Postanowienie SN z 5 grudnia 2013, sygn. III SK 20/13
Data orzeczenia
5 grudnia 2013
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Krzysztof Staryk
Tagi
Podstawa prawna
POSTANOWIENIE
Dnia 5 grudnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie z powództwa Operatora Gazociągów Przesyłowych G.-S. Spółki Akcyjnej
z siedzibą w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 5 grudnia 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 24 sierpnia 2012 r
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,
2. zasądza od strony powodowej na rzecz Prezesa Urzędu
Regulacji Energetyki kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł
tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., zmienił wyrok Sądu
Okręgowego w W. z dnia 22 grudnia 2011 r., w ten sposób, że oddalił w całości
odwołanie Operatora Gazociągów Przesyłowych G. S.S.A. z/s w W. (powód) od
decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu), nakładającej karę
pieniężną za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ust. 7 Prawa
energetycznego.
Sąd drugiej instancji podzielił ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji. W
ślad za tym Sądem uznał także, że zachowanie powoda należało zakwalifikować
2
jako niewykonanie obowiązku stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej na
podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1b Prawa energetycznego. W ocenie Sądu
Apelacyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że powód naruszył art. 14 ust.
1 ustawy z dnia 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 21, poz. 104, ustawa nowelizująca). Nie
przedłożył bowiem w zakreślonym w tym przepisie terminie instrukcji ruchu i
eksploatacji sieci przesyłowej wraz z informacją o zgłoszonych przez użytkowników
systemów uwag oraz sposobie ich uwzględnienia.
Sąd Apelacyjny odmiennie od Sądu pierwszej instancji ocenił, że powód nie
wykazał okoliczności pozwalających na skorzystanie z przewidzianej w art. 56 ust.
6a Prawa energetycznego instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie
Sądu Apelacyjnego z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być
spełnione łącznie. Po pierwsze, stopień szkodliwości czynu musi być znikomy. Po
drugie, przedsiębiorstwo energetyczne zaprzestało naruszania prawa lub
zrealizowało obowiązek. Sąd Apelacyjny uznał, że powód nie dopełnił w sposób
należyty obowiązku, którego naruszenie zarzucił mu Prezes Urzędu, a ponadto
brak było podstaw do przyjęcia, że stopień szkodliwości był znikomy. Sąd drugiej
instancji wskazał, że przepis art. 14 ustawy nowelizującej nałożył na operatorów
systemów przesyłowych obowiązek przedłożenia Prezesowi Urzędu instrukcji, o
której mowa w art. 9g ust. 1 Prawa energetycznego, dostosowanej do nowych
przepisów, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Z
obowiązku tego powód winien wywiązać się do dnia 11 czerwca 2010 r. Powód
przesłał w dniu 11 czerwca 2010 r. jedynie projekt instrukcji i wskazał, że
prowadzone są konsultacje z użytkownikami sieci, które miały zakończyć się w dniu
31 lipca 2010 r. Powód jednocześnie zwrócił się o przedłużenie terminu do dnia 31
października 2010 r. Również w tym terminie powód nie wywiązał się z obowiązku
przewidzianego w ustawie nowelizującej, ponieważ instrukcję złożył dopiero w dniu
2 czerwca 2011 r. Przedłożona instrukcja wymagała szeregu zmian i uzupełnień,
dokonanych na wezwanie Prezesa Urzędu, i została zatwierdzona dopiero decyzją
z dnia 27 września 2011 r.
W ocenie Sądu Apelacyjnego brak podstaw do przyjęcia, że stwierdzone
opóźnienie wynikało z przyczyn niezależnych od powoda. Nowe rozporządzenie
3
wykonawcze do Prawa energetycznego weszło w życie dopiero w dniu 6 sierpnia
2010 r., a zatem już po upływie trzymiesięcznego, ustawowego terminu na
przedłożenie instrukcji. W dniu 11 czerwca 2010 r. obowiązywało stosowne
rozporządzenie wykonawcze, zatem powód zobowiązany był złożyć instrukcję o
treści zgodnej z tym rozporządzaniem. Sąd Apelacyjny nie podzielił stanowiska
Sądu Okręgowego, iż powstrzymanie się od wykonania ciążącego z mocy ustawy
obowiązku było uzasadnione tym, że wkrótce po złożeniu instrukcji konieczna
byłaby jej zmiana celem dostosowania jej treści do nowego rozporządzenia. Sąd
Apelacyjny dodatkowo zwrócił uwagę, że instrukcja została przedłożona przez
powoda także po upływie trzech miesięcy liczonych od daty wejścia w życie
nowego rozporządzenia.
Niezależnie od powyższego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia 16
grudnia 2010 r. powód nie przedłożył Prezesowi Urzędu instrukcji. Dlatego
przedłożenie instrukcji w dniu 2 czerwca 2011 r. nie mogło zostać uznane za
prawidłowe wykonanie obowiązku nałożonego na powoda na podstawie ustawy
nowelizującej. Tak znacząca i rażąca zwłoka powoda wyklucza możliwość przyjęcia
znikomej szkodliwości czynu. Dlatego brak było podstaw do odstąpienia od
wymierzania powodowi kary w oparciu o art. 56 ust. 6a prawa energetycznego.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 14 ustawy nowelizującej w
związku z art. 9g ust. 1, 7 i 8 Prawa energetycznego oraz w związku z art. 56 ust. 1
pkt 1 b Prawa energetycznego, art. 56 ust. 1 pkt 1 b Prawa energetycznego, art. 56
ust. 6a Prawa energetycznego oraz art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz naruszenie art.
233 k.p.c.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na
potrzebę rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych oraz dokonania wykładni
przepisów prawa budzących poważne wątpliwości, poprzez wyjaśnienie
następujących problemów prawnych: 1) czy w przypadku, gdy termin realizacji
obowiązków nałożonych na powoda jako operatora systemu przesyłowego ustawą
nowelizującą został wskazany wyłącznie w ustawie nowelizującej, a jednocześnie
ustawa nowelizująca nie przewidziała sankcji za niedochowanie tego terminu,
dopuszczalne jest zastosowanie za naruszenie terminu z ustawy nowelizującej
4
sankcji przewidzianej w ustawie, która podlegała zmianie, a zatem, czy
dopuszczalne jest zastosowanie sankcji z art. 56 ust. 1 pkt 1 b Prawa
energetycznego z tytułu nieprzedłożenia Prezesowi Urzędu do zatwierdzenia
instrukcji, o której mowa w art. 9g ust. 7 i 8 Prawa energetycznego lub pomimo
wezwania do przedłożenia instrukcji niespełniającej wymagań określonych w
ustawie, w przypadku, gdy termin 3-miesięczny został nałożony w art. 14 ust. 1
ustawy nowelizującej, a ustawodawca wraz z zastrzeżeniem tego terminu nie
określił sankcji za jego niezachowanie?; 2) czy w kontekście brzmienia przepisu art.
56 ust. 6a Prawa energetycznego, gdy podmiot zaprzestał naruszania prawa lub
zrealizował obowiązek, w przypadku, gdy wykonanie obowiązku nałożonego
ustawą zostało potwierdzone decyzją Prezesa Urzędu z dnia 27 września 2011 r.
zatwierdzającą nową instrukcję ruchu, dopuszczalne jest wartościowanie
prawidłowości lub nieprawidłowości wykonania obowiązku przed podmiot?; 3) czy
prawnie dopuszczalne i zgodne z art. 2 i 32 Konstytucji RP jest nałożenie kary
finansowej na powoda, gdy brak stosownych przepisów w postaci rozporządzenia
Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków
funkcjonowania systemu gazowego, za których wydanie odpowiadają władze
publiczne uniemożliwił powodowi wykonanie obowiązku nałożonego przez ustawę
we właściwym terminie?
Uzasadniając wniosek o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód
ponownie przytoczył przywołane powyżej problemy prawne wraz z twierdzeniem,
że ich wyjaśnienie jest istotne. Dodatkowo podniósł, że w jego ocenie zastosowanie
sankcji z art. 56 ust. 1 pkt 1b Prawa energetycznego w przypadku naruszenia
terminu wyznaczonego przepisem art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej jest prawnie
niedopuszczalne. Analiza przepisów ustawy wskazuje, iż mają one charakter
restrykcyjny i dlatego nie mogą być stosowane rozszerzająco. Wykładnia art. 14
ust. 1 ustawy nowelizującej oraz art. 56 ust. 1 pkt 1b Prawa energetycznego
wskazuje na konieczność ich wąskiego stosowania, zgodnie z literalnym
brzmieniem. Skoro ustawa zmieniająca nie przewidziała przepisów określających
skutki naruszenia terminu realizacji obowiązku polegającego na przedłożeniu
instrukcji dostosowanej do wymagań znowelizowanych przepisów nie sposób
przyjąć, że w takim przypadku zastosowanie winien znaleźć przepis art. 56 ust. 1
5
pkt 1b Prawa energetycznego. Przepis ten winien znajdować zastosowanie tylko w
przypadku nieprzedłożenia Prezesowi Urzędu do zatwierdzenia instrukcji, o której
mowa w art. 9g ust. 7 i 8 Prawa energetycznego lub przedłożenia, mimo wezwania,
instrukcji niespełniającej ustawowych wymagań. Przepis ten nie ustanawia sankcji
za naruszenie terminu wynikającego z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej.
Nieprzedłożenie przez powoda instrukcji ruchu w terminie 3 miesięcy nie może
zostać uznane za nieprzedłożenie instrukcji ruchu w ogóle.
Wyjaśniając potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego na tle przepisu
art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego dotyczącego wartościowania prawidłowości
lub nieprawidłowości wykonania obowiązku przez podmiot zobowiązany do
określonego działania, którego wykonanie zostało potwierdzone decyzją Prezesa
Urzędu z dnia 27 września 2011 r. zatwierdzającą nową instrukcję ruchu operatora
systemu przesyłowego do stosowania, powód stwierdził, że jest niezbędne
dokonanie wykładni z uwagi na wątpliwości pojawiające się na tle analizy i wykładni
przesłanek uprawniających Prezesa Urzędu do odstąpienia od wymierzenia kary.
W ocenie powoda skoro wykonanie obowiązku ma charakter obiektywny, to nie jest
prawnie dopuszczalne dokonywanie ocen w zakresie prawidłowości wykonania
obowiązku po jego wykonaniu. Przepis art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego
dotyczy okoliczności, gdy określony obowiązek nie został wykonany zgodnie z
przepisami ustawy, a za takie należy uznać wykonanie obowiązku z naruszeniem
terminu przewidzianego na jego realizację.
Odnosząc się z kolei do zagadnienia prawnego wykreowanego na podstawie
przepisów Konstytucji RP powód wyjaśnił, że dokonanie wykładni sprzeczności
działania Prezesa Urzędu z art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji
nakładającej karą pieniężna na powoda jest o tyle istotne, że pozwoli na
wykluczenie wątpliwości, czy organy władzy państwowej działają zgodnie z
podstawowym aktem prawnym. W ocenie powoda nałożenie kary finansowej na
powoda, niezależnie od jej wysokości, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP.
Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną powoda wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcia skargi do rozpoznania oraz zasądzenie
kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego
według norm przepisanych.
6
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem jej
merytorycznego rozpoznania.
Skarga kasacyjna jest szczególnym środkiem zaskarżenia. Służy przede
wszystkim realizacji interesu publicznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości,
między innymi poprzez wspomaganie rozwoju prawa za sprawą rozstrzygania
istotnych zagadnień prawnych (art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c.). Funkcje postępowania
kasacyjnego powodują, że zarówno wniosek o przyjęcie skargi do rozpoznania, jak
i jego uzasadnienie powinny koncentrować się na wykazaniu, iż w konkretnej
sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za interwencją Sądu Najwyższego
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2013 r., III SK 55/12 i
powołane tam orzeczenia). Dlatego rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje tylko z
przyczyn kwalifikowanych, wymienionych w art. 3989
§ 1 k.p.c. i tylko w przypadku
przekonania Sądu Najwyższego przez skarżącego za pomocą jurydycznej
argumentacji, że zachodzi publicznoprawna potrzeba rozstrzygnięcia
sformułowanego w skardze zagadnienia prawnego przy jej merytorycznym
rozpoznawaniu.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, w przypadku
wskazania jako podstawy wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania art.
3989
§ 1 pkt 1 k.p.c. skarżący ma obowiązek nie tylko sformułować samo
zagadnienie, ale także – w uzasadnieniu wniosku – przedstawić odpowiednią
jurydyczną argumentację wskazującą na dopuszczalność i celowość rozwiązania
problemu prawnego w sposób preferowany przez skarżącego, a odmienny od
sposobu rozstrzygnięcia tego problemu przy wykorzystaniu zapatrywań wyrażonych
przez Sąd drugiej instancji. Wywód ten powinien być zbliżony do tego, jaki jest
przyjęty przy przedstawianiu zagadnienia prawnego przez sąd odwoławczy na
podstawie art. 390 k.p.c.
Uzasadnienie wniosku powoda o przyjęcie do rozpoznania skargi kasacyjnej
nie spełnia przedstawionych powyżej wymogów choćby w minimalnym stopniu.
Zawiera jedynie pogląd powoda co do tego, jak zagadnienia prawne powinny być
7
jego zdaniem rozstrzygnięte bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji prawnej
wykazującej możliwość i celowość (z uwagi na publicznoprawny charakter
postępowania kasacyjnego) takiego rozstrzygnięcia.
Sąd Najwyższy dodatkowo stwierdza, że podniesione przez powoda
problemy prawne nie mogą zostać uznane za zagadnienie prawne w rozumieniu
art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c., ponieważ zostały skonstruowane i sformułowane przez
powoda w sposób odpowiadający zarzutom skargi kasacyjnej, a nie
abstrakcyjnemu problemowi prawnemu, jaki pojawia się w sprawie. Nie stanowi
bowiem istotnego zagadnienia prawnego sprawy, na użytek instytucji „przedsądu”,
problem prawny dotyczący kwestii, czy można za coś ukarać powoda (pozwanego),
bądź tego, czy Sąd drugiej instancji bądź Prezes Urzędu prawidłowo zastosował
jakiś przepis wobec powoda.
Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy stwierdza, że nie podziela
przekonania powoda co do zasadności przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania
celem rozstrzygnięcia sformułowanych przez powoda problemów prawnych w
sposób odmienny od wynikających z wyroku Sądu Apelacyjnego zapatrywań.
Odnosząc się do pierwszego z problemów prawnych wyartykułowanych w
skardze powoda Sąd Najwyższy wskazuje, że w przypadku nowelizacji przepisów
ustawowych dotyczących obowiązku sankcjonowanego administracyjną karą
pieniężną, o możliwości nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku
przewidzianego w ustawie nowelizującej nie przesądza istnienie lub brak w ustawie
nowelizującej przepisów zawierających normę sankcjonującą. Zgodnie z art. 56 ust.
1 lit. b) Prawa energetycznego karze pieniężnej podlega przedsiębiorstwo
energetyczne, które nie przedkłada Prezesowi Urzędu do zatwierdzenia instrukcji, o
której mowa w art. 9g ust. 7 i 8 lub mimo wezwania przedkłada instrukcję
niespełniającą wymagań określonych w ustawie. Art. 9g ust. 1 nakłada na
operatora systemu przesyłowego obowiązek opracowania instrukcji ruchu i
eksploatacji sieci przesyłowej. Z art. 9g ust. 7 wynika zaś obowiązek przedłożenia
opracowanej instrukcji do zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu. Ustawa
nowelizująca zmieniła treść art. 9g Prawa energetycznego, w tym jego ust. 7.
Przepis art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej nałożył na przedsiębiorstwa
energetyczne, takie jak powód, obowiązek przedłożenia instrukcji, o której mowa w
8
art. 9g ust. 1 Prawa energetycznego, dostosowanej do wymagań zmienionych
przepisów, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Zestawiając unormowanie wynikające z art. 56 ust. 1 lit. b) Prawa
energetycznego (sankcja za nieprzedstawienie instrukcji ruchu i eksploatacji sieci
przesyłowej Prezesowi Urzędu do zatwierdzenia w wykonaniu stosownego
obowiązku wynikającego z art. 9g ust. 7 Prawa energetycznego) z unormowaniem
wynikającym z art. 14 ustawy nowelizującej (obowiązek przedstawiania
odpowiednio zmodyfikowanej instrukcji, o której mowa w art. 9g ust. 1 Prawa
energetycznego, której obowiązek przedstawienia Prezesowi Urzędu wynika z art.
9g ust. 7 Prawa energetycznego) Sąd Najwyższy podziela zapatrywania wyrażone
w wyroku Sądu Apelacyjnego co do objęcia zachowania powoda zakresem
normowania art. 56 ust. 1 lit. b) Prawa energetycznego. Skoro ustawa nowelizująca
zmieniała wymagania, jakimi powinna odpowiadać instrukcja, o której mowa w art.
9g ust. 1 Prawa energetycznego, a jednocześnie wyznaczała termin na
opracowanie instrukcji dostosowanej do nowych wymogów, to nieprzedstawienie
nowej instrukcji w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie należy traktować jako
zachowanie podpadające pod normę sankcjonująca wynikającą z art. 56 ust. 1 lit.
b) Prawa energetycznego.
W kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz wyczerpująco
przedstawionej w tym zakresie argumentacji Sądu Apelacyjnego niezrozumiały jest
drugi problem prawny zawarty w skardze kasacyjnej powoda, dotyczący kwestii,
czy dopuszczalne jest wartościowanie prawidłowości lub nieprawidłowości
wykonania obowiązku przy stosowaniu art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego, gdy
podmiot zobowiązany zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek, co
znajduje potwierdzenie w stosownej decyzji Prezesa Urzędu. Z ustaleń Sądów obu
instancji wynika, że w dacie wydania przez Prezesa Urzędu decyzji o nałożeniu
kary pieniężnej na powoda obowiązek sankcjonowany na podstawie art. 56 ust. 1
lit. b) Prawa energetycznego w związku z art. 14 ustawy nowelizującej nie został
wykonany przez powoda. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 56 ust. 6a
Prawa energetycznego.
Z kolei rozstrzygnięcie trzeciego problemu prawnego, dotyczącego
zgodności decyzji Prezesa Urzędu z art. 2 i 32 Konstytucji RP, mogłoby mieć
9
znaczenie dla rozpoznania skargi powoda, gdyby z okoliczności faktycznych
wynikało, że powód wykonał obowiązek wynikający z ustawy nowelizującej w
terminie 3 miesięcy liczonych od daty wejścia w życie rozporządzenia Ministra
Gospodarki z dnia 2 lipca 2010 r., ewentualnie gdyby ustawa nowelizująca
nakazywała zmianę przepisów wykonawczych odnoszących się do wykonania
przewidzianego w niej obowiązku.
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art. 3989
§ 2 k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji postanowienia.
W odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego Sąd Najwyższy orzekł
na podstawie art. 99 k.p.c. w związku z art. 98 § 3 k.p.c. oraz § 12 ust. 4 pkt 2 w
związku z § 14 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28
września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia
przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę
prawnego ustanowionego z urzędu.