Uchwała siedmiu sędziów SN z 30 października 2014, sygn. III CZP 48/14
Data orzeczenia
30 października 2014
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział III
Przewodniczący
SSN Jacek Gudowski
Tagi
Podstawa prawna
UCHWAŁA
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 30 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)
SSN Anna Kozłowska
SSN Anna Owczarek
SSN Henryk Pietrzkowski
SSN Agnieszka Piotrowska
SSN Tadeusz Wiśniewski
SSN Dariusz Zawistowski (sprawozdawca)
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 30 października 2014 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Teresy Ostrowskiej,
po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Rzecznika Praw Obywatelskich
we wniosku z dnia 30 kwietnia 2014 r.,
"Czy w przypadku, o którym mowa w art. 33 ust. 3 p.g.k.
wnioskodawcą w postępowaniu sądowym o rozgraniczenie jest strona
postępowania administracyjnego, która żąda przekazania sprawy
sądowi, niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy, czy też strona,
na której wniosek wszczęto administracyjne postępowanie
rozgraniczeniowe?"
podjął uchwałę:
W razie przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie
nieruchomości wszczętej na wniosek (art. 33 ust. 3 ustawy z dnia
17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jedn. tekst:
2
Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wnioskodawcą
w postępowaniu sądowym pozostaje osoba, która złożyła
wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia.
3
UZASADNIENIE
Rzecznik Praw Obywatelskich - na podstawie art. 60 § 2 ustawy z dnia
23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 499 ze zm.) -
złożył wniosek o podjęcie uchwały dotyczącej wykładni art. 33 ust 3 ustawy z dnia
17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 193, poz. 1287
ze zm. - dalej: p.g.k.). Wskazał, że wymaga rozstrzygnięcia, kto jest wnioskodawcą
w postępowaniu sądowym w sprawach o rozgraniczenie, gdy sprawa jest
przekazywana do sądu na żądanie strony postępowania administracyjnego
niezadowolonej z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej.
Uzasadniając wniosek, powołał się na rozbieżność występującą w orzecznictwie
sądów powszechnych w zakresie dotyczącym rozumienia pojęcia wnioskodawcy
na gruncie art. 33 ust. 3 p.g.k. Podniósł, że w postępowaniach sądowych toczących
się na żądanie strony postępowania administracyjnego, kwestionującej decyzję
administracyjną o rozgraniczeniu, sądy w części spraw uznają za wnioskodawcę
osobę, która złożyła wniosek inicjujący postępowanie o rozgraniczenie
nieruchomości, niezależnie od tego czy, żądała przekazania sprawy sądowi,
w części zaś uznają za wnioskodawcę osobę żądającą przekazania sprawy sądowi,
bez względu na jej wcześniejszy status w postępowaniu administracyjnym.
Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że właściwe określenie osoby
będącej wnioskodawcą w postępowaniu o rozgraniczenie prowadzonym przez sąd
jest istotne, gdyż ta osoba jest wzywana do uiszczenia opłaty od wniosku
w postępowaniu sądowym, co może mieć znaczenie dla możliwości jego
skutecznego rozpoznania, praktyka bowiem sądów wskazuje, że w części spraw
wnioski są zwracane w razie ich nieopłacenia w terminie. W ocenie Rzecznika Praw
Obywatelskich może to prowadzić do pozbawienia osoby niezadowolonej z decyzji
o rozgraniczeniu wydanej w postępowaniu administracyjnym prawa do sądu,
przysługującego na podstawie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, skoro kontrola
instancyjna decyzji administracyjnej jest niemożliwa, a sądy i organy
administracyjne uznają, że w przypadku zwrotu wniosku przez sąd wydana w
sprawie decyzja administracyjna o rozgraniczeniu staje się ostateczna.
4
Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za uzasadnione stanowisko,
że wnioskodawcą jest osoba, która żąda przekazania sprawy sądowi. Wskazał,
że zaakceptowanie stanowiska przeciwnego wymagałoby uznania za aktualny
poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 18 lutego 1983 r.,
III CZP 2/83 (OSNC 1983, nr 10, poz. 152), że osoba, która złożyła wniosek
o rozgraniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym pozostaje
wnioskodawcą w postępowaniu rozgraniczeniowym toczącym się przed sądem.
Według Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwała ta nie może być miarodajna
w sytuacji, o której mowa w art. 33 ust. 3 p.g.k., zapadła bowiem pod rządem
dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 53,
poz. 298 ze zm.). Z późniejszego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika,
że pogląd ten zachował aktualność jedynie wtedy, gdy do przekazania sprawy
sądowi dochodzi w wyniku umorzenia postępowania administracyjnego (art. 34
p.g.k.), a nie w sytuacji, w której spór dotyczący przebiegu granicy nie jest
przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej.
Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że nie ma podstaw do twierdzenia,
iż na skutek złożenia przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi wydana
przez organ administracyjny decyzja o rozgraniczeniu traci moc. Z przytoczonego
przez Rzecznika Praw Obywatelskich orzecznictwa sądów administracyjnych
wynika, że decyzja o rozgraniczeniu nie traci mocy w przypadku, w którym po
zgłoszeniu żądania przekazania sprawy sądowi wniosek o rozgraniczenie
ostatecznie nie został skutecznie wniesiony do sądu (został zwrócony); decyzja ta
staje się wówczas ostateczna. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przyjęcie
poglądu, że wnioskodawcą w postępowaniu sądowym jest nadal osoba, która
zainicjowała postępowanie administracyjne, może oznaczać pozbawienie osoby
niezadowolonej z decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu prawa do sądu, gdy do
usunięcia braku wniosku w zakresie opłaty sądowej zostanie wezwany pierwotny
wnioskodawca, niemający interesu w jej uiszczeniu. Strona niezadowolona
z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej nie może także wszcząć
nowego postępowania rozgraniczeniowego, gdyż na przeszkodzie stoi ostateczna
decyzja administracyjna o rozgraniczeniu.
5
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego
i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy,
niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten, w powiązaniu z art. 177 ust. 1
Konstytucji RP, wskazuje, że rolą sądów jest rozpoznawanie spraw z
zapewnieniem stronom postępowania przewidzianych w Konstytucji gwarancji
procesowych. Rozstrzygnięcie zatem zagadnienia, który uczestnik administracyjnej
fazy postępowania o rozgraniczenie uzyskuje status wnioskodawcy w fazie
postępowania sądowego wymaga przede wszystkim rozważenia charakteru
spraw o rozgraniczenie oraz określenia relacji pomiędzy postępowaniem
administracyjnym i postępowaniem sądowym w tych sprawach, w tym
w szczególności skutków, jakie powoduje żądanie przekazania sprawy sądowi dla
bytu decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości.
Ze względu na przedmiot postępowania w sprawach o rozgraniczenie oraz
charakter stosunków prawnych stanowiących postawę określenia przebiegu granic
nieruchomości, sprawy o rozgraniczenie należą do spraw z zakresu prawa
cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c., do rozpoznawania tych spraw powołane są
co do zasady sądy powszechne, jednak rozpoznawanie spraw o rozgraniczenie
zostało uregulowane w sposób szczególny, przez przyjęcie konstrukcji
wyłączającej czasowo dopuszczalność drogi sądowej. Możliwość rozpoznania
sprawy o rozgraniczenie przez sąd powszechny została uzależniona od
przeprowadzenia wcześniej obligatoryjnego postępowania administracyjnego w tym
zakresie (art. 30 p.g.k.), nie zmienia to jednak charakteru spraw o rozgraniczenie,
które pozostają sprawami cywilnymi. Obowiązek przeprowadzenia postępowania
o rozgraniczenie w trybie administracyjnym nie może zatem stanowić czynnika
ograniczającego prawo do sądu w sprawach o rozgraniczenie, w tych przypadkach,
w których nie dojdzie do rozgraniczenia nieruchomości w ramach postępowania
administracyjnego. To stwierdzenie w sposób zasadniczy rzutuje na ocenę
czynności prowadzących do wszczęcia postępowania o rozgraniczenie przed
sądem powszechnym.
6
Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga także
uwzględnienia szczególnej regulacji zawartej w art. 33 ust. 3 p.g.k., który stanowi,
że strona postępowania administracyjnego niezadowolona ze sposobu ustalenia
przebiegu granicy dokonanego w tym postępowaniu może żądać przekazania
sprawy sądowi. Podkreślenia wymaga użycie w tym przepisie zwrotu o przekazaniu
sprawy; oznacza on, że ustawodawca uznaje, iż sprawa o rozgraniczenie
jest prowadzona w odpowiednim dla niej jednym postępowaniu, obejmującym
obligatoryjny etap administracyjny i fakultatywny etap sądowy. Tylko przy takim
rozumieniu konstrukcji postępowania rozgraniczeniowego można mówić
o przekazaniu sprawy z fazy administracyjnej do jej dalszego rozpoznawania
w postępowaniu sądowym. W takim ujęciu postępowanie sądowe stanowi kolejny
etap rozpoznawania sprawy i jego wszczęcie prowadzi do kontynuowania
postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym.
Skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości
żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę
sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości.
Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej
określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie,
w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą
pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie
przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące
wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie
w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy
o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja
o rozgraniczeniu traci byt.
Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest
konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez
decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia
etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę
żądania przekazania sprawy sądowi. Odmienne stanowisko Rzecznika Praw
Obywatelskich nie może być uznane za prawidłowe. Należy podkreślić, że ocena,
iż zgłoszenie żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie sądowi sprawia,
7
że decyzja administracyjna traci moc było już prezentowane w judykaturze Sądu
Najwyższego (postanowienie z dnia 19 stycznia 1998 r., I CKN 423/97, OSNC 1998,
nr 10, poz. 156).
Za przyjętym stanowiskiem przemawia także, wbrew ocenie Rzecznika
Praw Obywatelskich, podobieństwo regulacji zakładającej dwuetapowość
postępowania przewidzianej w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i ustawie
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U.
z 2014 r., poz. 518, ze zm.), w zakresie dotyczącym aktualizacji opłaty z tytułu
użytkowania wieczystego. Jest to również postępowanie dwufazowe, prowadzone
najpierw w trybie administracyjnym, w sprawach, które mają charakter cywilny.
Istnienie w tym postępowaniu przepisu, który wprost stwierdza, że na skutek
wniesienia sprzeciwu traci moc orzeczenie wydane przez samorządowe kolegium
odwoławcze, nie jest dostatecznym argumentem dla oceny, że brak takiej regulacji
w Prawie geodezyjnym i kartograficznym oznacza, iż decyzja administracyjna
o rozgraniczeniu nie traci mocy w wypadku zażądania przez stronę przekazania
sprawy sądowi. Należy podkreślić, że sprawa o rozgraniczenie, w której po
zakończeniu fazy administracyjnej była już otwarta droga sądowa i właściwy dla jej
rozpoznania stał się sąd powszechny, nie może ponownie wracać do fazy
administracyjnej, niezależnie od sposobu jej zakończenia w postępowaniu
sądowym; sprawa cywilna prowadzona w postępowaniu sądowym może się
zakończyć tylko w ramach tego postępowania.
Anulowanie skutków decyzji o rozgraniczeniu nie oznacza anulowania
wszystkich czynności dokonanych w postępowaniu administracyjnym przez strony,
a w szczególności wniosku o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie.
Wniosek ten pełni inną funkcję i jest istotny dla wszczęcia postępowania w sprawie
o rozgraniczenie, a nie tylko postępowania w fazie administracyjnej. W art. 33 ust. 3
p.g.k. jest mowa o przekazaniu sądowi sprawy, a nie przekazaniu żądania
zgłoszonego przez stronę postępowania administracyjnego niezadowoloną
z przebiegu granicy ustalonej w decyzji, co oznacza, że w postępowaniu sądowym
jest rozpoznawana ta sama sprawa. Nie powinno więc budzić wątpliwości,
że postępowanie w sprawie o rozgraniczenie jest wszczynane jednym wnioskiem
inicjującym to postępowanie.
8
Należy podkreślić, że w art. 33 ust. 3 p.g.k. ustawodawca nie posługuje się
pojęciem wniosku o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie przed sądem.
Jest to świadomy zabieg legislacyjny, pozostający w związku z podstawową
funkcją żądania przekazania sprawy sądowi; jest nią skutek anulacyjny
w odniesieniu do decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu, która zasadniczo nie
podlega zaskarżeniu w trybie administracyjnym. Istotne jest także to, że żądanie
przekazania sprawy sądowi jest czynnością dokonywaną przez stronę w ramach
postępowania administracyjnego, w dwutygodniowym terminie biegnącym od dnia
doręczenia decyzji administracyjnej. Żądanie przekazania sprawy sądowi nie musi
spełniać wymagań przewidzianych dla wniosku w postępowaniu nieprocesowym,
nie może być zatem traktowane na równi z wnioskiem o wszczęcie postępowania
nieprocesowego.
Dwuetapowość rozpoznawania spraw o rozgraniczenie pozwala uznać za
zasadne zajmowane w doktrynie stanowisko, że osoba składająca wniosek
o rozgraniczenie musi zakładać, w związku z możliwością sporu dotyczącego
przebiegu granicy, konieczność rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Nie można też
podzielić poglądu, że osoba inicjująca postępowanie w sprawie o rozgraniczenie
może nie być zainteresowana prowadzeniem sprawy przed sądem ze względu na
korzystną dla niej decyzję o rozgraniczeniu. Decyzja ta, jak wskazano, na skutek
zgłoszenia przekazania sprawy sądowi przez inną stronę w postępowaniu
administracyjnym traci moc. W konsekwencji przebieg granicy pozostaje sporny,
w związku z czym skutki złożenia wniosku o rozgraniczenie muszą obejmować
wszystkie możliwe etapy postępowania, w tym postępowanie sądowe.
Stanowisko prezentowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie
uwzględnia w dostatecznym stopniu konsekwencji rozpoznawania spraw
o rozgraniczenie w postępowaniu nieprocesowym. Jest to postępowanie, które
w przeciwieństwie do procesu nie ma charakteru dwustronnego i z tego względu
interesy jego uczestników mogą być nie tylko sprzeczne ale również zbieżne,
a często przenikają się i krzyżują. Bardziej istotną rolę odgrywa w nim także interes
publiczny, a orzeczenie o rozgraniczeniu ma charakter konstytutywny. Nie można
zatem tracić z pola widzenia, że w sprawie o rozgraniczenie może występować
większa liczba uczestników postępowania i każdy z nich może być potencjalnie
9
niezadowolony z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej i w związku
z tym zgłosić żądanie przekazania sprawy sądowi. Koncepcja, że wnioskodawcą
jest osoba żądająca przekazania sprawy sądowi jest w takiej sytuacji nie do
pogodzenia z modelem postępowania nieprocesowego, w którym status
wnioskodawcy może mieć tylko jeden z uczestników postępowania. Oznacza to,
że wnioskodawcą w postępowaniu sądowym jest osoba, która złożyła wniosek
wszczynający sprawę o rozgraniczenie.
Nie można także podzielić oceny Rzecznika Praw Obywatelskich , że utraciło
aktualność stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 lutego
1983 r., III CZP 2/83, ze względu na to, że została wydana pod rządem przepisów,
które utraciły moc. Istotnie, uchwała ta została podjęta w związku z wykładnią
przepisów nieobowiązującego już dekretu z dnia 13 września 1946 r.
o rozgraniczeniu nieruchomości, jednak sposób uregulowania przebiegu
postępowania rozgraniczeniowego w Prawie geodezyjnym i kartograficznym
nie uległ zmianie zwłaszcza w zakresie zasadniczych założeń, do których
należy nadal dwuetapowość postępowania rozgraniczeniowego, z obligatoryjną
fazą postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia zagadnienia prawnego
przedstawionego do rozstrzygnięcia utrzymanie takiej konstrukcji przepisów ma
podstawowe znaczenie.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że gdy dochodzi do umorzenia
postępowania administracyjnego i zakończenia w ten sposób etapu postępowania
administracyjnego bez wydania decyzji administracyjnej (art. 34 ust. 2 p.g.k.),
nie powinno budzić wątpliwości, iż na etapie postępowania sądowego
wnioskodawcą jest nadal osoba, która zainicjowała wszczęcie postępowania
w sprawie o rozgraniczenie. Takie stanowisko zajmowane było również
w judykaturze (zob. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1998 r.,
III CKU 112/97, OSNC 1998, nr 10, poz. 169 i z dnia 7 lutego 2000 r., I CKN
236/98, nie publ.). Przy uwzględnieniu, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt na
skutek zgłoszenia żądania przekazania sprawy na drogę sądową, odmienne
traktowanie skutków przekazania sprawy sądowi, ze względu na podstawę
przekazania sprawy nie ma uzasadnienia. Oznaczenie osoby wnioskodawcy
w postępowaniu sądowym nie powinno być oceniane z punktu widzenia sposobu
10
zakończenia postępowania administracyjnego, zatem pogląd powołany przez
Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi dodatkowy argument na rzecz stanowiska,
że wnioskodawcą w sprawie o rozgraniczenie prowadzonej przez sąd jest zawsze
osoba inicjująca postępowanie o rozgraniczenie.
Nie można również uznać za uzasadnioną obawy Rzecznika Praw
Obywatelskich, że przyjęcie przedstawionego stanowiska stanowi zagrożenie dla
konstytucyjnej zasady prawa do sądu. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich,
zwrot wniosku z powodu nieuiszczenia opłaty sądowej przez wnioskodawcę, który
może być tym niezainteresowany, może powodować - przy niejednolitej praktyce
organów i sądów administracyjnych - niemożność rozpoznania sprawy przez sąd.
Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że w sprawach przekazanych
przez organy administracyjne sądy żądają uiszczenia opłaty pod rygorem zwrotu
wniosku albo nadają bieg sprawie i orzekają o ściągnięciu opłaty w orzeczeniu
kończącym postępowanie.
Odnosząc się do tego zagadnienia należy stwierdzić, że żądanie uiszczenia
opłaty sądowej po przekazaniu sprawy sądowi z fazy administracyjnej po rygorem
zwrotu wniosku jest wadliwe. Jak wskazano, postępowanie sądowe nie jest
prowadzone bezpośrednio na podstawie wniosku o jego wszczęcie, lecz na skutek
przekazania sprawy z fazy administracyjnej, a zatem jest jej kolejnym etapem.
Rygor zwrotu pisma wszczynającego postępowanie nie może być stosowany do
postępowań już wszczętych, w których prowadzono czynności rozpoznawcze.
W sprawach o rozgraniczenie za takim stanowiskiem przemawia dodatkowo art. 39
ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1025 ze zm.), który stanowi,
że od wniosku o rozgraniczenie nieruchomości pobiera się opłatę stałą w wysokości
200 zł. Jak wskazano, wniosek o rozgraniczenie jest składany przed wszczęciem
etapu postępowania sądowego, a zmieniony przepis wyraźnie nie wiąże
obowiązku uiszczenia opłaty sądowej z żądaniem przekazania sprawy sądowi
z etapu administracyjnego. Zwrot wniosku z powodu nieuiszczenia opłaty sądowej
dotyczyłby w takiej sytuacji części postępowania, które toczyło się już w fazie
administracyjnej. Omawiany przepis stanowi więc dodatkowy argument na rzecz
stanowiska, że osoba inicjująca wszczęcie sprawy o rozgraniczenie najpierw
11
w fazie administracyjnej ma nadal status wnioskodawcy w postępowaniu sądowym.
W świetle tego przepisu obowiązek uiszczenia opłaty od wniosku o rozgraniczenie
obciąża osobę inicjującą wszczęcie sprawy o rozgraniczenie niezależnie
od sposobu zakończenia administracyjnego etapu postępowania. Jednakże nawet
w razie uznania, że istnieją podstawy do żądania przez sąd uiszczenia opłaty od
wniosku pod rygorem jego zwrotu, utrata mocy decyzji administracyjnej w wyniku
zgłoszenia przekazania sprawy sądowi oznacza, że prawo do sądu nie zostaje
wyłączone. Prawomocny zwrot wniosku, a więc zakończenie postępowania
bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, otwierałby możliwość wystąpienia
ponownie z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości, zgodnie z zasadami
określonymi w Prawie geodezyjnym i kartograficznym.
Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.