Postanowienie SN z 14 stycznia 2014, sygn. III SK 31/13
Data orzeczenia
14 stycznia 2014
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Krzysztof Staryk
Tagi
Podstawa prawna
POSTANOWIENIE
Dnia 14 stycznia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie z powództwa Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Ł. Spółki z
ograniczoną odpowiedzialnością
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
o ochronę konkurencji i nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 14 stycznia 2014 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 13 grudnia 2012 r.,
odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., oddalił apelację
Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Ł. Sp. z o.o. w Ł. (powód) od
wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 13 kwietnia 2012 r., w sprawie przeciwko
Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu) z
odwołania od decyzji z dnia 7 sierpnia 2009 r. Powyższą decyzją Prezes Urzędu
uznał za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 9
ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie
konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331, dalej jako ustawa) praktykę
polegającą na nadużywaniu przez powoda pozycji dominującej na lokalnym rynku
zarządzania przystankami autobusowymi znajdującymi się w pasie dróg
publicznych i przystankami krańcowymi w granicach administracyjnych Ł., poprzez
bezpośrednie narzucanie nieuczciwych opłat za korzystanie z przystanków
2
autobusowych w zakresie partycypacji w kosztach utrzymania na przystankach
autobusowych porządku i czystości, przewoźnikom wykonującym publiczny
przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy,
art. XXVI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. przepisy wprowadzające kodeks
cywilny, art. 3 k.c. w związku z art. 1 k.c.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na
występowanie w sprawie dwóch istotnych zagadnień prawnych.
Jako pierwsze zagadnienie prawne powód wskazał potrzebę wykładni
pojęcia nadużycia pozycji dominującej, a konkretnie rozstrzygnięcia, czy za
nadużycie pozycji dominującej uznawać należy każde zachowanie podmiotu
posiadającego tego rodzaju pozycję, jeżeli spełniono przesłanki zaistnienia
którejkolwiek ze stypizowanych w art. 9 ust. 2 praktyk, czy też dla uznania praktyki
określanej jako narzucanie kontrahentom nieuczciwych cen koniecznym jest
zbadanie, czy zachowanie dominanta miało lub też mogło mieć wpływ na stan
konkurencji na rynku właściwym.
Uzasadniając potrzebę rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia powód
podnosi, że w ocenie Sądów obu instancji brak podstaw do badania, czy w tego
rodzaju przypadkach zasadnym jest odniesienie się do wpływu naruszenia na stan
konkurencji. Powód wskazuje, że prawodawca nie zdefiniował rozumienia pojęcia
nadużycia pozycji dominującej. Orzeczenia Sądu Najwyższego zmierzające do
wyjaśnienia istoty tego zagadnienia są bardzo nieliczne. Jedynym orzeczeniem
wydanym na tle wcześniejszej regulacji jest niepublikowany wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., III SK 31/08. Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku powołał się wyłącznie na judykaty Sądu Okręgowego w W.
oraz decyzje Prezesa Urzędu. W ocenie powoda zasadnym jest twierdzenie, że fakt
pobierania przez powoda opłat od innych przewoźników działających na rynku
łódzkim nie wpływał negatywnie na stan i rozwój konkurencji na rynku właściwym.
Zachowanie powoda miało umożliwić mu ochronę jego uzasadnionych interesów i
sprostanie konkurencji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy
zarzucana powodowi praktyka została uznana za praktykę o charakterze
3
wykluczającym, czy eksploatacyjnym. Zestawiając osiągane przez powoda
przychody z kwotą przychodów osiąganą z tytułu korzystania z przystanków przez
innych przewoźników trudno wiązać fakt pobierania opłat od tych przewoźników z
chęcią wzbogacenia się przez powoda kosztem tych przewoźników. Uznanie
zachowania powoda za praktykę polegającą na nadużyciu pozycji dominującej
musiałoby polegać na uznaniu go za praktykę o charakterze wykluczającym,
zmierzającą do ograniczenia dostępu do rynku przewozów na terenie miasta Ł. To
zaś wymaga ustalenia, czy zachowanie powoda miało lub mogło mieć jakikolwiek
wpływ na konkurencję na rynku właściwym. Dlatego powód uznaje za słuszne
stwierdzenie, że jego zachowanie ze względu na koszty utrzymania przystanków na
terenie miasta Ł. w latach 2007 i 2008 nie pozwalają na uznanie, że fakt pobierania
opłat od innych przewoźników w jakikolwiek sposób wpływał na konkurencję na
rynku właściwym.
W konkluzji swoich wywodów powód stawia pytanie: „czy sam fakt
pobierania przez podmiot posiadający pozycję dominującą na rynku właściwym od
jego kontrahentów opłat, co do których brak wyraźnej podstawy prawnej, w sytuacji
kiedy to opłaty te pozostają w obiektywnym powiązaniu z rzeczywistym kosztem
utrzymania dobra, za dostęp do którego są pobierane, a także odpowiadają
realnemu zakresowi dostępu do tego dobra przez poszczególnych kontrahentów, w
sytuacji, w której rezygnacja z pobierania ww. opłat spowoduje obciążanie
wyłącznie podmiotu posiadającego pozycję dominującą obowiązkiem pokrywania
całości kosztów utrzymania tego dobra, przy zachowaniu przez jego kontrahentów
możliwości z korzystania z tego dobra, zakwalifikowane winno być jako nadużycie
pozycji dominującej”.
Jako drugie zagadnienie prawne powód wskazał kwestię, jakimi regułami lub
normami winien kierować się sąd lub organ rozstrzygający o możliwości nałożenia
na stronę kary administracyjnej za naruszenie przepisu zakazującego określonego
działania, w sytuacji w której przed dniem prawomocnego rozstrzygnięcia w
przedmiocie nałożenia kary norma ta przestała być z woli ustawodawcy normą
obowiązującą?
W uzasadnieniu powód wyjaśnił, że u podstaw nałożenia na niego kary przez
Prezesa Urzędu „leżał fakt pobierania […] opłat z tytułu partycypacji w kosztach
4
utrzymania przystanków od pozostałych przewoźników działających na rynku
łódzkim, podczas gdy podstawa prawna statuująca w/w/ zakaz (art. 22 ust. 1a
ustawy o transporcie drogowym) uchylona została z dniem 1 września 2011 r. Sądy
upatrywały utrzymania w mocy nałożonej na powoda kary w normach prawa
cywilnego, które nie przystają w ocenie skarżącego do charakteru prawnego kar
administracyjnych.
Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, a w razie
przyjęcia skargi do rozpoznania - o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, w przypadku
wskazania jako podstawy wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania
art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c. skarżący ma obowiązek nie tylko sformułować samo
zagadnienie, ale także – w uzasadnieniu wniosku – przedstawić odpowiednią
jurydyczną argumentację wskazującą na dopuszczalność i celowość rozwiązania
problemu prawnego w sposób preferowany przez skarżącego, a odmienny od
sposobu rozstrzygnięcia tego problemu przy wykorzystaniu zapatrywań wyrażonych
przez Sąd drugiej instancji. Wywód ten powinien być zbliżony do tego, jaki jest
przyjęty przy przedstawianiu zagadnienia prawnego przez sąd odwoławczy na
podstawie art. 390 k.p.c. Samo zagadnienie prawne powinno zaś bazować na
konkretnym przepisie wskazanym w jego treści oraz pozostawać w związku ze
sprawą i wnoszoną skargą kasacyjną (postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 9
sierpnia 2012 r., III SK 4/12; z dnia 20 marca 2013 r., III SK 33/12; z dnia 20 marca
2013 r., III SK 37/12).
Odnosząc powyższe wymogi do wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej
powoda do rozpoznania i jego uzasadnienia Sąd Najwyższy uznał, że nie zostały
one spełnione choćby w minimalnym zakresie.
W odniesieniu do pierwszego zagadnienia prawnego stwierdzić należy, że
zostało ono sformułowane przez powoda w dwóch wersjach (s. 3 i s. 5), przy czym
jedynie w przypadku pierwszej wersji powołano przepis prawa, spełniając tym
5
samym wymóg powiązania problemu prawnego z konkretną podstawą prawną. W
związku z powyższym ocenie na etapie „przedsądu” może podlegać jedynie ta
pierwsza wersja zagadnienia prawnego, pod kątem spełnienia kolejnych przesłanek
skutecznego złożenia wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania ze
względu na występowanie w sprawie istotnego zagadnienia prawnego.
W tym zakresie należy zaś stwierdzić, że zamiast wyjaśnienia za pomocą
jurydycznej argumentacji spektrum potencjalnych możliwości rozstrzygnięcia
problemu prawnego, dotyczącego kwestii, czy nazwane praktyki ograniczające
konkurencję wymienione w art. 9 ust. 2 ustawy stanowią zawsze przejaw nadużycia
pozycji dominującej zakazany na mocy art. 9 ust. 1 ustawy, czy też mogą zostać
uznane za naruszające zakaz z art. 9 ust. 1 ustawy tylko w przypadku stwierdzenia
ich negatywnego wpływu na konkurencję z uwzględnieniem aksjologicznego
kontekstu prawa antymonopolowego, uzasadnienie wniosku ogranicza się do
prezentacji okoliczności faktycznych sprawy, w której wydano zaskarżony wyrok
oraz polemiki z Sądem drugiej instancji. Uzasadnienie wniosku o przyjęcie do
rozpoznania skargi kasacyjnej powoda może w konsekwencji zostać uznane za
uzasadnienie podstaw kasacyjnych, a nie za prezentację prawniczo
wyartykułowanej argumentacji przemawiającej za istnieniem publicznoprawnej
potrzeby rozpoznania skargi kasacyjnej.
Wywód zawarty we wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania z
uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia pierwszego z zagadnień prawnych
nie uwzględnia, poza powołanym wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego
2009 r., III SK 31/08, obszernego orzecznictwa tego Sądu w przedmiocie zakazu
nadużywania pozycji dominującej (wyroki SN z dnia 19 sierpnia 2009 r., III SK 5/09;
z dnia 18 lutego 2010 r., III SK 24/09; z dnia 18 lutego 2010 r., III SK 28/09; z dnia 3
marca 2010 r., III SK 37/09; z dnia 17 marca 2010 r., III SK 40/09; z dnia 17 marca
2010 r., III SK 41/09; z dnia 13 lipca 2012 r., III SK 44/11), a w szczególności w
odniesieniu do praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na narzuceniu
nieuczciwych cen (wyroki SN z dnia 19 sierpnia 2009 r., III SK 5/09; z dnia 18
lutego 2010 r., III SK 24/09; z dnia 18 lutego 2010 r., III SK 28/09; z dnia 17 marca
2010 r., III SK 40/09; z dnia 13 lipca 2012 r., III SK 44/11). Skarżący nie uwzględnia
także w ogóle doktryny, której dorobek w odniesieniu do przepisu powołanego w
6
podstawie prawnej przedmiotowego zagadnienia prawnego obejmuje nie tylko kilka
komentarzy, ale także co najmniej dwie monografie (M. Szydło, Nadużywanie
pozycji dominującej w prawie konkurencji, Warszawa 2010 oraz K. Kohutek,
Praktyki wykluczające przedsiębiorstw dominujących, Warszawa 2012), nie
wspominając o licznych artykułach i glosach.
Odnosząc się z kolei do drugiego problemu prawnego, dotyczącego w istocie
skutków uchylenia w toku postępowania antymonopolowego, bądź postępowania
odwoławczego, przepisów prawa zakazujących zachowania, które na podstawie
norm prawa antymonopolowego zostało uznane za praktykę ograniczającą
konkurencję dla oceny zasadności skorzystania przez Prezesa Urzędu z
przysługującego mu uprawnienia o nakładania kar pieniężnych, Sąd Najwyższy w
pierwszej kolejności stwierdza, że ten niewątpliwie interesujący intelektualnie
problem prawny został jednak przedstawiony w skardze powoda w sposób
wyłączający możliwość zakwalifikowania go jako istotnego zagadnienia prawnego
sprawy. Powód nie wskazał bowiem na podstawie jakiego przepisu (przepisów)
problem ten może powstać (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 18
października 2011 r., III SK 25/11; z dnia 11 kwietnia 2012 r., III SK 41/11 i
powołane tam orzecznictwo).
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że uzasadnienie potrzeby
rozstrzygnięcia tego problemu prawnego nie zawiera jurydycznego wywodu
odpowiadającego wymogom ukształtowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego,
lecz sprowadza się do polemiki z rozstrzygnięciem Sądu drugiej instancji w
kontekście okoliczności faktycznych i prawnych tej konkretnej sprawy.
Dodatkowo powód sformułował ten problem w taki sposób, że nie nadaje się
on do rozstrzygnięcia. Na pytanie „jakimi regułami lub normami winien kierować się
sąd lub organ rozstrzygający o możliwości nałożenia na stronę kary
administracyjnej za naruszenie przepisu zakazującego określonego działania w
sytuacji, w której przed dniem prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie
nałożenia kary norma ta przestała być z woli ustawodawcy normą obowiązującą”
można udzielić różnej odpowiedzi w zależności od podstawy prawnej nałożenia
kary administracyjnej, przepisów przejściowych, itp.
7
Problem zmiany stanu normatywnego, a także okoliczności faktycznych
sprawy w sprawach z zakresu ochrony konkurencji oraz zbliżonych do nich
rodzajowo spraw regulacyjnych doczekał się już szeregu orzeczeń Sądu
Najwyższego, które powód całkowicie pomija. Kwestia ta była także przedmiotem
wypowiedzi doktryny, w tym obszernej monografii poświęconej stricte problematyce
kwestii intertemporalnych (M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne,
Warszawa 2012).
Zasadniczym mankamentem drugiego zagadnienia prawnego oraz
towarzyszącej mu argumentacji jest jednak brak związku składającego się nań
problemu prawnego z kontekstem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. Powód
bezpodstawnie wywodzi bowiem ze zmiany przepisów dotyczących zasad
pobierania opłat na poczet pokrycia kosztów utrzymania infrastruktury
przystankowej niemożności nałożenia przez Prezesa Urzędu kary pieniężnej. Kara
została nałożona na powoda za dopuszczenie się praktyki ograniczającej
konkurencję w rozumieniu art. 9 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy, a nie
za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zmiana takich przepisów
w toku postępowania administracyjnego bądź postępowania odwoławczego może
rzutować na treść rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu, bądź Sąd
odwoławczy. Może także, w zależności od przedmiotu nowelizacji, prowadzić do
zmiany decyzji Prezesa Urzędu w części dotyczącej kary pieniężnej. Jednakże
uchylenie przepisów zakazujących pobierania opłat, jakich uiszczenia domagał się
od innych przedsiębiorców powód nie prowadzi do uchylenia odpowiedzialności
administracyjnej powoda, ani nie rzutuje na możliwość nałożenia przez Prezesa
Urzędu kary pieniężnej o charakterze administracyjno-karnym. Decyzja Prezesa
Urzędu mogłaby ulec zmianie w zakresie dotyczącym kary, gdyby wprowadzona w
niniejszej sprawie zmiana normatywna rzutowała na kwalifikację zachowania
powoda jako praktyki ograniczającej konkurencję. Gdyby bowiem skutkiem zmiany
stanu prawnego zachowanie powoda należało uznać za praktykę dopuszczoną na
mocy innej ustawy w rozumieniu art. 3 ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów, zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku
z dnia 2 października 2008 r., III SK 3/08 należałoby zastosować przepisy
względniejsze dla przedsiębiorcy.
8
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.