłanką dla wprowadzenia stanu klęski
żywiołowej nie może być chęć przełożenia wyborów na okres późniejszy, a skoro
nie zaszła okoliczność wskazana w art. 228 ust. 7 Konstytucji RP, organy
państwowe i samorządowe zobowiązane były do zapewnienia warunków
organizacyjnych do przeprowadzenia wyborów, w tym również na terenach
dotkniętych powodzią. Jak wynika z informacji Państwowej Komisji Wyborczej,
przed pierwszym głosowaniem poleciła ona okręgowym komisjom wyborczym,
których właściwość obejmuje tereny objęte powodzią, odbycie posiedzeń w celu
omówienia przygotowania do wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (i
odpowiednio — do wyborów uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej
w okręgu wyborczym nr 15, 21, i 30). Okręgowe komisje wyborcze zobowiązane
zostały do sporządzenia informacji o ustaleniach z posiedzenia, ze szczególnym
wskazaniem na konieczną pomoc ze strony władz państwowych, w tym także
finansową, niezbędną dla odpowiedniego, w tej sytuacji, przygotowania i
przeprowadzenia w dniu 20 czerwca 2010 r. wyborów. W wyniku tych posiedzeń i
informacji przekazanych Państwowej Komisji Wyborczej przez okręgowe komisje
wyborcze, sporządziła ona raport, w którym w konkluzji stwierdziła, że „z
przekazanych Państwowej Komisji Wyborczej przez Okręgowe Komisje Wyborcze
materiałów wynika, iż przy dalszym współdziałaniu wszystkich organów władzy
publicznej i organów wyborczych głosowanie jest możliwe do przeprowadzenia we
wszystkich gminach, na obszarze których wystąpiło zjawisko powodzi. Należy
jednak wyraźnie podkreślić, że głosowanie na niektórych terenach będzie
przebiegało w warunkach dalekich od zwyczajowo przyjętych". Państwowa Komisja
Wyborcza podkreśliła, że władze samorządowe dokonały wszelkich starań w celu
sprawnego przeprowadzenia głosowania na terenach popowodziowych, w tym
również poprzez udzielanie pomocy w dotarciu wyborców do lokali wyborczych. W
trakcie wyborów ani po pierwszym, jak i po ponownym głosowaniu nie dotarły do
Państwowej Komisji Wyborczej żadne informacje o braku możliwości wzięcia
5
udziału w głosowaniu na terenach popowodziowych ani o naruszeniu przepisów
ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej przy organizacji wyborów na tych
terenach. Na marginesie Państwowa Komisja Wyborcza zauważyła, że w
wymienionej w proteście gminie Wilków frekwencja wyborcza w pierwszym
głosowaniu wyniosła 40,28% i była niższa od frekwencji w pierwszym głosowaniu w
wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej w 2005 r. o 8,38%, natomiast w głosowaniu
ponownym frekwencja wyniosła 51,34% i była wyższa od frekwencji w głosowaniu
ponownym w 2005 r. o 4,42%. W związku z powyższym Państwowa Komisja
Wyborcza uznała, że zarzuty przedmiotowego protestu są bezzasadne.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 129 ust. 2 Konstytucji RP wyborcy przysługuje prawo
zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności wyboru Prezydenta
Rzeczypospolitej na zasadach określonych w ustawie. Ustawa z dnia 27 września
1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z
2010 r. Nr 72, poz. 467) stanowi, że wnoszący protest powinien sformułować w nim
zarzuty oraz przedstawić lub wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty (art.
73 ust. 3). Przedmiotem zarzutów może być naruszenie przepisów ustawy o
wyborze Prezydenta lub dopuszczenie się przestępstwa przeciwko wyborom, jeżeli
to naruszenie lub przestępstwo miało wpływ na wynik wyborów (art. 72 ust. 1 tej
ustawy). W niniejszej sprawie wnosząca protest nie wskazała na dopuszczenie się
przestępstwa przeciwko wyborom, zarzuciła natomiast nie tylko naruszenie
przepisów ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ale także
innych aktów prawnych – Konstytucji RP, w tym art. 228 ust. 1, oraz ustawy z dnia
18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558 ze zm.), w tym
art. 2 i 4. Stanowi to wyjście poza przedmiot protestu przeciwko ważności wyboru
Prezydenta Rzeczypospolitej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13
października 2000 r., III SW 15/00, LEX nr 533915). Naruszenie przepisów ustawy
o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może jednocześnie
naruszenie Konstytucji RP, o tyle więc może być ono odniesione do tych przepisów
6
Konstytucji, które dotyczą wyboru prezydenta, a nie jakichkolwiek innych (np. art.
228 ust. 1).
W związku z powyższym poglądem rozważeniu podlega zarzut naruszenia
art. 4 ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym
wybory są równe; wyborcy biorą udział w wyborach na równych zasadach. Zasada
równości wyborów – to jedna z podstawowych zasad prawa wyborczego
(nazywanych też przymiotnikami wyborczymi) w państwie demokratycznym.
Równość wyborów interpretuje się w dwóch aspektach – formalnym i materialnym.
Równość w znaczeniu formalnym powinna realizować się przez zapewnienie
wyborcom oddania jednakowej ilości głosów w wyborach oraz umożliwienie
uczestnictwa w głosowaniu na takich samych zasadach. Materialna równość to
jednakowa dla każdego wyborcy siła głosu. Oznacza to, że głos każdego wyborcy
powinien przynosić tożsamy skutek dla wyników wyborów. Wnosząca protest
kwestionuje dotrzymanie zasady równości wyborów w znaczeniu formalnym, przy
czym w nieuprawniony jest jej wniosek, że równość wyborów oznacza także
zapewnienie wyborcom „równego udziału w kampanii wyborczej”. Jednoznaczna
treść przepisu art. 4 powołanej ustawy wskazuje, że omawiana zasada odnosi się
do aktu głosowania.
Jak wskazano wyżej, wnoszący protest prócz zarzutów winien przedstawić
lub wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty (art. 73 ust. 3). Sąd
Najwyższy rozpatruje protest w składzie 3 sędziów w postępowaniu nieprocesowym
(art. 80 ust. 1 ustawy), zatem zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania
cywilnego w zakresie postępowania dowodowego. Zarzut pozbawienia wyborców
prawa do udziału w wyborach na równych zasadach skonstruowany został wedle
następującego wywodu. Z powodu powodzi mieszkańcy terenów nią dotkniętych
mieli utrudnioną fizyczną możliwość uczestnictwa w samych wyborach. O ile fakt
zaistnienia powodzi na niektórych terenach Polski (gminach) stanowi fakt
powszechnie znany, niewymagający dowodu (art. 228 § 1 k.p.c.), to inaczej rzecz
się ma w przypadku powoływanej przez wnoszącą protest okoliczności faktycznej
polegającej na utrudnieniu możliwości uczestnictwa w wyborach. Wobec braku
przedstawienia dowodów w tym zakresie uznać należy, że skonstruowane zostało
domniemanie faktyczne (art. 231 k.p.c.). Zarzut stawiany w proteście miałby
7
wynikać z innego faktu – stanu powodzi. Takie wnioskowanie (o faktach na
podstawie innych ustalonych faktów, przy wykorzystaniu zasad logicznego
myślenia oraz doświadczenia życiowego) pomija istotną okoliczność, która
musiałaby być rozważana, a mianowicie, czy ze strony organów odpowiedzialnych
za przeprowadzenie wyborów podjęte zostały odpowiednie działania umożliwiające
udział w wyborach mieszkańcom zalanych terenów i czy osiągnęły zamierzony
skutek. Zatem sam stan powodzi (klęski żywiołowej) nie uprawnia do
konstruowania domniemania faktycznego zgodnego z twierdzeniem wnoszącej
protest, co zaś się tyczy działań organów odpowiedzialnych z organizację wyborów,
to kwesta ta w ogóle nie została przez nią podjęta. Już z tego powodu nie można
uznać stawianego zarzutu za uzasadniony (nie wnikając już w to, czy miałby on
wpływ na wynik wyborów).
Odnosząc się do kolejnych zarzutów, to w wyborach prezydenckich
sporządzane są dwa spisy wyborców (art. 27 ust. 1 ustawy). Wybory mogą
przebiegać w dwóch głosowaniach (turach), gdyż zgodnie z art. 8b ust. 1 ustawy,
jeżeli w wyborach, o których mowa w art. 7 (w pierwszym głosowaniu), żaden z
kandydatów na Prezydenta Rzeczypospolitej nie uzyska więcej niż połowy ważnie
oddanych głosów, czternastego dnia po pierwszym głosowaniu przeprowadza się
ponowne głosowanie. Drugie głosowanie jest kontynuacją wyborów prezydenckich,
ale nie jest kontynuacją pierwszego głosowania. Pierwsze głosowanie kończy się
ustaleniem jego wyników, co na poziomie obwodowych komisji wyborczych
sprowadza się do niezwłocznego sporządzenia protokołu głosowania w 2
egzemplarzach (art. 63 ustawy). Obwodowe komisje wyborcze po wykonaniu
swoich zadań przekazują posiadane dokumenty z wyborów (w tym spisy
wyborców), jako depozyt, odpowiednio do miejsca działania, wójtowi (burmistrzowi,
prezydentowi miasta), konsulowi lub kapitanowi polskiego statku morskiego.
Dokumenty te są udostępniane wyłącznie Sądowi Najwyższemu w związku z
postępowaniami w sprawach protestów wyborczych oraz na żądanie sądów,
prokuratury lub policji, prowadzących postępowanie karne (§ 2 rozporządzenia
Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 października 2000 r., Dz.U. Nr
83, poz. 944, wydanego z upoważnienia art. 66b ustawy o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej). Wynika z tego jednoznacznie, że spisy wyborców
8
wykorzystane w pierwszym głosowaniu nie mogły być pobrane z depozytu i
przekazane obwodowym komisjom wyborczym w ponownym głosowaniu, a w
drugiej turze wyborów wykorzystywany jest drugi egzemplarz spisu wyborców.
Co zaś się tyczy pozostałych zarzutów, wskazać należy, że kwestie
dotyczące tego, że złożenie kart wyborczych powodowało rozmazanie znaku „x”
(postawionego przy konkretnym kandydacie) nakreślonego czarnym mazakiem,
udostępnionym przy głosowaniu i związaną z tym w konsekwencji sugestią: „przez
co głos w tym przypadku mógł być nieważny” oraz pozostałych kwestii związanych
z wątpliwościami dotyczącymi zaświadczeń o prawie do głosowania poza
miejscem zamieszkania (sugerujące możliwość dopuszczenia się przestępstw
przeciwko wyborom) oparte są wyłącznie na przypuszczeniach (obawach)
wnoszącej protest a nie na wskazywanych przez nią faktach. Tymczasem
przedmiotem protestu może być jedynie naruszenie przepisów ustawy o wyborze
Prezydenta lub dopuszczenie się przestępstwa przeciwko wyborowi a nie obawa,
sugestia czy przypuszczenie, że do tego mogło dojść. Podnieść również należy, że
przepisy ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie określają
wymagań narzędzi pisarskich udostępnionych w lokalu wyborczym. Również
przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28
sierpnia 2000 r. w sprawie spisu wyborców oraz wydawania zaświadczeń o prawie
do głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 72, poz.
849), wydanego na podstawie art. 29 ustawy z dnia o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej, nie wymagają, aby dodatkowe formularze spisu
wyborców, dotyczące wyborców głosujących poza miejscem swojego
zamieszkania, sporządzone zostały w formie „druku ścisłego zarachowania”.
Z powyższych względów orzeczono jak w postanowieniu.