Wyrok z 26 lutego 2026, sygn. II Ca 695/25

WYROK

UZASADNIENIE

W pozwie z dnia 14 grudnia 2022 roku powód B. R. wniósł o zasądzenie na jego rzecz od pozwanego Skarbu Państwa – Komendanta Wojewódzkiego Policji w J. kwoty 8 371,16 zł tytułem odszkodowania, z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od 14 listopada 2018 roku do dnia zapłaty.

Powód dochodził od pozwanego odszkodowania powołując się na niezgodność z Konstytucją art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w 2016 roku, na podstawie którego wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z zastosowaniem współczynnika 1/30. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 roku w sprawie (...) współczynnik ten uznany został za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust 3 zd. 2 Konstytucji.

Po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny powód złożył wniosek o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu do kwoty jaka powinna być wypłacona przy zastosowaniu współczynnika 1/21, analogicznego jak przewidziany w innych ustawach dla pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych. Ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego w J. z 25 stycznia 2021 roku odmówiono mu wypłaty ekwiwalentu w wyższej wysokości.

Dochodzona pozwem kwota stanowi różnicę między ekwiwalentem, jaki powodowi został wypłacony a ekwiwalentem, jaki powinien zostać wypłacony, gdyby zastosowano mnożnik 1/21.

Jako podstawę prawną dochodzonego roszczenia wskazał art. 417 § 1 k.c. oraz art. 417 ¹ k.c.

*

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 roku Sąd Rejonowy L.

I. zasądził od pozwanego na rzecz powoda kwotę 8 371,16 zł z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 14 listopada 2018 roku do dnia zapłaty;

II. zasądził od pozwanego na rzecz powoda 2 317 zł z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty tytułem kosztów postępowania.

Sąd Rejonowy ustalił następujący stan faktyczny:

B. R. pełnił służbę w Policji w okresie od 3 sierpnia 1989 roku do 23 kwietnia 2016 roku. Ostatnim miejscem jego służby była Komenda Powiatowa Policji w B..

Po zwolnieniu ze służby 28 kwietnia 2016 roku wypłacono mu na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, łącznie za 99 dni, w kwocie 19 532,70 zł brutto. Uposażenie miesięczne na dzień odejścia ze służby wynosiło 5 919 zł.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym samym dniu orzeczenie weszło w życie.

Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1610, ze zm.) w art. 1 pkt 16 dokonana została nowelizacja art. 115a ustawy o Policji. Zgodnie z nowym brzmieniem wskazanego przepisu ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazano jednak, że nowe brzmienie przepisu ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 roku Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 roku ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku. Zmiana weszła w życie 1 października 2020 roku.

W dniu 14 listopada 2018 roku B. R. złożył wniosek o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z treścią w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz zarządzenie wypłaty w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą należną a kwotą wypłaconą w 2016 roku na podstawie uznanego za niekonstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych. Pismem z 13 grudnia 2018 roku, został on poinformowany o braku możliwości rozpatrzenia wniosku ze względu na brak wprowadzonych zmian legislacyjnych zastępujących przelicznik uznany za niezgodny z prawem.

B. R. złożył wniosek o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne ustalenie wysokości ekwiwalentu. Postanowieniem z 28 kwietnia 2020 roku stwierdzono, że organ nie dopuścił się bezczynności.

B. R. złożył kolejny wniosek o wyrównanie ekwiwalentu w dniu 4 stycznia 2021 roku.

W dniu 25 stycznia 2021 roku organ wydał decyzję odmawiającą wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zastosowanie mnożnika w wysokości 1/21 ze względu na treść art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw jest możliwe tylko do spraw wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 roku oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 roku. Ekwiwalent za okres poprzedzający 6 listopada 2018 roku powinien być ustalony według starych przepisów.

B. R. nie skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia wniosku do Komendanta Wojewódzkiego Policji w J. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznał, że Komendant nie zmieniłby swojego stanowiska w tej sprawie.

W dniu 31 maja 2021 roku powód skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w J. przedsądowe wezwania do zapłaty, żądając zapłaty różnicy między wypłaconym mu ekwiwalentem a ekwiwalentem jaki przysługiwałby mu przy zastosowaniu mnożnika 1/21. Pismem z 25 czerwca 2021 roku Komendant Wojewódzki Policji w J. odmówił spełnienia żądania wskazując, że decyzja z 25 stycznia 2021 roku jest ostateczna.

Sąd Rejonowy wskazał, na podstawie jakich dowodów ustalił powyższy stan faktyczny, przy czym należy podkreślić, iż jest on w istocie bezsporny.

W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Rejonowy uznał powództwo za zasadne.

Istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy powodowi należy się odszkodowanie w związku wpłaceniem mu ekwiwalentu w niższej wysokości na podstawie art. 115a ustawy o Policji i stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności tego przepisu w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Powód jako podstawę prawną dochodzonego roszczenia wskazał art. 417 k.c. oraz art. 417 ¹ k.c., zaś za zdarzenie, z jakim wiązał powstanie szkody, wskazał wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją i decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji odmawiającą mu wypłaty ekwiwalentu w stawce wyższej niż wynikałaby z zakwestionowanego przez Trybunał przepisu.

Zgodnie z art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Zgodnie z § 2 jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa. Regulacja ta stanowi przejaw zagwarantowanego w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej.

Zgodnie z art. 417 ¹ k.c. gdy zdarzeniem powodującym szkodę jest wydanie aktu normatywnego (§ 1), wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji (§ 2) lub zaniechanie ich wydania (§ 3 i 4), naprawienia szkody można żądać dopiero po uzyskaniu prejudykatu, czyli orzeczenia stwierdzającego niezgodność aktu, orzeczenia, decyzji z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Dochodzenie odszkodowania bez uzyskania prejudykatu jest możliwe jedynie wtedy gdy odrębne przepisy stanowią inaczej.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi prejudykat przesądzający o niezgodności z Konstytucją stawki określonej w art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w czasie wypłaty powodowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop). Jednak w przypadku powoda wydanie aktu normatywnego nie spowodowało bezpośredniego powstania szkody. Art. 417 ¹ § 1 k.c. obejmuje kwestie odpowiedzialności za szkody wynikające z wydania aktu normatywnego – a konkretniej jego publikacji i wejścia w życie, ale tylko wtedy, kiedy dany akt prawny lub jego przepis oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną konkretnego podmiotu (w tej sytuacji legitymowanym biernie byłby podmiot, który wydał niekonstytucyjny akt normatywny). Jest to stanowisko ugruntowane w doktrynie i w orzecznictwie, przywołanych przez Sąd Rejonowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jeżeli natomiast akt zastosowania niezgodnego z Konstytucją aktu normatywnego nastąpi przez wydanie prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji administracyjnej, to podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej stanowi art. 417 ¹ § 2 a nie 417 ¹ § 1 k.c.

W sytuacji powoda szkoda została wyrządzona powodowi poprzez czynność organu skutkującą brakiem wypłaty ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przyznanie i wypłata ekwiwalentu mają charakter czynności materialno-technicznej i nie wymagają wydania decyzji administracyjnej, toteż powód nie miał możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145a k.p.a.

Właściwym trybem w takiej sytuacji było zwrócenie się o ponowne wyliczenie i wypłatę ekwiwalentu. Organ odmawiając wypłaty ekwiwalentu zobowiązany jest wydać decyzje administracyjną. Zdarzenia powodującego szkodę powoda należy upatrywać dopiero w odmownej decyzji wypłaty ekwiwalentu.

Zgodnie z art. 417 ¹ § 2 k.c. jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie powód nie przedstawił prejudykatu, który pozwalałby na stwierdzenie, że decyzja ta została wydana niezgodnie z prawem.

Zdaniem Sądu Rejonowego powód obecnie nie ma możliwości uzyskania w odrębnym postępowaniu orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem decyzji, która stała się ostateczna na skutek upływu terminu do złożenia odwołania. Właściwym trybem do uzyskania prejudykatu nie jest także wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.), gdyż nie zaszły żadne z okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia. Nie stanowi też takiej przyczyny art. 145a k.p.a., ponieważ w dacie wydania decyzji orzeczenie Trybunału uchylające niekonstytucyjną stawkę w art. 115a ustawy o Policji weszło już w życie, zaś przyczyną wydania decyzji odmawiającej wypłaty ekwiwalentu nie był niekonstytucyjny przepis, lecz błędna interpretacja skutków orzeczenia dokonana przez organ. Powód aktualnie nie może żądać także stwierdzenia nieważności takiej decyzji, gdyż nie zachodzą podstawy określone w art. 156 k.p.a. Nie zachodzi zatem ani możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji, ani stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Zdaniem Sądu Rejonowego nie można pogodzić z zasadami praworządności i sprawiedliwości społecznej sytuacji, gdy powód nie może wylegitymować się prejudykatem stwierdzającym niezgodność z prawem kwestionowanej przez niego ostatecznej decyzji wobec braku procedury dającej możliwość jego uzyskania. Nie może być też tak, że powód ponosi negatywne konsekwencje z powodu braku odwołania się od decyzji w terminie, z tego powodu, że działał w zaufaniu do władzy publicznej i był przeświadczony o tym, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa.

Sąd Rejonowy podzielił stanowisko Sądu Najwyższego, że w sytuacji gdy przepisy nie przewidują procedury prejudycjalnej dla jakiegoś rodzaju prawomocnych orzeczeń czy też ostatecznych decyzji administracyjnych, w razie szkody wyrządzonej przez wydania takich orzeczeń, podstawą prawną dochodzonego roszczenia odszkodowawczego nie będzie art. 417 ¹ § 2 k.c., tylko art. 417 k.c. (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 roku, (...), LEX nr 1375501). Założenie, że w takiej sytuacji nie przysługiwałoby prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, byłoby niezgodne z art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i podstawowymi zasadami sprawiedliwości.

W ocenie Sądu Rejonowego w sprawie zostały spełnione przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie art. 417 k.c. Decyzja ostateczna, na podstawie której odmówiono powodowi wypłaty ekwiwalentu w wysokości wyższej, z uwzględnieniem wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest niezgodna z prawem (oczywiście sprzeczna z prawem). W dacie jej wydania obowiązywał już przepis art. 115a ustawy o Policji w wersji zmienionej ustawą z 4 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którą ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazano że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 roku ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku. Zadaniem Sądu Rejonowego prawidłowe odczytanie normy z przepisu przejściowego wymaga uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 roku w sprawie o sygnaturze (...) Skoro bowiem orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy określeniem, że „do spraw za okres przed 6 listopada 2018 roku ekwiwalent ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku” oznacza, że należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji z wyłączaniem tej jego części, która została uznana za sprzeczną z Konstytucją. Nie zależy zatem stosować wyeliminowanego z brzmienia przepisu współczynnika 1/30, a powstałą w ten sposób lukę prawną uzupełnić przy uwzględnieniu wyroku Trybunału. Oznacza to, że organ administracyjny powinien pomimo braku ustawowego zastąpienia współczynnika 1/30 innym współczynnikiem, wyliczyć kwotę należną w sposób zapewniający zachowanie konstytucyjnych standardów. Stanowisko takie jest zgodne z ugruntowanym już orzecznictwem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 roku, (...), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2024 roku,(...)i wyroki Wojewódzki Sądów Administracyjnych powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Odmienna wykładnia oznaczałaby, że ustawodawca wprowadzając przepis przejściowy spowodował powstanie tzw. wtórnej niekonstytucyjności.

Między szkodą a decyzją odmowną organu administracyjnego zachodzi adekwatny związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Decyzja odmowna skutkowała bowiem nieprzyznaniem powodowi należnego mu ekwiwalentu i niewypłaceniem mu należnej kwoty pieniężnej. Nie ulega także wątpliwości, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w J. stanowiła przejaw wykonywania władzy publicznej.

Wysokość szkody została ustalona jak różnica między wypłaconym (19 532,70 zł) a należnym ekwiwalentem, ustalonym przy zastosowaniu stawki 1/21 (5 919 zł x 1/21). Różnica ta wynosi 8 371,16 zł i taką też kwotę należało zasądzić od pozwanego.

Sąd Rejonowy zaznaczył na koniec, że organ jednostki nadrzędnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, był uprawniony do reprezentacji Skarbu Państwa (art. 67 § 2 k.p.c.).

O odsetkach ustawowych za opóźnienie Sąd Rejonowy orzekł na podstawie art. 481 k.c., przyjmując, że powodowi należą się te odsetki od daty wystąpienia z wnioskiem o zapłatę (14 listopada 2018 roku).

Sąd pierwszej instancji orzekł o kosztach procesu na podstawie art. 98 § 1 k.p.c. Na koszty procesu poniesione przez powoda złożyły się: opłata od pozwu w kwocie 500 zł, opłata skarbowa w kwocie 17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w stawce z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1935, ze zm.). Od kosztów procesu w myśl art. 98 § 1 ¹ k.p.c. powodowi należą się odsetki ustawowe za opóźnienie.

*

Apelację od wyroku Sądu Rejonowego wniósł pozwany, zaskarżając wyrok Sądu Rejonowego w całości i zarzucając mu:

1) nieważność postępowania na podstawie art. 379 pkt 1 k.p.c. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie,

a w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu z pkt 1.:

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 417 ¹ § 2 k.c. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieoddalenie powództwa w całości,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 417 § 1 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji uwzględnienie powództwa w całości, pomimo że nie zaistniały przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa,

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1610) w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 października 2020 roku) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten nie mógł być podstawą do odmowy przyznania powodowi wyrównania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a decyzja administracyjna oparta na tej podstawie prawnej była oczywiście sprzeczna z prawem.

Pozwany wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie pozwu oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje, a w przypadku nieuwzględnienia zarzutu niedopuszczalności drogi sądowej – o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie powództwa w całości oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

Powód w odpowiedzi na apelację wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Apelacja pozwanego jest zasadna o tyle, o ile uzasadniony jest podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 417 ¹ § 2 k.c. przez jego błędne niezastosowanie i art. 417 § 1 k.c. przez jego nieprawidłowe zastosowanie (w ustalonym stanie faktycznym), co w konsekwencji skutkowało zmianą zaskarżonego wyroku przez oddalenie powództwa w całości oraz odpowiednimi rozstrzygnięciami o kosztach procesu przed Sądami obu instancji, a także o nieuiszczonej opłacie od apelacji.

Chybiony jest natomiast podniesiony w apelacji zarzut nieważności postępowania (art. 379 pkt 1 k.c.), wywodzony z niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie, która według pozwanego powinna skutkować odrzuceniem pozwu (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), a w postępowaniu odwoławczym prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia pozwu (art. 386 § 3 k.p.c.).

Sąd Okręgowy podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji (wprawdzie nie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, ale wynikające z całokształtu procedowania) o dopuszczalności drogi sądowej w sprawie.

Niniejsza sprawa nie jest bowiem sprawą o wypłatę należnego powodowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (z odsetkami ustawowymi za opóźnienie), ale o odszkodowanie, przy czym pełnomocnik powoda niejasno wskazywał, z jakim zdarzeniem łączy szkodę powoda. Z jednej bowiem strony podnosił, że bezprawności upatruje w niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w czasie, kiedy powodowi wypłacono taki ekwiwalent (w zaniżonej wysokości), a z drugiej strony odwoływał się do jego zdaniem bezprawnej decyzji Komendanta Powiatowego Policji1 w B. z dnia 25 stycznia 2021 roku (k. 19-20), odmawiającej przyznania i wypłaty wyrównania w/w ekwiwalentu, w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 4 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, przy czym treści tego ostatniego przepisu zarzucał tzw. wtórną niekonstytucyjność.

Słusznie jednak Sąd Rejonowy wskazał, że art. 417 ¹ § 1 k.c. obejmuje kwestie odpowiedzialności za szkody wynikające z wydania aktu normatywnego wtedy, kiedy dany akt prawny lub jego przepis oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną danego podmiotu. Powtórzyć też należy, że w takiej sytuacji statio fisci Skarbu Państwa powinien być podmiot, który wydał niekonstytucyjny akt normatywny, a w przypadku ustawy uchwalanej przez Sejm byłby to Szef Kancelarii Sejmu. W tym zakresie rozważania Sądu pierwszej instancji, z odwołaniem się do stanowiska doktryny i orzecznictwa Sądu Najwyższego, są podzielane przez Sąd Odwoławczy.

Nadmienić przy tym należy, że w świetle powołanego przez Sąd Rejonowy orzecznictwa sądów administracyjnych i dokonanej w nim wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie ma podstaw, by rozważać tzw. wtórną niekonstytucyjność tego przepisu (niepotwierdzoną zresztą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego), bowiem sądy administracyjne wykładają ten przepis z uwzględnieniem skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie (...), a zatem przyjmują, że także przed 6 listopada 2018 roku omawiany ekwiwalent należał się w wysokości odpowiadającej 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym.

W niniejszej sprawie źródłem szkody powoda dochodzonej w niniejszym procesie jest jednak odmowna decyzja administracyjna (ostateczna) Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 25 stycznia 2021 roku, wydana w odniesieniu do wniosku powoda o ponowne ustalenie i wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, stąd też Sąd Rejonowy prawidłowo przyjął, że uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa był organ jednostki nadrzędnej (Komendant Wojewódzki Policji w J.).

Niezależnie od tego, czy powód dochodziłby odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wydanie niekonstytucyjnej ustawy, czy za szkodę wyrządzoną przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, w tego rodzaju sprawie droga sądowa jest dopuszczalna. Pojęcie drogi sądowej należy rozumieć szeroko. O jej dopuszczalności decyduje przedmiot postępowania oraz sposób sformułowania dochodzonego na drodze sądowej żądania. Rodzaj dochodzonego roszczenia decyduje o tym, czy sprawa rozpoznawana przez sąd ma charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. Jeżeli powód na uzasadnienie żądania przytacza określone okoliczności, a formułując żądanie opiera je o przepisy wskazujące na cywilnoprawny charakter roszczenia, to dla tak określonego przedmiotu sprawy droga sądowa jest dopuszczalna.

(spośród licznego orzecznictwa Sądu Najwyższego np. postanowienie z dnia 10 marca 2022 roku, (...), Lex nr (...), czy postanowienie z dnia 6 maja 2003 roku, (...), LEX nr (...))

W sytuacji zatem, gdy powód dochodzi odszkodowania wywodzonego z przepisów k.c. a nie wypłaty ekwiwalentu na podstawie przepisów ustawy o Policji, droga sądowa jest dopuszczalna.

Sąd Rejonowy poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne (które pozostają bezsporne) i Sąd Okręgowy przyjmuje je za własne.

W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Sąd Rejonowy błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie art. 417 ¹ § 2 k.c. nie znajduje zastosowania, gdyż powód nie może uzyskać stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 25 stycznia 2021 roku we właściwym postępowaniu i należało zastosować art. 417 § 1 k.c.

Wskazać należy, że od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. przysługiwało powodowi odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w J. (art. 127 § 1 k.p.a.), z którego nie skorzystał. W myśl art. 16 § 1 – § 3 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. i ustawach szczególnych. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego, są prawomocne.

Niewątpliwie, w ustalonym stanie faktycznym i w świetle twierdzeń powoda, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż nie zostały ustalone przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 k.p.c. – art. 145b k.p.a.).

Zgodnie jednak z art. 156 § 1 k.p.a. powód może żądać stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, m. in. wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji lakonicznie odniósł się do tej normy prawnej, podnosząc, że nie zachodzą podstawy określone w art. 156 k.p.a., mimo, iż w innej części uzasadnienia określił omawianą decyzję jako niezgodną z prawem i oczywiście sprzeczną z prawem.

Przede wszystkim należy jednak podnieść, że ocena tego, czy zachodzą (bądź nie zachodzą) podstawy do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji administracyjnej, nie należy do sądu powszechnego.

W postępowaniu cywilnym sąd nie jest uprawniony do kwestionowania prawidłowości i skutków decyzji administracyjnej, choćby w jego ocenie była wadliwa, z wyjątkiem decyzji dotkniętych tzw. bezwzględną nieważnością (nieistniejących), tzn. wydanych przez władzę oczywiście niewłaściwą lub bez zachowania jakichkolwiek przepisów postępowania albo bez podstawy materialnoprawnej, przy czym „brak podstawy materialnoprawnej” nie oznacza merytorycznej wadliwości, lecz tylko brak materialnoprawnego uregulowania przedmiotu, co do którego organ administracyjny orzekł w decyzji.

(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 2019 roku, (...) i cytowane tam orzecznictwo)

Warunkiem dochodzenia odszkodowania jest uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji pierwotnej albo decyzji, w której organ stwierdził, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., czyli uzyskanie tzw. decyzji nadzorczej.

Sąd Najwyższy uznał, że gdy ze względów formalnych nie może się toczyć „właściwe postępowanie”, o którym mowa w art. 417 ¹ § 2 k.c., podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez wydanie decyzji administracyjnej nie może być art. 417 § 1 k.c. Decyzja, co do której nie zapadło na właściwej drodze orzeczenie potwierdzające jej nielegalność, korzysta z domniemania zgodności z prawem i nie może być rozpatrywana w kategorii zdarzenia uzasadniającego odpowiedzialność deliktową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2015 roku, (...)).

(tak J. Gudowski, G. Bieniek [w:] T. Bielska-Sobkowicz, H. Ciepła, M. Sychowicz, R. Trzaskowski, T. Wiśniewski, C. Żuławska, J. Gudowski, G. Bieniek, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania. Część ogólna, wyd. II, Warszawa 2018, tezy 37 i 38 do art. 417 ¹ k.c.)

Sąd Rejonowy nietrafnie dopuścił zaś w sprawie zastosowanie art. 417 § 1 k.c., odwołując się przy tym do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2013 roku, (...), LEX nr 1375501, które zapadło w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i dotyczyło sytuacji, w której przepisy o postępowaniu karnym nie przewidują odrębnego postępowania o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnych orzeczeń wydanych w sprawach karnych, innych niż przewidziane w art. 552 k.p.k.

Z tego względu, w sytuacji, w której powód bezspornie nie uzyskał prejudykatu, o którym mowa w art. 417 ¹ § 2 k.c., jego powództwo jawi się co najmniej jako przedwczesne i z tej przyczyny niezasadne (w stanie rzeczy istniejącym w dacie zamknięcia rozprawy – art. 316 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.).

Wobec tego zbędna jest szczegółowa analiza przez Sąd Odwoławczy pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej (szkoda i jej wysokość, adekwatny związek przyczynowy), daty wymagalności roszczenia powoda, a także podniesionego przez pozwanego w postępowaniu odwoławczym zarzutu przedawnienia roszczenia.

Nadmienić jednak należy, że adekwatność związku przyczynowego oznaczałaby, że na drodze administracyjnoprawnej powód nie może uzyskać części świadczenia, którego odmówiono mu w przedmiotowej, jego zdaniem wadliwej decyzji, zaś szkoda w takiej sytuacji faktycznie odpowiadałaby różnicy pomiędzy należnym mu świadczeniem a świadczeniem uprzednio wypłaconym.

Sąd Rejonowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwoływał się do zasad słuszności, ale nie mogą one prowadzić do przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej wbrew przepisowi prawa materialnego (art. 417 ¹ § 2 k.c.), poza przypadkiem szkody na osobie przewidzianym w art. 417 ² k.c.

Wobec zmiany zaskarżonego wyroku przez oddalenie powództwa w całości, powód jest stroną przegrywającą proces i na podstawie art. 98 § 1, § 1 ¹ i § 3 k.p.c. w zw. z art. 99 k.p.c. powinien zwrócić pozwanemu koszty procesu w postaci wynagrodzenia pełnomocnika pozwanego – radcy prawnego w stawce minimalnej z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Na podstawie art. 98 § 1, § 1 ¹ i § 3 k.p.c. w zw. z art. 99 k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c. powód powinien zwrócić pozwanemu koszty postępowania apelacyjnego w postaci wynagrodzenia pełnomocnika pozwanego – radcy prawnego w stawce minimalnej z § 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o kosztach sądowych w sprawach cywilnych w zw. z art. 98 § 1 k.p.c. należało pobrać od powoda opłatę od apelacji, od której uiszczenia pozwany był zwolniony.

Z tych względów na podstawie art. 386 § 1 k.p.c. Sąd Okręgowy orzekł jak w sentencji wyroku.

1 A nie Komendanta Wojewódzkiego Policji w J., jak mylnie wskazywał powód i Sąd Rejonowy, co nie ma w sprawie istotnego znaczenia.