Wyrok SN z 22 października 2014, sygn. III KRS 53/14
Data orzeczenia
22 października 2014
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Romualda Spyt
Tagi
Podstawa prawna
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 22 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Romualda Spyt (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Halina Kiryło
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie z odwołania W. J.
od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 29 maja 2014 r. w przedmiocie
przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na jedno wolne
stanowisko sędziowskie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w […],
ogłoszone w Monitorze Polskim […],
z udziałem B. Ł.
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 22 października 2014 r.,
oddala odwołanie.
UZASADNIENIE
Uchwałą z dnia 29 maja 2014 r. Krajowa Rada Sądownictwa postanowiła
przedstawić Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem o powołanie do
pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
kandydaturę B. Ł. - sędziego Sądu Okręgowego w […] (pkt I), a jednocześnie nie
przedstawiać Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem o powołanie do
2
pełnienia urzędu na to stanowisko innych zgłoszonych kandydatur (pkt II), w tym
referendarza sądowego W. J. (ppkt 4).
W uzasadnieniu wskazano, że Zespół członków Krajowej Rady Sądownictwa
postanowił jednogłośnie rekomendować Krajowej Radzie Sądownictwa
kandydaturę sędziego B. Ł. Zespół, podejmując stanowisko dotyczące tej
rekomendacji stwierdził, że kandydatka cechuje się bardzo dużym (ponad 24-letnim)
stażem orzeczniczym. Zespół podjął decyzję również na podstawie pozytywnej
oceny pracy kandydatki, której dokonał sędzia wizytator. W przedmiotowej opinii
zwrócono uwagę na wysoki poziom orzecznictwa kandydatki, jej duże
doświadczenie w zakresie stosowania prawa, co znajduje potwierdzenie
dotychczasowym przebiegu pracy na stanowisku sędziego oraz w dobrej
stabilności orzecznictwa. Kandydatka uzyskała najwyższe poparcie na Kolegium
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] (5 głosów „za”). Ponadto otrzymała
również drugie w kolejności najwyższe poparcie dla swojej kandydatury na
Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […]
(18 głosów „za”, przy 8 głosach „przeciw” oraz 5 głosach „wstrzymujących się”).
Także w ocenie Krajowej Rady Sądownictwa sędzia B. Ł. to kandydatka o
wysokich kwalifikacjach i bardzo dużym doświadczeniu zawodowym. Jej
doświadczenie wyniesione zarówno z orzekania w sprawach cywilnych, jak i pracy
w wydziale ksiąg wieczystych może być z powodzeniem spożytkowane na
stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, co podkreślił w
swojej opinii sędzia wizytator. Sędzia B. Ł. została oceniona przez prezesa
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] na ocenę bardzo dobrą.
Podkreślono również, że praca sędziego B. Ł. została pozytywnie oceniona przez
sędziego wizytatora, przełożonych oraz sędziów, z którymi kandydatka
współpracuje lub współpracowała.
Krajowa Rada Sądownictwa, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności
sprawy, uznała (pomimo uzyskania przez niektórych kandydatów biorących udział
w konkursie wyższych ocen ukończenia studiów prawniczych lub egzaminów
zawodowych w porównaniu z ocenami, jakie uzyskała wnioskowana kandydatka),
że nie jest to czynnik, któremu należy nadać szczególne znaczenie i wyróżnić go
spośród pozostałych kryteriów, jeśli uwzględnić, że od daty ukończenia studiów i
3
zakończenia aplikacji upłynął znaczny czas i kandydaci swoimi osiągnięciami i
kompetencją mogli wykazać się w okresie wykonywania powierzonych im
obowiązków służbowych.
W konkluzji stwierdzono, że o przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej
Polskiej kandydatury sędziego B. Ł. z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu
sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zadecydował całokształt
okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności uzyskane przez kandydatkę
wysokie kwalifikacje zawodowe, bardzo duże doświadczenie zawodowe, poparcie
środowiska sędziowskiego, opinie przełożonych oraz rekomendacje.
Pozostali kandydaci biorący udział w konkursie, tj.: […] nie spełniają na takim
poziomie kryteriów wskazanych w art. 35 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie
Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714 ze zm.).
W. J. wniósł do Sądu Najwyższego odwołanie od powyższej uchwały,
zaskarżając ją w pkt I oraz w pkt II ppkt 4, zarzucając naruszenie przepisów prawa
procesowego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku art. 33 ust. 1 w związku z art. 37
ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, przez dokonanie oceny wyłonionej
w konkursie kandydatki oraz skarżącego bez dochowania obowiązku
wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i bez wnikliwego zbadania
materiałów sprawy udostępnionych Radzie oraz dokonanie tej oceny w sposób
sprzeczny z prawem, dowolny oraz sprzecznie ze zgromadzonym materiałem; art.
3 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku art. 35 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o
Krajowej Radzie Sądownictwa, przez pominięcie oceny kandydatów w oparciu o
jasne, jednakowe, wspólne kryteria ustawowe, w szczególności przez pominięcie
oceny poziomu wiedzy kandydatów w dziedzinie administracji publicznej oraz
prawa administracyjnego oraz rzetelnej oceny kwalifikacji skarżącego i konkurującej
z nim sędzi B. Ł., z przekroczeniem granic swobodnej oceny materiału, wskutek
czego Rada nie była w stanie dokonać prawidłowego wyboru osoby, którą należało
przedstawić Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie na sędziego; art. 42 ust. 1
ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu
uchwały sytuacji poszczególnych kandydatów w aspekcie uwzględnionych przez
Radę kryteriów oceny (np. poziomu wiedzy w dziedzinie prawa administracyjnego) i
niewskazanie wszelkich niezbędnych informacji (dotyczących między innymi
4
wyników głosowania na Kolegium i Zgromadzeniu Sędziów Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w […], nie podano oceny otrzymanej przez skarżącego od
prezesa tego Sądu, itd.), w następstwie czego niemożliwa była ocena
prawidłowości działania Rady. Powyższe wskazuje, że Rada nie oceniła całościowo
(a wystarczyło np. sporządzić tabelkę porównawczą) wszystkich kandydatów, w
konsekwencji czego podjęła nieprawidłową decyzję odnośnie do wyboru
najlepszego kandydata. W odwołaniu zarzucono także naruszenie przepisów prawa
materialnego, tj.: art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 60 Konstytucji RP,
przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że Rada dokonuje
oceny kandydatów według tych samych kryteriów, w sytuacji gdy w rzeczywistości
dopuściła się dyskryminacji i nierównego traktowania, a w konsekwencji dokonała
wadliwego wyboru osoby przedstawionej Prezydentowi RP z wnioskiem o
powołanie na sędziego, a także naruszenie przepisów ustrojowych, tj.: art. 6 § 1 pkt
6 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.
Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowane polegające na błędnym
przyjęciu, że sędzia B. Ł. spełnia warunki określone w tym przepisie, w sytuacji gdy
w rzeczywistości kandydatka wiedzą z dziedzinie administracji publicznej oraz
prawa administracyjnego nie tylko że się nie wyróżnia, ale w ogóle jej nie posiada,
w konsekwencji Rada dokonała wadliwego wyboru kandydata.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sąd administracyjny nie jest kolejnym
szczeblem awansu dla sędziów sądu powszechnego i nie można twierdzić, że jest
to sąd mający rangę sądu apelacyjnego (taka argumentacja ma uzasadniać
konieczność wymagania od kandydatów zajmowania stanowiska co najmniej
sędziego sądu okręgowego). Nikt nie zmusza sędziów sądów powszechnych, by
się „przekwalifikowywali”. Sędziowie ci dokonali kilka (kilkanaście) lat temu wyboru
swojej drogi zawodowej i jeśli w międzyczasie nie wykazywali zainteresowania
problematyką prawa administracyjnego, „niezrozumiałe jest dlaczego sam fakt, że
taka osoba zachciała teraz nagle kandydować na stanowisko sędziego sądu
administracyjnego ma być dla wymiaru sprawiedliwości (sądownictwa
administracyjnego) wartością cenniejszą niż poparcie kandydata, którego to
sądownictwo wyszkoliło i kształtowało”. Podkreślił, że specyfika i odrębność
sądownictwa administracyjnego wynikająca z woli ustawodawcy widoczna jest
5
między innymi w tym, że na stanowisko sędziego może zgłosić się osoba, która nie
tylko nie jest sędzią i nie wykonuje innego zawodu prawniczego, ale nawet taka,
która nie ma ukończonej żadnej prawniczej aplikacji zawodowej. Dla ustawodawcy
istotne bowiem było, by wśród orzekających osób znalazły się takie osoby, które
faktycznie wyróżniają się wiedzą w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa
administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów
administracji publicznej. Co istotne, te osoby powinny posiadać tylko o dwa lata
dłuższy staż pracowniczy niż np. sędzia. Z powyższego widać, że osoby takie
powinny być traktowane na równi z innymi kategoriami podmiotów wymienionymi w
art. 6 § 1 pkt 7 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w szczególności, że to
właśnie takie osoby najczęściej spełniają celująco warunek określony w art. 6 § 1
pkt 6 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, a w praktyce wygląda to jednak tak,
że są one w większości wypadków z góry „skreślane” (zwłaszcza co musi budzić
zdziwienie - dotyczy to referendarzy i asystentów sędziów pracujących na co dzień
w sądzie administracyjnym) i dyskryminowane poprzez przyjęcie np. dodatkowego
(oczywiście nieoficjalnego) kryterium - jak to ma miejsce w Wojewódzkim Sądzie
Administracyjnym - bycie sędzią sądu okręgowego.
Uzasadniając naruszenie przez Radę przepisów Konstytucji RP, skarżący
wskazał, że między innymi Rada bezrefleksyjnie w pełni uznała za własne błędne
stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] (Kolegium i
Zgromadzenia Sędziów tego Sądu), które w celu zapewnienia wygranej kandydatce
B. Ł. wprowadziło pozaustawową przesłankę (fakt bycia sędzią sądu okręgowego
miał świadczyć, że kandydatka ma lepsze kwalifikacje niż skarżący), dokonując
porównania kandydatów w określonych kategoriach pomijano skarżącego „(np.
ocena ze studiów-skarżący też ma b.db., itp. - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP)”,
stosowano różne standardy (w przypadku B. Ł. tłumaczono w uzasadnieniu
uchwały, że ocenie ze studiów i egzaminu sędziowskiego nie trzeba nadawać
szczególnego znaczenia, bowiem liczą się aktualne osiągnięcia, a tymczasem
skarżący spodziewa się, że z odpowiedzi na jego odwołanie okaże się jego ocena z
egzaminu sędziowskiego miała dla Rady bardzo istotne znaczenie), pomimo że
podstawa jego zgłoszenia (urzędnik, który przez dziesięć lat pozostawał w
instytucjach publicznych na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub
6
tworzeniem prawa administracyjnego) nie wymagała w ogóle posiadania takiego
egzaminu; nieuprawione porównywanie kandydatów na płaszczyznach, które nie
były dla nich wspólne. Skarżący złożył swoją kandydaturę jako urzędnik, a oceniany
był jak sędzia, tymczasem wspólnymi porównującymi przesłankami ustawowymi z
B. Ł. mogły być jedynie: 1/ ocena ze studiów, 2/ ocena charakteru kandydata, 3/
ocena poziomu wyróżniania się wiedzą w dziedzinie administracji publicznej oraz
prawa administracyjnego i dopiero w sytuacji osiągnięcia zbliżonego w tych
kategoriach poziomu kandydatów można było uwzględniać dodatkowe ich
osiągnięcia i kwalifikacje). Mając na uwadze wyniki głosowania na Kolegium,
Zgromadzeniu Sędziów i na posiedzeniu Rady, skarżący doszedł do wniosku, że w
sposób nieuprawniony w ogóle nie brano go pod uwagę jako osoby godnej
przedstawienia (aktualnie lub w przyszłości) Prezydentowi RP z wnioskiem o
powołanie na sędziego sądu administracyjnego, a nadto świadomie uznano za
nieistotną kwestię spełnienia przez wybraną kandydatkę ustawowej przesłanki
określonej w art. 6 § 1 pkt 6 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na odwołanie Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o
oddalenie odwołania, wskazując, że złożone przez skarżącego odwołanie stanowi –
w przeważającym zakresie - niedopuszczalną polemikę z dokonaną przez Radę
oceną materiałów sprawy i zajętym w sprawie stanowiskiem. Krajowa Rada
Sądownictwa zaprzeczyła twierdzeniom skarżącego, z których wynika, że
zaniechała wszechstronnego rozważenia sprawy i zastosowała niewłaściwe kryteria
oceny kandydatów oraz naruszyła zasadę równego dostępu do służby publicznej, a
także że przedstawiła z wnioskiem o powołanie kandydatkę niespełniającą
kryterium ustawowego wyrażonego w art. 6 § 1 pkt 6 Prawa o ustroju sądów
administracyjnych. W odniesieniu do kandydatury skarżącego Rada uwzględniła
przede wszystkim takie okoliczności, jak to, że: 1) posiada doświadczenie
zawodowe, które zdobył pracując jako asystent w Kancelarii Radcy Prawnego […],
udzielając porad prawnych i sporządzając opinie na rzecz Gminnej Komisji
Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Urzędu Miasta, nauczyciel w Zespole
Szkół Zawodowych, asystent w Kancelarii Adwokackiej […], asystent sędziego w
Naczelnym Sądzie Administracyjnym w […] (następnie w Wojewódzkim Sądzie
Administracyjnym) oraz referendarz sądowy w tym Sądzie (nadal); 2) uzyskał
7
pozytywną ocenę kwalifikacyjną sporządzoną przez sędziego Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w […], w której zwrócono jednak uwagę na pewne drobne
uchybienia; 3) uzyskał bardzo dobre opinie służbowe; 4) ukończył wyższe studia
prawnicze z oceną bardzo dobrą, zaś egzamin sędziowski złożył zaledwie z oceną
dostateczną; 5) nie uzyskał poparcia Kolegium Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w […] (0 głosów „za”), zaś na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] za jego kandydaturą oddano
zaledwie 2 głosy „za”, przy 17 głosach „przeciw” i 13 głosach „wstrzymujących się”.
W ocenie Rady, powyższe okoliczności świadczą o tym, że skarżący jest
dobrym kandydatem na urząd sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego,
niemniej nie posiada wyższych czy też bardziej odpowiednich kwalifikacji i
doświadczenia zawodowego od przedstawionej z wnioskiem o powołanie
kandydatury sędziego B. Ł. Rada ustaliła, że zarówno skarżący, jak i sędzia B. Ł.
spełnili przesłankę określoną w art. 6 § 1 pkt 6 Prawa o ustroju sądów
administracyjnych, posiadają różnorodne doświadczenie zawodowe, podnoszą
własne kwalifikacje zawodowe, uzyskali pozytywne oceny kwalifikacyjne oraz
bardzo dobre opinie służbowe. Jednakże za kandydaturą B. Ł. przemawia to, że
posiada większe od skarżącego doświadczenie zawodowe. Od 1990 r. do chwili
obecnej wykonuje czynności orzecznicze w ramach sądownictwa powszechnego,
początkowo jako asesor sądowy, a następnie sędzia sądu rejonowego i sędzia
sądu okręgowego. Dzięki temu zdobyła doświadczenie związane z
rozpoznawaniem spraw z zakresu wielu dziedzin prawa, często o skomplikowanych
stanach faktycznych i prawnych. Posiada również bardzo duże doświadczenie
związane z prowadzeniem rozpraw sądowych. Kandydatka ta uzyskała wprawdzie
nieco niższą od skarżącego ocenę na dyplomie wyższych studiów prawniczych
(ocena dobra), natomiast złożyła z lepszą (bardzo dobrą) oceną egzamin
sędziowski. Skarżący uzyskał na egzaminie sędziowskim zaledwie ocenę
dostateczną. Ponadto B. Ł. uzyskała najwyższe poparcie (5 głosów „za”, przy braku
głosów „przeciw” i głosów „wstrzymujących się”) na Kolegium Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w […] oraz drugie w kolejności najwyższe poparcie (18 głosów
„za”, przy 8 głosach „przeciw” i 5 głosach „wstrzymujących się”) na Zgromadzeniu
Ogólnym Sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Dla porównania
8
wskazała, że skarżący nie uzyskał poparcia zarówno Kolegium, jak również
Zgromadzenia Ogólnego. Rada, oceniając poszczególnych kandydatów,
uwzględniła uzyskane przez nich poparcie środowiska sędziowskiego lub też jego
brak.
Zdaniem Rady, z oceny kwalifikacyjnej dotyczącej tej kandydatki
jednoznacznie wynika, że spełnia ona przesłankę określoną w art. 6 § 1 pkt 6
Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Rzeczą oczywistą jest, że, pełniąc urząd
sędziego sądu powszechnego, wykonywała ona czynności orzecznicze w sprawach,
których głównym przedmiotem nie są zagadnienia z zakresu prawa
administracyjnego oraz innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów
administracji publicznej. Okoliczność ta nie oznacza jednak tego, że w sprawach
tych nie pojawiały się zagadnienia z zakresu prawa administracyjnego i dziedzin
pokrewnych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że niezasadny jest zarzut obrazy
art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Przepis ten stanowi, że
uchwały Rady w sprawach indywidualnych wymagają uzasadnienia, nie określa
jednak wymaganej treści tego uzasadnienia. W judykaturze Sądu Najwyższego
przyjmuje się, że z punktu widzenia ochrony interesów poszczególnych kandydatów
trzeba przyjąć, iż Rada nie ma obowiązku szczegółowego opisywania każdego z
nich, wystarczające jest dokładne przedstawienie kandydata wybranego przez
Radę. Pozostali kandydaci znają bowiem dokładnie własną sytuację i mogą ją
porównać z opisaną w uzasadnieniu uchwały sytuacją kandydata wybranego przez
Radę, co skarżący czyni w swoim odwołaniu. Nie ma natomiast podstaw do
przyjęcia, że Rada, nie zamieszczając w uzasadnieniu uchwały szczegółowej
charakterystyki kandydata, nie dokonała wnikliwej oceny jego kandydatury, skoro
uzasadnienie uchwały wskazuje, iż o wyborze kandydata zadecydowała całościowa
ocena wynikająca z łącznego zastosowania przyjętych kryteriów (por. wyroki z dnia
12 czerwca 2012 r., III KRS 15/12, OSNP 2013 nr 13-14, poz. 166; z dnia 13 lipca
2012 r., III KRS 17/12, OSNP 2013 nr 15-16, poz. 194; z dnia 15 stycznia 2013 r.,
9
III KRS 33/12, LEX nr 1294479). Przedmiotem ochrony i celem postępowania
odwoławczego toczącego się przed Sądem Najwyższym jest kontrola zgodności
uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z prawem. Sąd Najwyższy bada przede
wszystkim formalny aspekt dostępu do służby związany z przestrzeganiem
jednolitych kryteriów i procedur. Do tych należy uregulowane w art. 31, 34 i 35
ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa postępowanie zespołu Rady i unormowane
w art. 34 i 37 tej ustawy postępowanie Rady in pleno. Uwzględniając kognicję Sądu
Najwyższego zakreśloną w art. 13 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa,
nieobejmującą merytorycznej oceny sprawy rozstrzygniętej w uchwale (por. pkt 5
uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06,
OTK-ZU 2008 nr 4A, poz. 63 i ugruntowane w tej kwestii stanowisko Sądu
Najwyższego), decyzję Rady uzasadnia wystarczająco wymienienie wyróżniających
cech pozytywnych kandydata rekomendowanego do nominacji i ogólne wskazanie,
że pozostali - traktowani łącznie - takich cech nie wykazywali w stopniu
przewyższającym wybranego kandydata. Jeżeli Rada nie głosuje negatywnie, czyli
podejmuje uchwałę o przedstawieniu kandydata do nominacji sędziowskiej, nie
musi wskazywać racji, którymi kierowała się decydując o nieoddaniu głosów za
każdym z innych kandydatów. Sąd Najwyższy nie weryfikuje wyboru, jeżeli nie
wynika on z błędnego ustalenia stanu faktycznego lub naruszenia prawa (por.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 2010 r., III KRS 6/10, OSNP 2012 nr 1-
2, poz. 25).
Artykuł 2 Konstytucji RP, przez wskazanie, że Rzeczpospolita Polska jest
demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej, nakazuje dochowanie przez Krajową Radę Sądownictwa obowiązku
wszechstronnego rozpatrzenia i oceny kandydatów do pełnienia urzędu na
stanowiskach sędziowskich, w sposób respektujący standardy charakterystyczne
dla organów demokratycznego państwa prawnego, w tym - między innymi - zasadę
ochrony zaufania obywatela do państwa. Z kolei przedmiotem ochrony wynikającej
z art. 60 ustawy zasadniczej jest przede wszystkim formalny aspekt dostępu do
służby, a więc związany z przestrzeganiem jednolitych kryteriów i procedur
postępowania, a nie sama ocena kwalifikacji, czy też wiarygodności danej osoby z
punktu widzenia kryteriów stosowanych w ramach tego postępowania. Sądowa
10
kontrola dokonywana przez pryzmat tego przepisu nie stwarza podstaw do
wkraczania w zakres kompetencji Rady, gdyż mogłoby to oznaczać naruszenie jej
konstytucyjnych uprawnień i kompetencji wynikających z art. 179 Konstytucji RP.
Ochrona sądowa udzielana kandydatowi na określone stanowisko sędziowskie,
dokonywana przy uwzględnieniu art. 60 ustawy zasadniczej, winna zatem
obejmować kontrolę postępowania przed Radą pod względem jego zgodności z
prawem, a więc musi być ograniczona do oceny zgodności z prawem zastosowanej
procedury oceny kandydatury bądź kandydatur i w efekcie przedstawienia
Prezydentowi RP wniosku o powołanie lub odmowy objęcia danego kandydata
takim wnioskiem. Wreszcie art. 32 Konstytucji RP statuuje zasadę równości
wszystkich wobec prawa i równości traktowania wszystkich przez władze publiczne
(ust. 1) oraz zakazuje dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i
gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Kontrola sądowa postępowania
przed Radą w zakresie jej zgodności z tym przepisem powinna więc sprowadzać
się do oceny, czy wszyscy kandydaci uczestniczący w procedurze konkursowej byli
traktowani jednakowo oraz czy żaden z nich nie był w żaden sposób
dyskryminowany. W kontekście tak rozumianych wskazanych wyżej zasad
konstytucyjnych rozważeniu podlegają podniesione przez skarżącego zarzuty
obrazy art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 2 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1
ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, do kompetencji Rady należy, między
innymi, rozpatrywanie i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach
sędziowskich w sądach powszechnych oraz - będące wynikiem realizacji tego
zadania - przedstawianie Prezydentowi RP wniosków o powołanie sędziów w
sądach powszechnych. Kognicja Sądu Najwyższego do oceny uchwały Rady w
powyższym zakresie obejmuje zatem - zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy - wyłącznie
badanie, czy nie pozostaje ona w sprzeczności z prawem. Oznacza to, że Sąd
Najwyższy nie posiada kompetencji do merytorycznego rozpatrywania kwalifikacji
kandydata na sędziego, zaś przedmiotem sprawowanej przez niego kontroli jest
formalny aspekt dostępu do służby, związany z przestrzeganiem jednolitych
kryteriów i procedur postępowania, a nie sama ocena kwalifikacji czy też
predyspozycji danej osoby z punktu widzenia kryteriów stosowanych w ramach
11
postępowania przed Radą. Nie można przy tym tracić z pola widzenia celu tego
postępowania, jakim jest wyłonienie najlepszych kandydatów spośród osób
spełniających wymagania wstępne i niejednokrotnie posiadających zbliżone oceny
w zakresie kwalifikacji i predyspozycji do pełnienia urzędu sędziowskiego. W
konsekwencji ocena doboru kryteriów oraz znaczenie przywiązywane do
poszczególnych kryteriów przy ocenie kandydatów na stanowiska sędziowskie
pozostają poza zakresem kompetencji Sądu Najwyższego do kontroli legalności
uchwał Rady, chyba że naruszają one podstawowe zasady prawne, w
szczególności zasadę jednakowego dostępu do stanowisk sędziowskich i zasadę
niedyskryminacji (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27
maja 2008 r., SK 57/06 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2009
r., III KRS 13/09, OSNP 2011 nr 13-14, poz. 196 i orzeczenia w nim powołane).
Przepis art. 33 ust. 1 ustawy zobowiązuje Krajową Radę Sądownictwa, aby
przed podjęciem uchwały w indywidualnych sprawach należących do jej
kompetencji (art. 3 ust. 1), wszechstronnie rozważyła sprawę, na podstawie
udostępnionej dokumentacji oraz wyjaśnień uczestników postępowania lub innych
osób, jeśli zostały złożone. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy, jeżeli na stanowisko
sędziowskie zgłosił się więcej niż jeden kandydat, Rada rozpatruje i ocenia
wszystkie zgłoszone kandydatury łącznie. W takim przypadku Rada podejmuje
uchwałę obejmującą rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o
powołanie do pełnienia urzędu sędziego w stosunku do wszystkich kandydatów. Z
treści tych przepisów, przy uwzględnieniu zasad ogólnie przyjętych w działaniu
organów państwa w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP),
wynika zatem obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia i oceny przez Radę
wszystkich kandydatur zgłoszonych do pełnienia urzędu na stanowiskach
sędziowskich, a ich naruszenie może polegać na pominięciu przez Radę istotnych
dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wynikających z udostępnionej jej
dokumentacji lub wyjaśnień, albo dokonaniu ustaleń sprzecznych z tym materiałem.
Z kolei art. 35 ust. 2 ustawy stanowi, że przy ustalaniu kolejności
kandydatów na liście zespół członków Rady kieruje się przede wszystkim oceną
kwalifikacji kandydatów, a ponadto uwzględnia: 1) doświadczenie zawodowe,
opinie przełożonych, rekomendacje, publikacje i inne dokumenty dołączone do
12
karty zgłoszenia; 2) opinie kolegium właściwego sądu oraz ocenę właściwego
zgromadzenia ogólnego sędziów. Ten katalog (adresowany w pierwszej kolejności
do zespołu członków Rady przy sporządzaniu listy rekomendowanych kandydatów)
nie ma wyczerpującego charakteru i - poza wyeksponowaniem oceny kwalifikacji
kandydatów, jako kryterium podstawowego - w żadnym razie nie hierarchizuje
kolejnych przymiotów, którymi powinna odznaczać się osoba ubiegająca się o to
stanowisko. Ustawodawca nie zastosował w tym przepisie „gradacji kryteriów”,
przypisując im - poza oceną kwalifikacji kandydatów - takie samo znaczenie. Co do
kwalifikacji kandydatów, to art. 35 ust. 2 ustawy nie precyzuje tego pojęcia. W
orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że - poza ustawowymi
wymaganiami stawianymi kandydatom w przepisach ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.
- Prawo o ustroju sądów powszechnych; jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r. poz. 427),
wyznaczającymi minimum standardów dla osoby ubiegającej się o stanowisko
sędziego - w przepisie tym chodzi o uwzględnienie w ocenie kandydatów
dodatkowych elementów składających się na teoretyczne i praktyczne umiejętności
potrzebne do wykonywania tego zawodu, jak np. wyniki ukończenia studiów i
egzaminu sędziowskiego, uzyskane stopnie naukowe, ukończone studia
podyplomowe i szkolenia, reprezentowana w toku wykonywania dotychczasowej
pracy i analizowana przez sędziów wizytatorów oraz przełożonych wiedza
prawnicza, sposób organizowania pracy i wywiązywania się z obowiązków, itp.
Takie same zasady obowiązują wobec osób ubiegających się o objęcie stanowiska
sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W tym też kontekście oceniać należy zarzut skarżącego sprowadzający się
do twierdzenia, że Rada przy wyłonieniu kandydatury B. Ł. do przedstawienia z
wnioskiem o powołanie na stanowisko sędziego Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego zastosowała pozaustawowe kryterium „bycia sędzią sądu
okręgowego”. Wszak z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że jednym z
elementów oceny tej kandydatki był nie sam status sędziego sądu okręgowego, ale
wykazane w trakcie 24-letniej praktyki orzeczniczej w sądach powszechnych oraz w
okresie sprawowania funkcji w organach sądów (przewodniczący wydziału,
wiceprezes sądu, kierownik ośrodka migracyjnego ksiąg wieczystych) wysokie
kwalifikacje i bardzo duże doświadczenie zawodowe.
13
Rada zatem dokonała oceny teoretycznych i praktycznych umiejętności
kandydatki potrzebnych do pełnienia służby na stanowisku sędziego
wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie dotychczasowej kariery
zawodowej, co nie może być utożsamiane z zastosowaniem niedopuszczalnego i
dyskryminującego kryterium.
Nie można też przyjąć, że nastąpiło „nieuprawione porównywanie
kandydatów na płaszczyznach które nie były dla nich wspólne („skarżący złożył
swoją kandydaturę jako urzędnik, a oceniany był jak sędzia)”. Wspólną płaszczyzną
porównania kandydatów są ich kwalifikacje predestynujące do objęcia stanowiska
sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, które obrazuje między innymi
wynik egzaminu zawodowego (egzaminu sędziowskiego) stanowiącego istotny
sprawdzian umiejętności prawniczych.
Nie może zostać uwzględniona także argumentacja, z której wynika, że
zastosowano różne standardy w odniesieniu do poszczególnych uwzględnianych w
ocenie kryteriów (ocena ze studiów, ocena z egzaminu sędziowskiego). Jak
bowiem wskazano wyżej, o wyłonieniu kandydata przedstawianego Prezydentowi
RP z wnioskiem o powołanie na urząd sędziego decyduje kompleksowa ocena
wszystkich okoliczności sprawy. Nie ma zatem podstaw do wybiórczej analizy
porównawczej między wyłonioną kandydatką a skarżącym w odniesieniu do
niektórych tylko elementów przeprowadzonej oceny.
Należy też podkreślić, że uchwała Rady jest aktem podejmowanym przez
organ kolegialny w następstwie głosowania, którego wyniki trudno przedstawić w
formie uzasadnienia. W takim przypadku kontrola sądowa musi ograniczyć się do
oceny, czy zachowane były podstawowe reguły proceduralne. W rozpoznawanej
sprawie takie reguły zostały zaś zachowane, w szczególności przez to, że przy
wydawaniu przedmiotowej uchwały Rada kierowała się między innymi wynikami
poparcia, jakie poszczególni kandydaci uzyskali w środowisku sędziowskim. Wbrew
odmiennym wywodom skarżącego, jest to ustawowa przesłanka udzielenia
poparcia kandydatowi na urząd sędziego. Wyniki głosowania w kolegium i
zgromadzeniu ogólnym sędziów właściwego sądu (poparcie środowiska
sędziowskiego) nie wiążą wprawdzie Krajowej Rady Sądownictwa przy ocenianiu
kandydata na wolne stanowisko sędziowskie, jednakże są istotne z punktu
14
widzenia art. 35 ust. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, gdyż stanowią
jedno z ustawowych kryteriów rzutujących na ocenę predyspozycji kandydatów do
pełnienia urzędu na obsadzanym stanowisku sędziego. W orzecznictwie przyjmuje
się nawet, że mają one istotniejsze znaczenie dla oceny kandydatów niż
rekomendacje, publikacje, czy też inne dokumenty dołączone do karty zgłoszenia
(por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2013 r., III KRS
212/13, OSNP 2014 nr 9). Dlatego też Rada powinna umotywować swój wybór
wówczas, gdy dotyczył on osoby, która uzyskała mniejsze poparcie środowiska
zawodowego (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., III KRS 24/09,
LEX nr 737271; z dnia 15 stycznia 2013 r., III KRS 33/12, LEX nr 1294479 oraz z
dnia 15 maja 2013 r., III KRS 197/13, Legalis nr 750374). Zgodnie z art. 35 ust. 2
pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, Zespół - a następnie Rada -
uwzględnia opinię kolegium właściwego sądu oraz ocenę właściwego
zgromadzenia ogólnego sędziów. Rada nie ma obowiązku dociekać
(przeprowadzać szczególnego postępowania dowodowego) w zakresie przyczyn
przedstawienia określonej opinii i oceny co do konkretnej kandydatury przez
kolegium i zgromadzenie ogólne, które są wynikiem głosowania w tych organach
kolegialnych.
W uzasadnieniu przedstawianych zarzutów o dowolności zastosowanych
kryteriów skarżący twierdzi także, że ustawowa przesłanka legitymowania się przez
wyłonioną kandydatkę wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji
publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z
działaniem organów administracji publicznej nie miała większego znaczenia dla
Rady, skoro ograniczyła się do stwierdzenia, że doświadczenie kandydatki
wyniesione zarówno z orzekania w sprawach cywilnych, jak i pracy w wydziale
ksiąg wieczystych może być z powodzeniem spożytkowane na stanowisku
sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie dostrzega jednak odwołania
się w uzasadnieniu uchwały do stanowiska sędziego wizytatora, który stwierdził, „że
spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 6 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych”, z czego wynika, że pogląd ten
nie jest kwestionowany przez Radę, co wskazuje, że ten ustawowy warunek nie
został pominięty przez Radę.
15
W przypadku sądownictwa administracyjnego ustawodawca, określając w
art. 6 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych katalog przesłanek, jakie musi
spełniać kandydat na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego,
zamieścił w nim wymaganie wyróżniania się wysokim poziomem wiedzy w
dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin
prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej (pkt 6).
Omawiane kryterium nie może zostać potraktowane jako warunek specjalizacji
zawodowej w szeroko rozumianym prawie administracyjnym, który z góry
wykluczałby np. sędziów sądów powszechnych, skoro są oni wprost wskazani jako
osoby legitymowane do ubiegania się o stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu
administracyjnego.
Dokonując wykładni powołanego przepisu, komentatorzy podkreślają, że w
znaczeniu podmiotowym pojęciem administracji publicznej należy objąć nie tylko
działalność organów państwa (organów administracji rządowej i innych organów
państwa wykonujących administrację publiczną) oraz organów samorządowych
wykonujących administrację publiczna, ale także działalność innych podmiotów,
których nie zalicza się w sensie organizacyjnym do administracji publicznej, lecz
którym przypisane są niektóre zadania tej administracji, stanowiące dodatkowy,
cząstkowy i nietypowy element w podstawowym zakresie zadań tych podmiotów.
Mogą to być zatem inne organy państwowe, np. organy sądów wykonujące w
koniecznym zakresie funkcje administracyjne. Z kolei na zakres przedmiotowy
pojęcia prawa administracyjnego składają się: 1/ normy prawa ustrojowego,
regulujące strukturę organizacyjną i działanie administracji publicznej, 2/ normy
prawa materialnego, grupowane wokół wyodrębnionych rzeczowo dziedzin
działalności administracji, regulujące prawa i obowiązki ich adresatów i 3/ normy
procesowe, regulujące tok podejmowania przez organy administracyjne czynności
procesowych i mających na celu wydanie rozstrzygnięć administracyjnych, wraz z
kontrolą ich prawidłowości i egzekucją administracyjną. Obowiązek znajomości
innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej
wykracza poza obszar prawa wyznaczony przez stosunki administracyjne sensu
stricto i obejmuje także wiedzę z zakresu prawa finansowego, podatkowego,
ubezpieczeń społecznych, pracowniczych stosunków służbowych nawiązanych na
16
podstawie mianowania (por. M. Masternak – Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju
sądów administracyjnych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 110 - 112).
Zasadnie w przywołanej wyżej literaturze oraz w judykaturze krytycznie
ocenia się sposób sformułowania powyższego kryterium kwalifikacyjnego z uwagi
na jego rozległość, złożoność i względność zastosowanej terminologii, co stawia
pod znakiem zapytania zarówno realność, jak i praktyczną oraz teoretyczną
możliwość sprostania przez kandydata, specjalizującego się na ogół w określonej
dziedzinie działalności, wymaganiu wyróżnia się wysokim poziomem wiedzy w tak
ogólnie i szeroko zakreślonym obszarze (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14
stycznia 2014 r., III KRS 242/13, niepublikowany). Co więcej, tak rozległe
zakresowo kryterium jest praktycznie niemożliwe do zweryfikowania. W związku z
powyższym w procedurze wyłaniania kandydatów do objęcia wolnego stanowiska
sędziowskiego „probierzem” pożądanych (wyróżniających się) kwalifikacji może być
prezentowany przez kandydata w toku jego kariery zawodowej poziom wiedzy
prawniczej. To właśnie ponadstandardowe umiejętności prawnicze (w tym
umiejętność poszukiwania i wykładni norm prawnych regulujących dany problem)
wynikające z potencjału intelektualnego kandydata, jego pracowitości i
dociekliwości stanowi o spełnieniu przez niego wymagania wyróżniania się
wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa
administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów
administracji publicznej.
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej należy uznać, że wysoka ocena
kwalifikacji zawodowych wyłonionej w konkursie kandydatki, orzekającej w sądzie
powszechnym przez 24 lata w pionie cywilnym, jest tożsama ze stwierdzeniem
spełnienia przez nią warunku wynikającego z art. 6 § 1 pkt 6 Prawa o ustroju sądów
administracyjnych.
W rezultacie nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 6 § 1 pkt
6 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, uzasadnianego tym, że kandydatka B.
Ł. „wiedzą z dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego nie
tylko że się nie wyróżnia ale w ogóle jej nie posiada”, bowiem orzekała wyłącznie w
wydziałach cywilnych sądów powszechnych.
17
W konsekwencji należy stwierdzić, że zaprezentowana w uzasadnieniu
zaskarżonej uchwały ocena kandydatur, wbrew odmiennemu stanowisku
skarżącego, jest wynikiem wszechstronnego rozważenia przez Radę wszystkich
aspektów sprawy (art. 33 ust. 1 o Krajowej Radzie Sądownictwa) i nie można
przypisać jej sprzeczności z prawem, w tym zwłaszcza z art. 6 § 1 pkt 6 Prawa o
ustroju sądów administracyjnych oraz powołanymi przez skarżącego przepisami
ustawy zasadniczej. Należy przypomnieć, że Rada w toku analizowanego
postępowania miała za zadanie wskazać i przedstawić Prezydentowi RP z
wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego najlepszego spośród kilku kandydatów, z
których każdy posiada przymioty świadczące o tym, iż nie tylko spełnia formalne
przesłanki awansu zawodowego, ale również - przy uwzględnieniu określonych
kryteriów oceny - jest merytorycznie przygotowany do objęcia stanowiska sędziego
sądu okręgowego. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśnienia
dotyczące dokonanego przez Radę wyboru kandydata świadczą o tym, że o
wyborze decydowała całościowa ocena wynikająca z łącznego zastosowania
właściwych, jednolitych i niezakazanych kryteriów tej oceny, której nie może
podważyć przeciwstawienie jej oceny własnej, opartej na tym samym materiale, ale
przy zastosowaniu innej hierarchii „ważności” kryteriów, oraz wybiórczego
porównania niektórych elementów podlegających ocenie.
Z przedstawionych względów - wobec niewykazania, że zaskarżona uchwała
jest sprzeczna z prawem - Sąd Najwyższy oddalił odwołanie na podstawie
art. 39814
k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.