Wyrok SN z 18 kwietnia 2012, sygn. V CSK 173/11
Data orzeczenia
18 kwietnia 2012
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział V
Przewodniczący
SSN Hubert Wrzeszcz
Tagi
Podstawa prawna
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 kwietnia 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
SSN Anna Owczarek
w sprawie z powództwa A. Ł.
przeciwko Gminie K.
o udostępnienie informacji,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 18 kwietnia 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Okręgowego
z dnia 12 stycznia 2011 r.,
1. oddala skargę kasacyjną;
2. zasądza od powoda na rzecz strony pozwanej kwotę 600
(sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powód - A. Ł. wystąpił z powództwem przeciwko Gminie K. o udostępnienie
informacji publicznej przez zobowiązanie pozwanej Gminy o umożliwienie
powodowi dostępu do całego rejestru wyborców gminy. Sąd Rejonowy oddalił
powództwo, dokonując następujących ustaleń faktycznych.
Powód jest radnym pozwanej Gminy, brał udział w pracach komitetu
organizującego referendum i przy tej okazji stwierdził, że w stałym rejestrze
wyborców Gminy figurują osoby, które już nie żyją lub nie mieszkają pod adresem
zameldowania z różnych powodów. Gmina ma świadomość istniejących
rozbieżności w rejestrze wyborców, a pracownicy Gminy podejmowali czynności
zmierzające do weryfikacji tego rejestru.
Sąd Rejonowy wyjaśnił, że powództwo o udostępnienie rejestru wyborców
ma usprawiedliwienie w art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do
informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 198 ze zm., cyt. dalej jako „ustawa z dnia
6 września 2001 r.”). Do oceny zasadności tego powództwa mają zastosowanie
także przepisy ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza (…) (Dz. U
nr 46, poz. 499 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestracji
wyborców oraz trybu przekazywania przez RP innym państwom członkowskim UE
danych zawartych w tym rejestrze (Dz. U. nr 42, poz. 388, ze zm.; cyt. dalej jako
”rozporządzenie z dnia 11 marca 2004 r.”). Przepisy tego aktu prawnego nie
przewidują udostępnienia powodowi wglądu do całego (pełnego) rejestru i to bez
względu na wskazany przez powoda cel takiego udostępnienia (np. dokonanie
weryfikacji rejestru). Weryfikacja taka mogłaby nastąpić jedynie na podstawie
przepisów prawa, wskazywanych w uzasadnieniu wyroku Sądu, a nie w wyniku
aktywności społecznej powoda i innych osób.
Sąd Okręgowy oddalił apelację powoda, uznając, że podstawą
zgłoszonego powództwa jest przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej. Do oceny zasadności roszczenia powoda ma
3
zastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - ordynacja
podatkowa, przy czym przepisy obu tych ustaw - w omawianym zakresie –
uzupełniają się wzajemnie z powodu niekompletności regulacji zawartej w art. 11
ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Świadczy o tym także treść art. 1 ust. 2
ustawy z dnia 6 września 2001 r., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie
naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb informacji
będących informacjami publicznymi. Nie można zatem podzielić stanowiska
powoda, który swoje uprawnienie do uzyskania wglądu do całego rejestru
wyborców wywodził jedynie z treści art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r.
jako przepisu szczególnego. Rejestr wyborców stanowi informację publiczną,
jednakże dostęp do informacji podlega ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1
i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Skoro rejestr ten zawiera dane osobowe
mieszkańców gminy, ich imiona, nazwiska, daty urodzenia, numery PESEL, adresy
zamieszkania, to chodzi tu o dane objęte ochroną przewidzianą w art. 5 ust. 2 tej
ustawy. Dlatego powództwo nie mogło być uwzględnione w postaci uzyskania
dostępu do całego rejestru wyborców.
W skardze kasacyjnej powoda podnoszono jedynie zarzuty naruszenia
prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do
informacji publicznej, art. 11 ust. 11 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - ordynacja
wyborcza oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji. Skarżący domagał się uchylenia
zaskarżonego wyroku, uchylenia także wyroku Sądu Rejonowego i przekazania
sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawowym aktem prawnym regulującym reguły dostępu do „informacji
publicznej „ jest ustawa z dnia 6 września 2001 r., przy czym - zgodnie z art. 1 ust.
2 tej ustawy - jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających
odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Rejestr wyborców, przewidziany w art.11 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. stanowi
na pewno informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września
2001 r. W okresie, w którym powodowi odmówiono ostatecznie (na podstawie
decyzji Wójta pozwanej Gminy z dnia 1 grudnia 2008 r.) dostępu do pełnego
4
rejestru wyborców, obowiązywał przepis art. 22 tej ustawy, przewidujący możliwość
wytoczenia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie żądanej przez
powoda informacji publicznej. W przepisie tym sformułowano zarazem zasadnicze
przesłanki powstania roszczenia uprawnionego. Chodzi tu o wcześniejsze żądanie
udostępnienia określonej informacji, ostateczną odmowę jej udostępnienia przez
właściwy podmiot(przy wykorzystaniu możliwych środków prawnych zmierzających
do uzyskania decyzji pozytywnej) i przynależność żądanej informacji do kategorii
informacji określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.
(cecha informacji publicznej). W art. 22 ust. 1 ustawy podano zasadnicze przyczyny
wyłączenia dostępu do informacji publicznej. Powód nie musi natomiast wykazywać
interesu prawnego (celu) w uzyskaniu takiej żądanej informacji.
Należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo jako stronę
pozwaną oznaczono Gminę. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia
6 września 2001 r., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są „władze
publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności
organy władzy publicznej”. W art. 11 ust. 11 ustawy z dnia stwierdzono, że rejestr
wyborczy prowadzi na bieżąco gmina jako zadanie zlecone.
Określenie typu i zakresu informacji publicznej, objętej powództwem
określonym w art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r., należy do strony
uprawnionej. W rozpoznawanej sprawie powód domagał się udostępnienia mu
informacji publicznej w postaci możliwości wglądu do stałego (pełnego) rejestru
wyborców pozwanej Gminy, określonego w art. 11 ustawy z dnia 12 kwietnia
2001 r. Pojawiło się zagadnienie zasadności takiego żądania w świetle przepisów
ustawy z dnia 6 września 2001 r., tworzącej - jak wspomniano- podstawowy reżim
dostępu do informacji publicznych, i przepisów ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r.,
przyjmującej rozwiązania szczegółowe w zakresie rejestru wyborców
prowadzonego przez gminę.
Według skarżącego, przepis art. 11 ust. 11 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r.
nie wprowadza żadnych podmiotowych oraz czasowych ograniczeń w zakresie
wystąpienia z wnioskiem o udostępnianie do wglądu rejestru wyborców, nie
przewiduje także ograniczeń co do zakresu udostępniania rejestru wyborców
5
(nie stanowi, że udostępnienie to ma być ograniczone do danych wnioskodawcy lub
innego wskazanego podmiotu). Brak wspomnianych restrykcji wskazuje na to,
że udostępniony może być powodowi cały rejestr wyborców, przy czym wystarczy
jedynie złożenie odpowiedniego, pisemnego wniosku do pozwanej Gminy.
Stanowiska takiego nie można podzielić.
Należy podkreślić, że skarżący nie neguje tego, iż tzw. stały spis wyborców,
obejmujący osoby stale zamieszkałe na terenie gminy, stanowi informację
publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Przepisy art.
11 ust. 11 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. nie mogą być wykładane
bez uwzględnienia ogólnego reżimu udostępniania informacji publicznej, zawartego
w ustawie z dnia 6 września 2001 r. i określonego m.in. w art. 5 ust. 1 i 2.
Nie sposób bowiem uznać, że w odniesieniu do rejestru wyborców gminy przyjęto
w zupełności „odmienne zasady i tryb dostępu” do informacji publicznych
w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Na taką odmienność
powinien bowiem wskazywać odpowiednio rozwinięty reżim prawny innej ustawy
i odpowiednie ratio legis regulowanej materii zasadniczej. Co więcej, w art. 22
ustawy przyjęto środek prawny służący realizacji uprawnienia do dostępu do
informacji publicznej w postaci odpowiedniego powództwa cywilnego. Środek ten
może mieć zastosowanie do wszelkich nieuzasadnionych odmów udzielenia
dostępu do informacji publicznych różnego typu, co nadaje omawianemu
powództwu charakter środka uniwersalnego, aktualnego także w zakresie stałego
rejestru wyborców mieszkańców gminy. Jest to niewątpliwie wyraźna wskazówka
legislacyjna, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. pełni jednak rolę zasadniczego
aktu prawnego określającego podstawowy reżim prawny dostępu do informacji
publicznej także w odniesieniu do stałego rejestru wyborców.
Nie ma zatem przekonywających powodów do uznania, że art. 11 i 15 ust. 1
ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. tworzą szczególny i wyczerpujący reżim prawny
dostępu do stałego rejestru wyborców jako szczególnej informacji publicznej.
Wspomniane przepisy mogą być interpretowane jako pewna modyfikacja ogólnego
reżimu dostępu do informacji publicznej, w tym także do stałego rejestru wyborców.
Nie podważa takiej interpretacji przewidziana w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia
6
12 kwietnia 2001 r. możliwość zainicjowania odpowiedniego postępowania
reklamacyjnego przez każdą osobę w razie stwierdzenia nieprawidłowości
w rejestrze wyborców wyszczególnionych przykładowo w tym przepisie (pominięcie
wyborcy w rejestrze, wpisanie osoby niemającej prawa wybierania, niewłaściwe
dane o osobach wpisanych, ujęcie w rejestrze osób niezamieszkujących
na obszarze gminy). Takie postępowanie reklamacyjne powinno toczyć się przy
uwzględnieniu jednak ustawowych ograniczeń przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2
i odpowiednio skorelowanego z tymi przepisami art. 22 ust. 1 ustawy z dnia
6 września 2001 r. (odmowa uzyskania dostępu do rejestru wyborców ze względu
na ochronę danych osobowych i prawa do prywatności). Potwierdza to także § 9
rozporządzenia z dnia 11 marca 2004 r., przewidujący reguły udostępniania rejestru
wyborców w urzędzie gminy (odpowiedni wzór wniosku, dane umożliwiające
ustalenie wyborcy w rejestrze, odpowiednie zasłonięcie danych mieszkańców
niepodanych we wniosku). W tej sytuacji nie ma podstaw do twierdzenia
o niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 11 marca 2004 r.
w zakresie dotyczącym zakresu udostępnianej informacji z powodu ”przekroczenia
delegacji ustawowej” przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia
2001 r.
Z przedstawionych względów należało oddalić skargę kasacyjną jako
nieuzasadnioną (art. 39814
k.p.c.).