sygn. III CSK 219/11 8 marca 2012 Sąd Najwyższy

Wyrok SN z 8 marca 2012, sygn. III CSK 219/11

Data orzeczenia 8 marca 2012
Sąd Sąd Najwyższy
Wydział Izba Cywilna, Wydział III
Przewodniczący SSN Kazimierz Zawada
Tagi
#Sąd Najwyższy #Izba Cywilna #wyrok SN
Sygn. akt III CSK 219/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 marca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
SSN Dariusz Dończyk
w sprawie z powództwa W. sp. z o.o. w L.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 8 marca 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 15 marca 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia
o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Strona powodowa – W. spółka z o.o. domagała się zasądzenia od Skarbu
Państwa – Wojewody X. kwoty 251.825,19 zł tytułem odszkodowania za szkodę
wyrządzoną jej w związku z wydaniem wadliwego postanowienia z dnia 31
października 2008 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji Starosty N. z dnia
5 lutego 2007 r., zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej pozwolenia na
budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w K.
przy ul. P. Postanowienie to zostało następnie uchylone odpowiednim
postanowieniem z dnia 16 stycznia 2009 r.
Sąd Okręgowy zasądził od pozwanego dochodzoną należność, dokonując
następujących ustaleń faktycznych.
Starosta N. decyzją z dnia 5 lutego 2007 r. zatwierdził projekt budowy i wydał
pozwolenie na budowę dla pierwotnego inwestora budynku mieszkalnego
wielorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazu, miejscami postojowymi dla
samochodów i oświetleniem nieruchomości. Uprawnienia wynikające z tej decyzji
zostały następnie przeniesione na mocy decyzji z dnia 15 maja 2007 r. na rzecz
innego inwestora, tj. powoda w niniejszej sprawie. Orzeczenie to zostało zmienione
trzema, kolejnymi decyzjami na wniosek powoda (inwestora). W toku
prowadzonych prac budowlanych strona powodowa została powiadomiona
(pismem z dnia 30 października 2008 r.) o wszczęciu z urzędu postępowania
administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia 5
lutego 2007 r. Postanowieniem z dnia 31 października 2008 r. Wojewoda orzekł z
urzędu o wstrzymaniu wykonania wspomnianej decyzji Starosty N., wskazując,
że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1
k.p.a. Postanowienie z dnia 31 października 2008 r. zostało zaskarżone przez
powoda zażaleniem, powód wystąpił także z wnioskiem do Wojewody
o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia 31 października 2008 r. W dniu
12 grudnia 2008 r. wydana została decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność
decyzji z dnia 5 lutego 2007 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa
3
(zwłaszcza wskazanych w niej przepisów prawa budowlanego). Strona powodowa
wniosła odwołanie od decyzji z dnia 12 grudnia 2008 r. do Głównego Inspektora
Nadzoru Budowlanego (GINB). Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2009 r. GINB
uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 31 października 2008 r., wstrzymujące
wykonanie decyzji z dnia 5 lutego 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia
16 stycznia 2009 r. wyrażono stanowisko, że w zaskarżonym postanowieniu z dnia
31 października 2008 r. nie wskazano żadnych przepisów prawa, które mogłoby
prowadzić do stwierdzenia tego, że decyzja z dnia 5 lutego 2007 r. została
dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie
wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia (z 31 października 2008 r.)
zostało umorzone jako bezprzedmiotowe ze względu na wydanie przez Wojewodę
decyzji z dnia 12 grudnia 2008 r. Ostatecznie decyzją z dnia 2 października 2009 r.
uchylono decyzją z dnia 12 grudnia 2008 r. i odmówiono stwierdzenie decyzji z dnia
5 lutego 2007 r., tj. decyzji umożliwiającej powodowi podjęcie prac budowlanych na
nieruchomości.
W wyniku wydania postanowienia z dnia 31 października 2008 r.
(o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 5 lutego 2007 r.), doszło w dniu
19 listopada 2008 r. do faktycznego wstrzymania prac budowlanych na
nieruchomości, w tym dniu doręczono powodowi kwestionowane postanowienie,
a nadzór budowlany zakazał dokonywania jakichkolwiek dalszych prac, w tym –
czynności zabezpieczających rozpoczęte i niedokończone roboty. Prace budowlane
zostały podjęte po przerwie w dniu 26 stycznia 2009 r.
Ustalając wysokość odszkodowania, Sąd Okręgowy ustosunkował się do
kilku zgłoszonych przez stronę powodową pozycji, które mogły składać się na
rozmiar wyrządzonej mu szkody w wyniku wykonania postanowienia z dnia
31 października 2008 r. Rozmiar tego uszczerbku określił na kwotę odpowiadającą
kwocie dochodzonej w pozwie.
Sąd Apelacyjny oddalił apelację strony pozwanej, podzielając ustalenia
faktyczne Sądu pierwszej instancji. Źródłem wyrządzonej powodowi szkody było
postanowienie z dnia 31 października 2008 r., stanowiło ono rozstrzygnięcie
nieostateczne, niezaskarżalne i przysługiwała mu cecha skuteczności z datą
4
doręczenia stronie powodowej jako inwestorowi. Wniosek powoda o wstrzymanie
wykonania postanowienia nie został uwzględniony. Wadliwość prawna tego
postanowienia wynika z treści rozstrzygnięcia nadzorczego. Podstawą
odpowiedzialności Skarbu Państwa – Wojewody jest art. 417 k.c.; taką
odpowiedzialność można przyjąć wyjątkowo, gdy orzeczenie nieostateczne narusza
w sposób rażący prawo, a wadliwe postanowienie z dnia 31 października 2008 r.
ma te cechy.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, wadliwe postanowienie spowodowało
przerwanie budowy, nastąpiła wówczas konieczność utrzymania i ochrony placu
budowy, potrzeba dotrzymywania umów zawartych z instytucjami finansowymi
i wykonawcami robót. Strona powodowa wykazała wysokość poniesionych strat;
pozostają one w związku przyczynowym z wydaniem wadliwego postanowienia.
Proces inwestycyjny został przesunięty o okres wstrzymania wykonania robót
w związku z natychmiastową wykonalnością postanowienia.
W skardze kasacyjnej strony pozwanej podniesiono zarzuty naruszenia
przepisów prawa materialnego, tj. art. 4171
§ 2 k.c., art. 417 § 1 k.c., art. 361 § 1,
§ 2 k.c. oraz art. 481 § 1 k.c. w zw. z art. 369 § 2 k.c. Skarżący domagał się
uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie powództwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma kwestia istnienia
i podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa – Wojewody za szkodę, którą strona
powodowa wiąże z faktem wykonania postanowienia administracyjnego z dnia 31
października 2008 r. Wykonanie tego postanowienia, natychmiast po jego wydaniu,
doprowadziło do wstrzymania inwestycji budowlanej powoda i niemożliwości
kontynuacji robót budowlanych. Roboty te były znacznie zaawansowane, a stronę
powodową łączyły w tym okresie odpowiednie umowy z innymi podmiotami,
zawarte w związku z trwającym procesem inwestycyjnym.
Kwestionowane postanowienie z dnia 31 października 2008 r. zostało
wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. Przepis ten upoważnia organ administracji
publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, do wstrzymania
z urzędu wykonania decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo jej wadliwości
5
w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie NSA i literaturze przyjmuje się,
że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić w każdej fazie postępowania
administracyjnego do czasu wydania decyzji, jednakże organ administracji –
wydając postanowienie na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. – nie przesądza jeszcze
o treści rozstrzygnięcia wydanego w sprawie nieważności decyzji (art. 158 § 1
k.p.a.; zob. np. wyrok N SA z dnia 11 marca 2010 r., I OSK 725/09, nie publ.).
Jeszcze przed wstrzymaniem robót w dniu 19 listopada 2008 r. powód wniósł
zażalenie na postanowienie z dnia 31 października 2008 r., a następnie – już po ich
wstrzymaniu (w dniu 19 listopada 2008 r.) – skierował przeciwko kwestionowanemu
postanowieniu inny środek prawny, tj. wystąpił o wstrzymanie wykonania tego
postanowienia. Złożył także odwołanie od decyzji z dnia 12 grudnia 2008 r., która
stwierdziła nieważność decyzji z dnia 5 lutego 2007 r., obejmującej m.in.
zezwolenie na budowę. Postanowieniem o charakterze nadzorczym (z dnia
16 stycznia 2009 r.) ostatecznie uchylono kwestionowane postanowienie.
Można zatem stwierdzić, że powód podjął wszystkie, niezbędne środki prawne,
zmierzające do usunięcia prawnych przeszkód w kontynuowaniu wcześniej
rozpoczętej inwestycji na podstawie decyzji z dnia 5 lutego 2007 r.
W literaturze pojawiła się kwestia, czy przepis art. 4172
§ 2 k.c. może mieć
zastosowanie także w sytuacji, w której szkoda została wyrządzona wydaniem tzw.
ostatecznego postanowienia administracyjnego, gdy ustawa przewiduje odpowiedni
tryb stwierdzenia wydawania tych postanowień niezgodnie z prawem (art. 126
k.p.a. odsyła do art. 145 i 156 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie chodzi o szkodę
wyrządzoną w wyniku wykonania postanowienia administracyjnego o wstrzymaniu
wykonania merytorycznej decyzji administracyjnej, przy czym postanowienie takie
było nieostateczne w czasie jego wykonywania, a do tego wykonywania
przystąpiono niezwłocznie po wydaniu. Jeżeli zatem już sam charakter prawny
kwestionowanego rozstrzygnięcia nie pozwala przyjąć odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie art. 4171
§ 2 k.c. (wiąże on
bowiem tę odpowiedzialność z „wydaniem ostatecznej decyzji”), to na pewno
otwiera się możliwość przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności
odszkodowawczej na podstawie ogólnego art. 417 § 1 k.c., przewidującego taką
odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną w wyniku niezgodnego z prawem
6
działania przy wykonywaniu władzy publicznej w różnych jego formach prawnych.
W rezultacie należy przyjąć, że Skarb Państwa może odpowiadać na podstawie art.
417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną natychmiast wykonanym postanowieniem
administracyjnym (wstrzymującym wykonanie decyzji o zatwierdzeniu projektu
i zezwoleniu budowlanym, art. 143 i 159 k.p.a.), jeżeli w wyniku wniesienia
zażalenia (przez inwestora zobowiązanego wstrzymać zaawansowane prace
budowlane) zostało ono uchylone jako bezpodstawne i nie doszło ostatecznie do
stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.
Legalność pierwotnego, natychmiast wykonalnego postanowienia została w ten
sposób zweryfikowana w postępowaniu nadzorczym. Przyjęcie odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie art. 417 § 1 k.c. mieści się zatem
w ogólnym modelu tej odpowiedzialności przewidzianej w art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Z przedstawionych względów nie można uznać za trafne zarzuty naruszenia
art. 417 § 1 k.c. i art. 4171
§ 2 k.c. Oznacza to przesądzenie zasady
odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego.
2. W pozwie wyszczególniono kilka pozycji, które ostatecznie komponowały
ogólny rozmiar uszczerbku majątkowego powoda. W skardze kasacyjnej strona
powodowa neguje stanowisko Sądu Apelacyjnego, że wskazane pozycje
(określone przez Sąd Okręgowy jako tzw. koszty związane z obsługą budowy)
mogły stanowić istotnie uszczerbek majątkowy powoda będący normalnym
następstwem działania organu administracji (wykonania kwestionowanego
postanowienia; art. 361 § 1 k.c.).
Należy stwierdzić, że oceny Sądu Apelacyjnego w zakresie konstruowania
więzi przyczynowej między wykonaniem postanowienia z dnia 31 października
2008 r. a przynajmniej niektórymi wyszczególnionymi przez powoda elementami,
nie są dostatecznie przekonywające, cechuje je ogólnikowość i na pewno
wymagałyby poszerzonej analizy prawnej. Pojawienie się niektórych zdarzeń
w okresie trzymiesięcznego przestoju w budowie, spowodowanego wykonaniem
kwestionowanego postanowienia, nie musi świadczyć o istnieniu związku
kauzalnego między tymi zdarzeniami a wykonaniem postanowienia (art. 361 § 1
k.c.). Rzecz jasna, związku tego należy poszukiwać nie między wykonaniem
7
postanowienia a ogólnie określoną, zbiorczą kategorią tzw. kosztów związanych
z obsługą budowy, lecz między wspomnianym wykonaniem i poszczególnymi
elementami wskazywanymi w pozwie. Chodzi tu przecież o różne postacie
uszczerbków majątkowych.
Sąd Apelacyjny obejmuje odszkodowaniem koszty korzystania z terenu
wydzierżawionego przez powoda od Gminy na podstawie umowy z dnia 22 maja
2007 r., tj. czynsz dzierżawy zapłacony wydzierżawiającemu za okres przestoju
od 19 listopada 2008 r. do 26 stycznia 2009 r.). Z treści umowy dzierżawy wynika,
że chodzi o dzierżawę nieruchomości z przeznaczeniem na cele składowania jako
„zaplecze dla realizowania inwestycji budowlanej”, która była objęta decyzją z dnia
5 lutego 2007 r. (k. 122 i n. akt sprawy). Umowę tę zawarto do końca listopada
2008 r. (§ 1 umowy). Jednocześnie w umowie z wykonawcą (z dnia 28 maja
2007 r.) przewidziano końcowy termin odbioru inwestycji na dzień 20 grudnia 2008
r. Gdyby Sąd Apelacyjny ustalił realność tego pierwotnego terminu, to powstaje
kwestia odpowiedniego skorelowania czasu trwania stosunku dzierżawy i okresu,
w którym doszło do koniecznego przedłużenia tego stosunku w związku
z wykonaniem postanowienia z dnia 31 października 2008 r. Przynajmniej do dnia
30 listopada 2008 r. powód był zobowiązany do zapłaty czynszu niezależnie od
toczącego się postępowania administracyjnego z udziałem powoda jako inwestora.
Jeżeli Sąd Apelacyjny stwierdził, że w okresie wstrzymania budowy „koszt
odsetek zapłaconych przez powódkę za obsługę kredytu z umowy kredytowej
zawartej z Bankiem” (w październiku 2007 r.) wynosił wskazane kwoty za
poszczególne miesiące, pojawia się zasadnicze pytanie, jaki wpływ miało nagłe
przerwanie cyklu inwestycyjnego powoda (kredytobiorcy) na rozmiar zadłużenia
kredytowego powoda wobec banku. Zwrot rat kapitałowych z odsetkami musiałby
i tak nastąpić niezależnie od postępu wykonywanego przez kredytobiorcę zadania
inwestycyjnego. Nie wyjaśniono też związku zmiany umowy kredytowej w lutym
2009 r. z wykonaniem i konsekwencjami wykonania postanowienia z dnia 31
października 2008 r. Podobne uwagi można sformułować w odniesieniu do
„kosztów odsetek zapłaconych przez powoda z tytułu umowy pożyczki (...)
w okresie wstrzymania budowy” (s. 8 uzasadnienia wyroku).
8
Do wyjaśnienia pozostaje to, czy przedłużenie umowy menażerskiej
(z tzw. menadżerem kontraktu na budowie prowadzonej przy ul. P.) w związku
z wstrzymaniem robót okazało się konieczne, w jakim okresie i czy takie
przedłużenie oznaczało zapłatę dodatkowego wynagrodzenia w relacji do
wynagrodzenia, które otrzymałby kontrahent powoda, gdyby nie doszło do przerwy
w pracach budowlanych.
Wyjaśnienia wymaga także to, dlaczego Sąd Apelacyjny obciążył
pozwanego kosztami energii elektrycznej za okres „od dnia 16 grudnia 2008 r.”,
skoro dokonanie odbioru końcowego przedmiotu umowy miało nastąpić w dniu 20
grudnia 2008 r. (§ 6 umowy z dnia 28 maja 2007 r.), a oba Sądy stwierdziły
realność takiego terminu zakończenia budowy z racji dotychczasowego jej
przebiegu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w okresie przerwy
w budowie teren był dozorowany przez „profesjonalną firmę ochroniarską”,
ale także dotychczasowy wykonawca budynku prowadził tam stały nadzór.
Powstaje kwestia niezbędności obu tych działalności jednocześnie, skoro doszło do
przerwania robót na ich etapie wykończeniowym.
W związku z tym, że zarzut naruszenia art. 361 § 1 k.c. okazał się
uzasadniony, Sąd Najwyższy – przesądzając odpowiedzialność odszkodowawczą
pozwanego na podstawie art. 417 § 1 k.c. – uchylił zaskarżony wyrok i sprawę
przekazał Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania (art. 39815
§ 1
k.p.c.).