Wyrok SN z 25 października 2012, sygn. I CSK 159/12
Data orzeczenia
25 października 2012
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział I
Przewodniczący
SSN Antoni Górski
Tagi
Podstawa prawna
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 25 października 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Antoni Górski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Zbigniew Kwaśniewski
SSN Kazimierz Zawada
w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Zdrowia
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 25 października 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 27 września 2011 r.,
oddala skargę i zasądza od strony powodowej na rzecz
Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa 3600
(trzy tysiące sześćset) zł kosztów zastępstwa prawnego
w postępowaniu kasacyjnym.
2
Uzasadnienie
Powód Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w W. wniósł o zasądzenie od
Skarbu Państwa - Ministra Zdrowia kwoty 379.571,77 zł wraz z ustawowymi
odsetkami za okres od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty oraz kosztami
procesu. Wskazał, iż roszczenie wynika z udzielania świadczeń w zakresie leczenia
uzależnień osobom nieubezpieczonym.
Pozwany wniósł o oddalenie powództwa i zasądzenie kosztów procesu.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r. zasądził od pozwanego
na rzecz powoda kwotę 379.571,77 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 22
lutego 2010 r. do dnia zapłaty, w pozostałej części powództwo oddalił oraz zasądził
od pozwanego na rzecz powoda kwotę 7.217 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne:
Powód zawarł z Narodowym Funduszem Zdrowia (dalej: NFZ) umowę
dotyczącą świadczenia opieki zdrowotnej w 2006 roku. W umowie wskazano kwotę
maksymalną zobowiązania NFZ a następnie podpisany został aneks do tej umowy
na rok 2007, w którym stwierdzono, że kwota zobowiązania NFZ zawiera w sobie
określoną sumę wynikającą z realizacji ustawy z 22.07.2006 r. określaną jako
„środki na podwyżki". Jednocześnie wskazano, że środki te będą przekazywane
w równych miesięcznych ratach na podstawie odrębnych faktur.
Poza wykonywaniem opieki zdrowotnej w ramach umowy z NFZ, powód
świadczył usługi także w zakresie leczenia uzależnień na rzecz osób
nieubezpieczonych, a koszty z tym związane ponosił Skarb Państwa - Minister
Zdrowia, z którym rozliczenia dokonywano na podstawie wystawianych
za poszczególne okresy faktur.
Dnia 09 grudnia 2009 r. Szpital wystawił Ministerstwu Zdrowia fakturę
na łączną kwotę 379.571,77 zł z powołaniem na przepisy ustawy z dnia 22 lipca
2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost
3
wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, poz. 1076, dalej: ustawa z dnia 22 lipca 2006 r.),
zaś dnia 23 grudnia 2009 r. wystosowane zostało wezwanie do zapłaty.
W tak ustalonym stanie faktycznym za bezsporne uznał Sąd Okręgowy,
iż pozwany był zobowiązany do ponoszenia odpłatności za niektóre świadczenia
udzielone przez powoda osobom, które nie posiadały ubezpieczenia zdrowotnego
a zakres tych świadczeń określony był w art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.
o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
(Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) w brzmieniu aktualnym w latach 2006-2008,
których dotyczy przedmiotowe roszczenie.
Sąd Okręgowy wskazał, że cena, jaką winien otrzymywać
świadczeniodawca, musi uwzględniać także koszty pracy, co wynika z § 2 ust. 2
pkt 5 lit. a rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 grudnia
1998 r. w sprawie szczególnych zasad rachunku kosztów w publicznych zakładach
opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 164, poz. 1194).
Sąd Okręgowy stwierdził ponadto, że ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. miała
w założeniu doprowadzić do zwiększenia wysokości wynagrodzeń pracowników
służby zdrowia.
Zdaniem Sądu Okręgowego, w świetle reguł konstrukcji umów
i określania wysokości należności zakładów opieki zdrowotnej przypadających od
NFZ, kwota dodatkowo przekazywana takim zakładom jest faktycznie odpłatnością
za wykonywane usługi. Zaznaczył, że środki na wzrost wynagrodzeń były
kalkulowane na podstawie kwoty zobowiązania względem NFZ, która wynikała
z ilości zakontraktowanych usług.
Sąd Okręgowy uznał, że pojęcie „ceny świadczenia" użyte w § 3 ust. 4
pkt 7 lit. a rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2004 r. musi uwzględniać również
podwyższenie kwoty środków przekazywanych przez NFZ świadczeniodawcom.
Istota tego przepisu w ocenie Sądu polega na zagwarantowaniu
świadczeniodawcy wynagrodzenia za usługę wykonaną na rzecz osoby
nieubezpieczonej na poziomie identycznym, jak należne z tytułu leczenia
ubezpieczonego. Celem ustawy nie było zróżnicowanie zasad rozliczania zakładów
opieki zdrowotnej z NFZ oraz Skarbem Państwa.
4
Sąd Okręgowy stanął na stanowisku, że nie ma żadnych racjonalnych
powodów dla przyjęcia, iż koszty opieki nad nieubezpieczonymi mają choćby
w części ponosić podmioty świadczące tego rodzaju usługi.
Powołując się na art. 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. wskazał, że koszty
te podlegają finansowaniu z budżetu, zatem przy określaniu wysokości należności
świadczeniodawcy wobec Skarbu Państwa winien być uwzględniony w ramach
ceny jednostkowej także wzrost kwotowy środków pochodzących z NFZ.
W świetle powyższego Sąd Okręgowy uznał powództwo za zasadne, a zarzut
przedawnienia roszczenia za chybiony.
Na skutek apelacji pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Zdrowia Sąd
Apelacyjny wyrokiem z dnia 27 września 2011 r. zmienił zaskarżony wyrok Sądu
Okręgowego w punkcie pierwszym i trzecim w ten sposób, że powództwo oddalił i
nie obciążył powoda kosztami procesu (punkt I rozstrzygnięcia) oraz nie obciążył
powoda kosztami postępowania apelacyjnego (punkt II rozstrzygnięcia).
Sąd ten uznał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. z mocy
prawa wzrosły tylko o koszty pracy (określone procentowo) kwoty zobowiązania
NFZ wobec świadczeniodawcy, a nie wobec Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu wolą ustawodawcy było obciążenie kosztami pracy z tytułu
podwyższenia wynagrodzenia wyłącznie NFZ a nie zwiększenie świadczeń
z budżetu państwa należnych świadczeniodawcom na zasadach określonych
w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu
i trybu finansowania z budżetu świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych
świadczeniobiorcom innym niż ubezpieczeni (Dz. U. Nr 281, poz. 2789).
Podkreślił, że wzrost wynagrodzeń na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2006 r.
odbywał się tylko w zakresie środków przekazanych świadczeniodawcom
udzielającym świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
na podstawie umów zawartych z NFZ w czasie obowiązywania ustawy.
Tym samym świadczeniodawca nie miał obowiązku przekazania na podwyżki
wynagrodzeń pracowniczych środków przekraczających środki uzyskane już od
NFZ; nie miał takiego obowiązku również pozwany Skarb Państwa.
5
Sąd Apelacyjny zauważył, że przyznane ustawą z dnia 22 lipca 2006 r.
dodatkowe wynagrodzenie nie zależało od tego czy świadczenie wykonywane
przez pracowników służby zdrowia dotyczyło osoby ubezpieczonej, czy też
nieubezpieczonej. Przekazywana przez NFZ kwota na wzrost wynagrodzeń nie
była również zależna od tego, czy świadczeniodawca zrealizował świadczenia
w ilości przewidzianej w umowie z NFZ. Środki były przekazywane na podstawie
odrębnych faktur bez powiązania z realizacją umowy o udzielanie świadczeń opieki
zdrowotnej.
Wskazał, iż podpisane przez powoda i NFZ aneksy do umowy nie zawierały
postanowienia w zakresie wzrostu ceny świadczeń poprzez ustalenie wyższej od
przyjętej w umowie ceny jednostki rozliczeniowej.
Sąd uznał, że powód nie udowodnił, aby na skutek podwyższenia z mocy
prawa (ustawa z dnia 22 lipca 2006 r.) kwoty zobowiązania NFZ z tytułu
wynagrodzeń nastąpił wzrost ceny jednostki rozliczeniowej świadczeń
dokonywanych na rzecz nieubezpieczonych, nieobjętych umową.
Zauważył, że wprawdzie przyjęta w ustawie z dnia 22 lipca 2006 r. metoda
rozliczania środków publicznych przeznaczonych na wzrost wynagrodzeń ma
bezpośredni wpływ na sposób finansowania z budżetu państwa świadczeń opieki
zdrowotnej udzielanych świadczeniobiorcom innym niż ubezpieczeni uregulowany
w obowiązującym do dnia 29 grudnia 2008 r. rozporządzeniu z dnia 20 grudnia
2004 r. Cena takiego świadczenia ustalana jest bowiem na poziomie najniższej
ceny przewidzianej w umowach o świadczenia opieki zdrowotnej zawieranych
przez dany oddział wojewódzki NFZ. Jednakże ceny świadczeń określone
w umowach zawartych przez świadczeniodawców NFZ nie uległy zmianie
w związku ze wzrostem wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, a tym samym
również nie wzrosły koszty świadczeń udzielonych świadczeniobiorcom innym niż
ubezpieczeni.
Tym samym uznał, że brak jest podstaw do obciążania pozwanego Skarbu
Państwa wyższą wynikającą wyłącznie z ustawowego wzrostu wynagrodzeń
wprowadzonych ustawą z dnia 22 lipca 2006 r., kwotą za świadczenia zdrowotne
udzielane przez powoda świadczeniobiorcom nieubezpieczonym.
6
W skardze kasacyjnej opartej na podstawie naruszenia prawa materialnego
powód zarzucił naruszenie:
- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków
finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń poprzez błędną
wykładnię i przyjęcie, że pozwany nie miał obowiązku podwyższenia ceny za
świadczenia zdrowotne wykonane dla osób innych niż ubezpieczeni,
- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. przez niewłaściwe zastosowanie
i przyjęcie, że pozwany nie ponosi odpowiedzialności za wyższe koszty
funkcjonowania powoda wynikające ze środków finansowych przekazanych
świadczeniodawcom na podstawie art.3 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r.,
- § 13 ust. 1, 17 ust. 2 § 22 i 23 załącznika do rozporządzenia Ministra
Zdrowia z dnia 6 października 2005 r. w sprawie ogólnych warunków umów
o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 197, poz. 1643) poprzez
błędną wykładnię i przyjęcie, że wzrost wynagrodzeń wynikający z ustawy
z 22 lipca 2006 r. nie oznaczał wzrostu ceny świadczenia,
- § 2 ust. 2 i § 3 ust. 4 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia
2004 r. w sprawie sposobu i trybu finansowania z budżetu państwa
świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych świadczeniobiorcom innym niż
ubezpieczeni (Dz. U. Nr 281, poz. 2789) poprzez niewłaściwe zastosowanie
i przyjęcie, że wzrost środków na wynagrodzenia przekazanych przez NFZ
nie doprowadził do wzrostu ceny świadczeń udzielnych przez
świadczeniodawców osobom nieubezpieczonym,
- § 2 ust. 2 pkt. 5 lit a i § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia
1998 r. w sprawie szczególnych zasad rachunku kosztów w publicznych
zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 164, poz. 1194) poprzez niewłaściwe
zastosowanie i przyjęcie, że wzrost kosztów działalności powoda poprzez
wyższe koszty pracy nie skutkował wzrostem kosztów świadczonych usług
dla osób nieubezpieczonych.
W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie
co do istoty sprawy poprzez oddalenie apelacji pozwanego w całości i zasądzenie
kosztów postępowania według norm przepisanych.
7
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strony powodowej pozwany wniósł
o odmowę przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, ewentualnie o jej oddalenie
a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym
kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Cel ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazywaniu środków finansowych
świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 64, poz. 430, ze zm.)
wynikał z samego jej tytułu oraz z treści art. 1, określającego do jakich podmiotów
udzielających świadczeń opieki zdrowotnej ma ona zastosowanie. W art. 3 ustawy
wskazano sposób, w jaki ta podwyżka wynagrodzeń ma być przeprowadzona.
Zastosowany mechanizm polegał na podwyższeniu z mocy prawa kwoty
zobowiązania Narodowego Funduszu Zdrowia wobec świadczeniodawcy, ustalonej
w umowach zawieranych na lata 2006 i 2007 - tzw. limitu świadczeń, o odpowiedni
procent równowartości kosztów pracy w poszczególnych rodzajach świadczeń
opieki zdrowotnej. Już więc sama istota tego mechanizmu, sprowadzająca się do
ingerencji z mocy prawa w treść zawartych umów, wskazuje na to, że podwyżka
wynagrodzeń odnosi się do kwoty tego limitu świadczeń, ustalonej w umowach
zgodnie z art. 135 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (por. podobne stanowisko
zawarte w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 2010 r., III CSK 113/09
oraz z dnia 20 stycznia 2021 r., I CSK 187/11, niepubl.). Stanowisko to znajduje
potwierdzenie w aneksie do umowy zawartej przez powoda z NFZ na rok 2007.
Zgodnie z tym aneksem, podwyższeniu uległa kwota limitu świadczeń Funduszu na
rzecz powoda z 11 009 556,40 zł. do 14 341 355,40 zł, z wyraźnym zaznaczeniem,
że podwyższona kwota zobowiązania Funduszu zawiera w sobie kwotę 2. 459 503
zł., stanowiącą realizację art. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r., zwaną „środkami na
podwyżki”. W ust. 5 § 4 zmienionej umowy zastrzeżono, że środki na podwyżki
będą przekazywane w równych miesięcznych ratach w terminach do 5 dnia
miesiąca. W ten sposób aneks do umowy realizował treść art. 5 ust. 2 ustawy,
zgodnie z którym świadczeniodawca ma obowiązek przeznaczenia środków
uzyskanych zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy na wzrost wynagrodzeń.
To zaakcentowanie przez ustawodawcę odniesienia do umów zawartych na latach
8
2006 i 2007 uzasadnia wniosek, że nie uwzględnia się jako podstawy do naliczania
podwyższonych wynagrodzeń świadczeń zdrowotnych wykonywanych przez
świadczeniodawcę poza umową zawartą z Funduszem, o jakie chodzi
w rozpoznawanej sprawie, a które są finansowane na podstawie art. 13 ustawy
o świadczeniach opieki zdrowotnej z budżetu państwa, nie zaś ze środków NFZ.
Wniosek ten potwierdzają regulacje zawarte w art. od 10 c do 10 d ustawy z dnia
22 lipca 2006 r. Zobowiązują one do uwzględnienia w umowach zawieranych na
2008 r. podwyżki na wynagrodzenia ustalonej na rok 2007 stosownie do
podwyższonego limitu z art. 136 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.
o świadczeniach opieki zdrowotnej, obligując jednocześnie świadczeniodawców do
przeznaczenia tych środków na wynagrodzenia dla pracowników. Jak trafnie
podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 stycznia 2012, I CSK 187/11,
niepubl., to odniesienie przez ustawodawcę podwyżki wynagrodzeń do ustalonej
w umowie kwoty limitu spełnia ważną funkcję gwarancyjną dla obu stron umowy
o świadczenie usług zdrowotnych. Pracownikom świadczeniodawcy zapewnia
realny wzrost ich wynagrodzeń o stałe kwoty, niezależnie od tego czy limit ten
został wykorzystany, czy nie. Jednocześnie zaś gwarantuje, że w wypadku tzw.
nadwykonań świadczeń Fundusz nie będzie musiał płacić dodatkowo na
zwiększenie wynagrodzeń, co mogłoby grozić naruszeniem jego równowagi
finansowej. Należy podkreślić, że w ustawie z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu
środków finansowych na wzrost wynagrodzeń, wzrost ten odnoszony jest tylko do
kwoty limitu ustalonego w umowie i ustawodawca w ogóle nie łączy tego wzrostu
ceną jednostkowych świadczeń. Potwierdza to tezę o interwencyjnym charakterze
ustawy, której celem było zapewnienie wzrostu wynagrodzeń w odniesieniu do
ustalonej już w umowie kwoty limitu, w oderwaniu od innych wskaźników.
Dlatego też należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 6 kwietnia 2001 r., I CSK 470/10, niepubl., że odesłanie zawarte w art. 3
ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca tylko do art. 136 pkt 5 ustawy o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych było przez ustawodawcę
zamierzone. Wyraża ono wolę obciążenia zwiększonymi kosztami pracy z tytułu
podwyżki wynagrodzeń wyłącznie NFZ i nie ma wpływu na zobowiązania innych
podmiotów, w szczególności Skarbu Państwa z tytułu wypłacanych z jego budżetu
9
środków na rzecz świadczeniodawców za świadczenia zdrowotne udzielane
osobom nieubezpieczonym, co zostało wyraźnie podkreślone w uzasadnieniu
projektu tej ustawy. Oznacza to, że podwyżka wynagrodzeń pracowniczych nie
powinna być uwzględniana przy określaniu ceny tych świadczeń. Skarga
kasacyjna, wychodząca z odmiennych założeń, jest więc nieuzasadniona.
Opiera się ona w dużej mierze na poglądzie Sądu Najwyższego wyrażonym
w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., I CSK 587/10. W sprawie tamtej Sąd
Najwyższy, po przeanalizowaniu treści aktów wykonawczych, doszedł do
przekonania, że podwyższenie wynagrodzeń na podstawie ustawy z dnia 22 lipca
2006 r. prowadzi do faktycznego podwyższenia ceny świadczeń objętych umową
świadczeniodawcy z NFZ. Tezę tę trudno jest zakwestionować. Trzeba jednakże
podkreślić, iż faktyczny wzrost ceny świadczeń nie oznacza, że to te ceny powinny
być podstawą do obliczania wynagrodzeń związanych ze świadczeniami
zdrowotnymi wykonanymi przez świadczeniodawcę na rzecz osób
nieubezpieczonych. Jak to wskazano wyżej, ustawodawca bowiem zdecydował się
na oderwanie tego interwencyjnego wzrostu wynagrodzeń od ceny świadczeń.
Tym samym nie można podzielić stanowiska, że Skarb Państwa powinien wypłacać
świadczeniodawcy należności za wykonane świadczenia zdrowotne na rzecz osób
nieubezpieczonych, uwzględniając także kwoty z tytułu podwyższonego
wynagrodzenia pracowników. Te bowiem obciążają jedynie kontrahenta
świadczeniodawcy, czyli NFZ. Dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu,
z obciążeniem powoda kosztami zastępstwa prawnego w postępowaniu
kasacyjnym (art. 39814
w zw. z art. 98 § 1 k.p.c.).
jw