Wyrok SN z 22 stycznia 2015, sygn. III SK 19/14
Data orzeczenia
22 stycznia 2015
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Zbigniew Myszka
Tagi
Podstawa prawna
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 22 stycznia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Myszka (przewodniczący)
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec
Protokolant Anna Pęśko
w sprawie z powództwa Telekomunikacji Polskiej S.A. w W. (obecnie O. P. S.A)
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej ,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 22 stycznia 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 11 lipca 2013 r.,
1) oddala skargę kasacyjną,
2) zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 270
(dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów zastępstwa
prawnego w postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
2
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia
31 grudnia 2009 r. nałożył na Telekomunikację Polską S.A. z/s w W. (obecnie O. P.
S.A. - powód), na podstawie art. 210 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego, karę pieniężną w wysokości 500.000 zł za niewykonanie
obowiązku świadczenia usługi powszechnej w zakresie pkt. 2.11 decyzji Prezesa
Urzędu z dnia 14 lipca 2006 r. przewidującego, że usługa ogólnokrajowej informacji
o numerach telefonicznych (OBN) w formie informacji udzielanej przez służby
informacyjne powoda będzie świadczona za taką samą opłatą użytkownikom
wszystkich publicznych sieci telefonicznych.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem, które zostało
uwzględnione przez Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i
Konsumentów wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w ten sposób, że zaskarżona
decyzja została uchylona.
Sąd Okręgowy uznał, że usługa OBN jest usługą wchodzącą w skład usługi
powszechnej. Uwzględnił jednak podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący
naruszenia przez Prezesa Urzędu art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego
przez jego zastosowanie w związku z niewykonaniem przez powoda punktu 2.11
decyzji z dnia 14 lipca 2006 r. Przypomniał, iż zgodnie z art. 209 ust. 1 pkt 7 prawa
telekomunikacyjnego karze pieniężnej podlega ten, kto nie wykonuje obowiązku
świadczenia usługi powszechnej, co zdaniem Sądu Okręgowego należy odnosić do
przypadku zaprzestania świadczenia usługi powszechnej. Z okoliczności niniejszej
sprawy wynika zaś jednoznacznie, że powód wykonywał usługę powszechną, a w
jej ramach usługę OBN, natomiast zarzucono mu tylko niewykonanie obowiązku
określonego w pkt 2.11 decyzji z dnia 14 lipca 2006 r. dotyczącego świadczenie
usługi OBN wszystkim użytkownikom wszystkich publicznych sieci telefonicznych
za taką samą opłatą. Skoro zatem na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego sankcji podlegał ten, kto nie wykonuje obowiązku świadczenia
usługi powszechnej, a powód ten obowiązek wykonywał, to Prezes Urzędu nie był
uprawniony do nałożenia na powoda kary pieniężnej przewidzianej w art. 209 ust. 1
pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego.
3
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji apelacją, która
została oddalona przez Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r. W ocenie
Sądu drugiej instancji, chybione jest założenie apelacji Prezesa Urzędu, zgodnie z
którym wykonywanie obowiązku świadczenia usługi powszechnej następuje
dopiero w momencie spełnienia wszystkich wymogów, jakim powinna odpowiadać
usługa powszechna. Sąd Apelacyjny podkreślił, że naruszenie obowiązku może
polegać na jego niewykonywaniu lub na nienależytym wykonaniu. Jeśli jednak z art.
81 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że usługa powszechna powinna być
świadczona z zachowaniem wymaganej jakości i po przystępnej cenie, to
naruszenie tych wymogów stanowi nienależyte wykonanie obowiązku. Zdaniem
Sądu drugiej instancji, nie można takiego uchybienia kwalifikować jako
niewykonywania obowiązku. Istnieją różne sytuacje niewykonywania obowiązku, w
tym w części, lecz ma to miejsce wówczas, gdy obowiązek stanowi samodzielną
usługę lub jest podzielny. Dlatego świadczenie usługi powszechnej o węższym
zakresie przedmiotowym niż wskazany przez Prezesa Urzędu może być
kwalifikowane jako niewykonywanie obowiązku świadczenia usługi powszechnej w
części. W niniejszej sprawie powodowi zarzucono zaś świadczenie usługi OBN bez
zachowania wymogu dotyczącego opłat za usługę, czyli zarzucono nienależyte
wykonanie obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Jako podstawę prawną dla
ukarania powoda za to naruszenie wskazano z kolei art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego, który stanowi o niewykonywaniu obowiązku świadczenia
usługi powszechnej. Przepis ten sankcjonuje zatem tylko niewykonanie obowiązku
świadczenia usługi powszechnej, a nie nienależyte wykonywanie tego obowiązku.
Nie można pod pojęciem „nie wykonuje obowiązku” rozumieć jakiegokolwiek
uchybienia obowiązkowi świadczenia usługi powszechnej. Wniosku takiego nie
można wyprowadzić z tego, że art. 81 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego określa
wymogi, jakim powinna odpowiadać usługa powszechna. Analiza art. 209 ust. 1
Prawa telekomunikacyjnego wskazuje, że w przepisie tym rozróżniono przypadki
stosowania sankcji w postaci kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku oraz za
nienależyte wykonanie obowiązku. W art. 209 ust. 1, w jego brzmieniu
obowiązującym w dacie wydania decyzji, przewidziano sankcje za niewypełnienie
lub nienależyte wypełnienie obowiązków w pkt 10, 12, 13a, 22, 29, 30 i 31.
4
Natomiast na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego karze
pieniężnej podlega tylko ten, kto „nie wykonuje obowiązku” świadczenia usługi
powszechnej. Przepis ten ma więc zastosowanie tylko do przypadków
nierozpoczęcia świadczenia usługi powszechnej oraz zaprzestania jej świadczenia.
Taką wykładnię art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego potwierdza treść
przepisu art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego, który w dacie wydania
decyzji przewidywał karę pieniężną za niezachowanie określonych przez Prezesa
Urzędu w decyzji wyznaczającej przedsiębiorcę jako podmiot zobowiązany do
świadczenia usługi powszechnej wartości wskaźników dostępności i jakości
świadczenia usługi powszechnej. Skoro zatem art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego sankcjonuje tylko niewykonywanie obowiązku świadczenia
usługi powszechnej, a w decyzji Prezesa Urzędu nałożono na powoda karę
pieniężną za świadczenie usługi OBN z naruszeniem obowiązku dotyczącego
opłaty za tę usługę, to Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaniechaniu
powoda nie można przypisać czynu zagrożonego karą pieniężną na podstawie
art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego, wskazanego jako podstawa
prawna decyzji Prezesa Urzędu. W konsekwencji Sąd Okręgowy w W. prawidłowo
uchylił decyzję organu regulacji komunikacji elektronicznej.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego w związku z art. 90, art. 91 ust. 2 i art. 81 ust. 1, 2 3 pkt 1-6
Prawa telekomunikacyjnego i w związku z art. 103 ust 1 i 2 Prawa
telekomunikacyjnego w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2009 r. przez dokonanie
błędnej wykładni pojęcia „nie wykonuje usługi powszechnej”, tj. zestawu usług
telekomunikacyjnych, jakie powinny być dostępne dla wszystkich użytkowników
końcowych stacjonarnych publicznych sieci telefonicznych na terytorium
Rzeczpospolitej Polskiej, z zachowaniem wymaganej jakości i po przystępnej cenie;
art. 209 ust. 1 pkt 7 i 8 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w
dniu 31 grudnia 2009 r. w związku z art. 209 ust. 1, pkt 10, 12, 13a, 22, 29, 30 i 31
Prawa telekomunikacyjnego przez uznanie, że w świetle powołanych wyżej
jednostek redakcyjnych art. 209 Prawa telekomunikacyjnego karze podlega tylko
ten, kto nie wykonuje obowiązku świadczenia usługi powszechnej, a zatem ten, kto
5
nie rozpoczyna świadczenia usługi powszechnej lub ten, kto zaprzestaje jej
świadczenia.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu
powołał się na potrzebę wykładni przepisów budzących poważne wątpliwości, tj.
art. 209 ust. 1 pkt 7 i 8 w związku z art. 81-85, art. 90, art. 91 ust. 2, art. 103 ust. 1 i
2 Prawa telekomunikacyjnego, czy karze pieniężnej z art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego podlega wyłącznie tylko zaprzestanie świadczenia usługi
powszechnej jako całości lub nierozpoczęcie usługi powszechnej, czy też karze
pieniężnej podlega nierozpoczęcie lub zaprzestanie świadczenia choćby jednej z
usług wchodzących w skład usługi powszechnej oraz czy dopuszczalny jest pogląd,
że podmiot, który nie wykonuje usługi powszechnej na warunkach wskazanych w
decyzji, w istocie świadczy usługę komercyjną zbliżoną do wykonywania usługi
powszechnej, czyli wykonuje usługi niewchodzące w skład usługi powszechnej oraz
czy jako niewykonywanie usługi powszechnej może zostać zakwalifikowane
niepełne lub nienależyte wykonywanie usługi powszechnej.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o odmowę
przyjęcia jej do rozpoznania lub o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów
zastępstwa procesowego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wykładnia pojęcia
„obowiązek świadczenia usługi powszechnej” dokonana w świetle przepisów
kreujących ten obowiązek, struktury i treści art. 209 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego oraz zmian stanu prawnego po dacie wydania decyzji
Prezesa Urzędu, od której odwołanie zainicjowało postępowanie w sprawie.
W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do poglądów wyrażonych w
uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10
(OSNP 2011 nr 21-22, poz. 288), gdyż to wokół tych zapatrywań ogniskuje się
argumentacja Sądów obu instancji oraz skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu.
W powołanej sprawie (III SK 1/10) problem prawny rozstrzygany przez Sąd
Najwyższy dotyczył relacji między art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego
6
a art. 209 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w kontekście objęcia zakresem art. 209 ust. 1 pkt 7
przypadku nieświadczenia usługi OBN przez przedsiębiorcę wyznaczonego.
Sprawa dotyczyła zatem tego, czy art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego
sankcjonuje tylko przypadki nieświadczenia usługi powszechnej przez
przedsiębiorcę wyznaczonego w całości, czy także nieświadczenia jednej z usług
wchodzących w skład zestawu usług.
Wypada zatem przypomnieć, że Sąd Najwyższy, wypowiadając się w
przedmiocie wykładni art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego, wyjaśnił, że
przepis ten stanowi o karze dla tego, kto „nie wykonuje obowiązku świadczenia
usługi powszechnej”. Pojęcie usługi powszechnej definiuje art. 81 ustawy, który za
taką usługę uznaje „zestaw usług telekomunikacyjnych” charakteryzujących się
określonym stopniem dostępności (dostępne dla wszystkich, z zachowaniem
parametrów jakościowych i cenowych) dla wskazanej w tym przepisie kategorii
użytkowników końcowych (stacjonarnych publicznych sieci telefonicznych na
terytorium Rzeczpospolitej Polskiej). Usługę powszechną świadczy tylko taki
przedsiębiorca telekomunikacyjny, który został wyznaczony do tego przez Prezesa
Urzędu. Zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne, wyznaczając
takiego przedsiębiorcę, Prezes Urzędu określa zestaw usług telekomunikacyjnych
wchodzących w skład usługi powszechnej, do świadczenia której zobowiązany jest
wyznaczony przedsiębiorca, przy czym zawartość tego zestawu określa art. 81 ust.
3 pkt 1-6. Z takiego ukształtowania definicji usługi powszechnej wynika, że na
przedsiębiorcy wyznaczonym do świadczenia usługi powszechnej spoczywa
obowiązek oferowania określonego zestawu usług, zatem nieoferowanie jednej z
usług wchodzących w skład zestaw usług stanowiących usługę powszechną
oznacza, że przedsiębiorca nie wykonuje obowiązku świadczenia usługi
powszechnej. Nie można więc rozumieć art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego w ten sposób, że tylko nieświadczenie wszystkich usług
wchodzących w skład usługi publicznej podlega karze pieniężnej.
Z powyższego wynika, iż w sprawie III SK 1/10 Sąd Najwyższy przesądził
jedynie o jednej kwestii z zakresu problematyki stosowania art. 209 ust. 1 pkt 7
Prawa telekomunikacyjnego, jaką jest wpływ zakresu przedmiotowego pojęcia
usługi powszechnej na odpowiedzialność przedsiębiorcy na podstawie tego
7
przepisu. W orzeczeniu tym nie wypowiedziano się natomiast w kwestii
zastosowania art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego do przypadku
świadczenia usługi powszechnej o parametrach odbiegających od określonych w
decyzji Prezesa Urzędu. Należy także mieć na uwadze, że z wyroku wydanego w
sprawie III SK 1/10 wynika, iż zakres zastosowania art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego jest determinowany przez wyniki wykładni przepisów art. 81 i
następnych Prawa telekomunikacyjnego dotyczących usługi powszechnej. Oznacza
to, że ustalenia znaczenia przepisu „kto nie wykonuje obowiązku świadczenia
usługi powszechnej” należy dokonywać na podstawie rekonstrukcji tego obowiązku
przeprowadzonej z uwzględnieniem art. 81 i następnych Prawa
telekomunikacyjnego.
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, iż piśmiennictwo nie dostarcza żadnych
wskazówek w przedmiocie rozstrzygnięcia problemu prawnego w niniejszej
sprawie, gdyż ogranicza się do powielenia zapatrywania wyrażonego w sprawie
III SK 1/10. Zarówno według M. Rogalskiego jak i S. Piątka przepis art. 209 ust. 1
pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego stosuje się tylko do przypadków zaprzestania
świadczenia usługi powszechnej. M. Rogalski dodatkowo wywodzi z tego
wprawdzie, ale bez dalszego uzasadnienia, że wymieniony przepis nie sankcjonuje
zachowania polegającego na niewykonywaniu decyzji określającej maksymalne
ceny za świadczenie usług wchodzących w skład usługi powszechnej.
Rozstrzygając problem „czy niepełne wykonanie decyzji Prezesa Urzędu
ustalającej zasady świadczenia przez powoda usługi powszechnej (polegające na
zignorowaniu postanowienia 2.11 decyzji Prezesa Urzędu przewidującego
świadczenie usługi OBN za jednakową opłatę dla użytkowników końcowych
korzystających z usług różnych operatorów) można kwalifikować jako
niewykonywanie obowiązku świadczenia usługi powszechnej z art. 209 ust. 1 pkt 7
Prawa telekomunikacyjnego” należy więc udzielić odpowiedzi na dwa pytania
cząstkowe, z których pierwsze dotyczy kwestii wykładania przepisów o karach
pieniężnych, a drugie kwestii co to znaczy „nie wykonuje obowiązku świadczenia
usługi powszechnej”.
Przed udzieleniem odpowiedzi na powyższe pytania należy też zwrócić
uwagę, że argumentacja Prezesa Urzędu opiera się na podstawowym założeniu,
8
które można streścić następująco: każdy obowiązek wynikający z Prawa
telekomunikacyjnego (lub decyzji Prezesa Urzędu) podlega karze pieniężnej.
Wykładnia art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego ma zaś służyć jedynie temu,
by dobrać odpowiednią podstawę prawną do nałożenia przez Prezesa Urzędu kary
pieniężnej, która „i tak się należy przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu”.
Struktura i treść art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przeczy jednak
powyższemu założeniu. Już po bardzo wstępnej analizie art. 209 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego należy stwierdzić, że przepis ten sformułowano w taki sposób,
że karze pieniężnej podlega tylko ten, kto dopuszcza się takiego naruszenia
obowiązków wynikających z Prawa telekomunikacyjnego, które zostały wymienione
w tym przepisie. Możliwa jest zatem sytuacja, w której z ustawy lub decyzji Prezesa
Urzędu będą wynikały dla przedsiębiorcy jakieś obowiązki, ale ich niewykonanie nie
będzie sankcjonowane karą pieniężną. W przeciwnym razie art. 209 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego nie wymieniałby bowiem enumeratywnie zachowań
podlegających karze pieniężnej. Wypada również podkreślić, że wielokrotnie
wyliczeniu tych zachowań towarzyszy odesłanie do konkretnych przepisów Prawa
telekomunikacyjnego. Ponadto, art. 209 ust. 1 nie określałby różnych postaci
zjawiskowych poszczególnych deliktów telekomunikacyjnych.
Analizując treść art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, w brzmieniu
obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należy zwrócić uwagę, że
ustawa czyniła rozróżnienie między przypadkami niewypełniania obowiązku a
przypadkami nienależytego wypełniania obowiązku.
Kara za niewypełnianie obowiązku przewidziana była w art. 209 ust. 1 pkt 1
(kto nie wypełnia obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów
przewidzianych ustawą); pkt 5 (kto nie wypełnia obowiązków lub wymagań
dotyczących ofert określających ramowe warunki umów o dostępie); pkt 6 ( kto nie
wypełnia warunków zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego oraz rozliczeń z
tego tytułu, określonych w decyzji lub w umowie); pkt 12 (kto nie wypełnia
obowiązków lub wymagań dotyczących zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego,
o których mowa w art. 32); pkt 13 (kto nie wypełnia obowiązków regulacyjnych
nałożonych na rynkach detalicznych, o których mowa w art. 46-48); pkt 14 (kto nie
wypełnia wymagań dotyczących ustalania cen, o których mowa w art. 61 ust. 2); pkt
9
18 (kto nie wykonuje obowiązku zapewnienia bezpłatnych połączeń z numerami
alarmowymi, o którym mowa w art. 77); pkt 18a (kto nie wypełnia obowiązku, o
którym mowa w art. 78 ust. 1, 2 i 5); pkt 20 (kto nie wykonuje obowiązków
związanych z udostępnianiem lub prowadzeniem oddzielnej rachunkowości, o
których mowa w art. 133); pkt 21 (kto nie realizuje obowiązku zapewnienia dostępu
do interfejsu programu aplikacyjnego lub elektronicznego przewodnika po
programach, o którym mowa w art. 136); pkt 22 (kto nie wypełnia obowiązków lub
nie stosuje warunków udostępnienia infrastruktury telekomunikacyjnej określonych
w decyzji lub umowie, o których mowa w art. 139); pkt 25 (kto nie wypełnia
obowiązków uzyskania zgody abonenta lub użytkownika końcowego, o których
mowa w art. 161, art. 166, art. 169 i art. 172-174); pkt 28 (kto nie wypełnia
obowiązków wynikających z art. 180g); pkt 29 (kto nie wypełnia obowiązków
określonych w art. 3-6 rozporządzenia WE nr 717/2007).
Kara za nienależyte wykonanie obowiązku przewidziana była natomiast w
art. 209 ust. 1 pkt 3 (kto udziela informacji określonej w pkt 1 w sposób
nieprawdziwy lub niepełny); pkt 10 (kto nie wypełnia lub nienależycie wypełnia
obowiązki lub zadania na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz
bezpieczeństwa i porządku publicznego, w zakresie i na warunkach określonych w
ustawie lub decyzjach wydanych na jej podstawie); pkt 13a (kto nie wypełnia lub
nienależycie wypełnia obowiązki określone w art. 36, art. 56 ust. 5, art. 57 ust. 6,
art. 60, art. 60a ust. 2 i art. 61 ust. 6); pkt 30 (kto nie wypełnia lub nienależycie
wypełnia obowiązki regulacyjne związane z prowadzeniem rachunkowości
regulacyjnej lub kalkulacji kosztów); pkt 31 (kto nie wypełnia lub nienależycie
wypełnia obowiązki opracowania i przedłożenia do zatwierdzenia przez Prezesa
UKE oraz stosowania oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym).
Rozróżnienie to nie powinno mieć jednak decydującego znaczenia dla
rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ kluczowe jest, czy art. 209 ust. 1 pkt 7
Prawa telekomunikacyjnego można interpretować w ten sposób, że
niewykonywaniem obowiązku świadczenia usługi powszechnej jest niestosowanie
się przedsiębiorcy do decyzji Prezesa Urzędu określającej zasady świadczenia tej
usługi.
10
Z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 2014 r., III SK 76/13 (LEX nr
1499204) wynika, że w przypadku pieniężnych sankcji administracyjnych, nawet
gdy przybierają one formę dolegliwych dla przedsiębiorcy kar pieniężnych,
zróżnicowany charakter odesłania w przepisach kreujących normę sankcjonującą
obowiązek do przepisów nakładających sam obowiązek, wskazuje na konieczność
odkodowania zakresu zachowań objętych karą pieniężną z uwzględnieniem
przepisów dotyczących obowiązku podlegającego karze. Z drugiej strony, w
orzeczeniu tym podkreślono konieczność restrykcyjnej wykładni art. 209 ust. 1
Prawa telekomunikacyjnego w ogóle, co jednak nie stało na przeszkodzie ustaleniu
znaczenia poszczególnych punktów tego przepisu z uwzględnieniem przepisów
kreujących sam obowiązek, którego niewykonanie podlega karze.
Podobny wywód zawarto w powołanym wcześniej wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10. Idąc tym tokiem rozumowania
w sprawie III SK 1/10 rozstrzygnięto, że obowiązku świadczenia usługi
powszechnej nie wykonuje na pewno ten, kto nie świadczy usługi wymienionej w
decyzji Prezesa Urzędu wyznaczającej przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jako
podmiot zobowiązany do świadczenia usługi powszechnej (a konkretnie usług
telekomunikacyjnych wchodzących w skład pojęcia usługi powszechnej,
wymienionych w decyzji Prezesa Urzędu). Obowiązek świadczenia usługi
powszechnej wynika, dla konkretnego przedsiębiorcy, z decyzji Prezesa Urzędu.
Skoro zatem to decyzja Prezesa Urzędu nakłada obowiązek świadczenia usługi
powszechnej oraz konkretyzuje ten obowiązek dla zindywidualizowanego
przedsiębiorcy (w przeciwieństwie do sytuacji w sprawie III SK 76/13, gdzie
obowiązek wynikał z art. 77 Prawa telekomunikacyjnego), to w pełni dopuszczalne
jest przyjęcie założenia, zgodnie z którym niewykonywanie decyzji Prezesa Urzędu
o wyznaczeniu przedsiębiorcy jako podmiotu zobowiązanego do świadczenia usługi
powszechnej będzie niewykonywaniem obowiązku świadczenia tej usługi. Dla
porządku należy też przypomnieć, że w sprawie III SK 1/10 za niewykonywanie
obowiązku świadczenia usługi powszechnej uznano nieświadczenie usługi OBN, do
realizacji której przedsiębiorca był zobowiązany na mocy decyzji Prezesa Urzędu.
Zwraca uwagę, że w art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego nie ma
odwołania do „decyzji Prezesa Urzędu” jako źródła tego obowiązku i jego zakresu.
11
Do decyzji Prezesa Urzędu odwoływano się zaś, przy opisie znamion czynu
zabronionego, w art. 209 ust. 1 pkt 6; pkt 8; pkt 10; pkt 22, a pośrednio także pkt 12
i 13 Prawa telekomunikacyjnego. To rozróżnienie może z kolei przemawiać za
udzieleniem negatywnej odpowiedzi na zasadniczy problem prawny w niniejszej
sprawie, choć w sprawie III SK 1/10 nie odwoływano się do podobnej argumentacji.
Wydaje się, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia problemu prawnego
niniejszej sprawy ma zestawienie art. 209 ust. 1 pkt 7 oraz pkt 8 (obecnie
uchylonego). Podczas gdy pkt 7 przewidywał w dacie wydania decyzji Prezesa
Urzędu karę pieniężną za niewykonanie obowiązku świadczenia usługi
powszechnej, to pkt 8 karał za niezachowanie określonych przez Prezesa Urzędu
wartości wskaźników dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej.
Rozróżnienie materii obu przepisu wspiera przyjęcie założenia, zgodnie z którym
art. 209 ust. 1 pkt 8 przewidywał karę za świadczenie usługi powszechnej na
zasadach sprzecznych z określonymi w decyzji Prezesa Urzędu, przy czym kara
pieniężna przewidziana była jedynie za uchybienia dotyczące wymienionych w tym
przepisie „wskaźników dostępności” oraz „wskaźników jakości”. Natomiast
zastosowanie art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego w okresie
obowiązywania art. 209 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, to jest do dnia 20 stycznia 2013 r.,
ograniczało się w tej sytuacji do nieświadczenia usługi powszechnej w ogóle,
nierozpoczęcia świadczenia tej usługi w terminie, zaprzestania świadczenia usługi
powszechnej oraz świadczenia usługi w węższym zakresie, niż wynikający z decyzji
Prezesa Urzędu.
Rozróżnienie to miało swoje uzasadnienie w treści art. 85 Prawa
telekomunikacyjnego w brzmieniu relewantnym dla rozstrzygnięcia niniejszej
sprawy. Art. 85 ust. 1 w brzmieniu na dzień wydania decyzji w niniejszej sprawie
upoważniał Prezesa Urzędu (co prawda „w szczególności”) do określenia terminu
rozpoczęcia świadczenia usługi lub poszczególnych usług (pkt 1), okresu
świadczenia usługi lub poszczególnych usług (pkt 2) oraz wartości wskaźników
dostępności i jakości (pkt 3). Przepis art. 209 ust. 1 pkt 8 przewidywał zatem karę
pieniężną tylko za uchybienie art. 85 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, co
przemawia za restrykcyjną wykładnią art. 209 ust. 7 pkt 1 w kontekście
zastosowania tego przepisu do przedsiębiorcy, który świadczy usługę powszechną,
12
ale z uchybieniem innych postanowień decyzji Prezesa Urzędu dotyczącej
parametrów, jakim powinna odpowiadać usługa powszechna. Trzeba bowiem
pamiętać, że obowiązek świadczenia usługi powszechnej takiej jak OBN po
jednakowej cenie dla wszystkich użytkowników końcowych wszystkich operatów nie
wynika z art. 81 Prawa telekomunikacyjnego, gdyż w odniesieniu do ceny przepis
ten stanowi jedynie o „przystępnej cenie”, a nie o jednakowej cenie.
Dla porządku należy ponadto odnotować, że art. 103 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego, dotyczący usługi OBN, upoważniał Prezesa Urzędu do
określenia w decyzji „szczegółowych warunków świadczenia tej usługi”. Prezes
Urzędu mógł zatem przewidzieć obowiązek taki jak w pkt 2.11 decyzji, za
niewykonanie którego nałożono karę na powoda w niniejszej sprawie. Skoro jednak
art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego przewidywał karę pieniężną tylko
za niedochowanie warunków świadczenia usługi powszechnej określonych na
podstawie art. 85 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, to regulacja art. 103 ust.
2 tej ustawy nie może rozstrzygać o tym, że możliwe było nałożenie kary pieniężnej
za niewykonanie obowiązku wynikającego z tego przepisu (skonkretyzowanego w
decyzji Prezesa Urzędu) na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego, w jego brzmieniu z daty wydania decyzji.
Jedynie na marginesie powyższych rozważań Sąd Najwyższy stwierdza
także, iż uchylenie art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego ze skutkiem od
dnia 21 stycznia 2013 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Powinno jednak mieć znaczenie dla stosowania art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego w przyszłości. Skoro bowiem uchylono przepis przewidujący
możliwość nałożenia kary tylko za niektóre uchybienia „jakościowe” przy
świadczeniu usługi powszechnej, to odpada argumentacja oparta na znaczeniu
rozróżnienia miedzy przedmiotem regulacji art. 209 ust. 1 pkt 7 oraz art. 209 ust. 1
pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego. Dlatego za celowe należy uznać wyrażenie
przez Sąd Najwyższy poglądu na przyszłość, zgodnie z którym uchylenie art. 209
ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego ma ten skutek, że w sprawach, w których
Prezes Urzędu nakłada karę pieniężną na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego po uchyleniu art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego,
sankcji z art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego podlega nie tylko
13
przypadek nieświadczenia usługi powszechnej w ogóle lub w węższym zakresie,
ale także przypadki świadczenia tej usługi z naruszeniem warunków jej
wykonywania określonych w decyzji Prezesa Urzędu o wyznaczeniu przedsiębiorcy
jako podmiotu świadczącego taką usługę. W przeciwnym razie istnieje ryzyko, że
Sądy powszechne nadal będą stosowały art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego uwzględniając jego dotychczasową (wyżej zaprezentowaną)
wykładnię.
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art.
39814
k.p.c., a w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie
art. 98 § 3 k.p.c. w związku z art. 99 k.p.c. oraz § 12 ust. 4 pkt 4 w związku z § 14
ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.
w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Sąd Najwyższy orzekł, jak w
sentencji swego wyroku.