Wyrok - II SA/Gl 1052/24 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 20 grudnia 2024
Teza
Oddalono skargę. Wodne prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 19 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala sOddalono skargę. Wodne prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 19 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala s
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola decyzji administracyjnej
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
opłata za szczególne korzystanie z wód
kontrola decyzji administracyjnej
odprowadzanie ścieków
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
20 grudnia 2024
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Artur Żurawik
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r., znak CK.ZUO.4701.6536.OZ.2021.AP, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 552 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2024 poz. 1087 ze zm. – dalej p.w.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), określił Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w J. (dalej: strona, skarżący, MZDiM) za okres IV kwartału 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 1.023 złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód Potoku [...] wylotami [...] i [...].W uzasadnieniu wskazano m. in., że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. ustaliło w formie informacji rocznej ww. podmiotowi opłatę zmienną za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. PGW WP nie uznało wniesionej reklamacji. Organ wezwał stronę do złożenia pisemnych wyjaśnień, poprzez przedstawienie informacji o ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki w okresie jw. wraz z informacją, czy odprowadzanie następuje z wykorzystaniem urządzeń do retencjonowania – zgodnie z wymaganiami przedstawionymi w art. 552 ust. 2c i 2g p.w. Strona uchyliła się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzanych wód w analizowanym okresie. Opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego przy ustalaniu opłaty zmiennej organ wziął pod uwagę ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych, która stanowiła wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty. Upoważnia go do tego treść art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w., wskazujący zakres korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym. Wskazano również na sposób jej obliczenia.Strona zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Zarzucono naruszenie:1) przepisów prawa materialnego, tj.:1.1) art. 272 ust. 5 p.w., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących;1.2) art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 p.w., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów - na niekorzyść strony wbrew art. 7a §1 k.p.a. i w rezultacie określenie opłaty zmiennej na podstawie pozwolenia wodnego wydanego w oparciu o ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm. – dalej d.p.w.), które określa wartości maksymalne ilości wód możliwych do odprowadzenia, a zatem w wysokości zawyżonej;2) przepisów prawa procesowego, tj.:- art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast;- art. 7, 7a § 1, 75, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2014 r., zamiast ustalonej rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych.W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu podano m. in., że charakter opłaty zmiennej wskazuje jednoznacznie, iż jej wysokość nie jest determinowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, ale rzeczywistą ilością odprowadzonych wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Rzeczywista ilość odprowadzanych wód mogłaby zostać podana wyłącznie w momencie istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie ich ilości. Ustawodawca nie nałożył jednak na podmioty zobowiązane do uiszczania opłat zmiennych za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych obowiązku posiadania ww. urządzeń, zarówno przed wejściem w życie ustawy – Prawo wodne, jak i obecnie. Wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do ww. kryterium, a zatem istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Dla rozwiązania kwestii danych wskazujących rzeczywistą ilość wód odprowadzanych do wód płynących ustawodawca nałożył na gminy m. in. obowiązek składania oświadczeń o ich ilości, nie podając jednocześnie skąd wstecznie pozyskać takie dane. W ocenie skarżącego brak jest podstaw, by domagać się od właścicieli urządzeń i systemów deszczowych szacowania ilości odprowadzanych wód opadowych do wód płynących, w przypadku braku odpowiednich urządzeń pomiarowych, jak i w przypadku braku rzeczonych oświadczeń – obliczania opłat na podstawie parametrów zawartych w pozwoleniach wodnoprawnych. Powyższe ilości odprowadzanych wód nie będą nigdy wartościami rzeczywistymi, które odzwierciedlałyby intencje ustawodawcy w zakresie zróżnicowania opłat za korzystanie z wód.W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że stroną posiadającą na gruncie niniejszej sprawy legitymację skargową jest Miejski Zarząd Dróg i Mostów, a nie Gmina. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i pozwolenie wodnoprawne, stanowiące asumpt do jej wydania, skierowane zostały do tego właśnie podmiotu. Jednocześnie zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), jednak w sytuacji wykonywania przez niego na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy obowiązków zarządcy przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy, to ta jednostka organizacja występuje jako strona w postępowaniu, a nie wójt (burmistrz, prezydent miasta), ani tym bardziej gmina. Jednostka ta (będąca zarządem drogi), stosownie do interpretowanego a contrario zdania drugiego art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, wykonuje wszystkie zadania zarządu drogi, w tym w postaci uczestnictwa jako strona w odpowiednich postępowaniach (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1416/23).Należy także poczynić pewne uwagi ogólne.Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "użytkownik"/"zanieczyszczający" płaci. Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne).Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.Zaakcentować należy w tym miejscu rozumienie "usług wodnych" w rozumieniu preambuły do Dyrektywy Wodnej. Jej ideą przewodnią było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38).W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.Według art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m. in. za: odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (...). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 p.w.).W świetle art. 552 ust. 2 p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje m. in. na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód, choć nie jest to jedyny sposób dokonywania ustaleń. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (art. 552 ust. 2a p.w.).W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5 p.w. (zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych), oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w., zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności (art. 552 ust. 2g p.w.).W okresie przejściowym, a więc ze względu na treść art. 552 ust. 2 p.w., ustawodawca dopuszcza określenie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód przy uwzględnieniu danych, które mogą być ustalane w inny sposób, aniżeli na podstawie faktycznego korzystania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2020 r., IV SA/Wa 2906/19). Nie należy bowiem tracić z pola widzenia zasady, że korzystający ze środowiska powinien za to płacić.W świetle oświadczenia Dyrektora MZDiM z dnia 28 stycznia 2022 r., kierowanego do organu, wody opadowe i roztopowe odprowadzane były za pomocą przedmiotowych wylotów do cieku wodnego. Argumentacja mająca na celu uniknięcie płatności wymaganych nie tylko prawem krajowym, ale i unijnym, nie może znaleźć aprobaty Sądu.Wykładnia systemowa art. 552 p.w. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Brak należytego oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może, a wręcz jest zobowiązany do skorzystania z alternatywnych możliwości ustalenia tej opłaty wynikających z art. 552 p.w. Art. 552 ust. 2 p.w. stanowi bowiem wyraźnie, że "Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne (...) następuje na podstawie (...)". Ustawodawca używa sformułowania "następuje", a nie np., że "organ może naliczyć opłatę".Art. 552 ust. 2 p.w. nie rozróżnia pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie archiwalnej już ustawy – Prawo wodne z 2001 r. oraz wydanych na podstawie ustawy obecnie obowiązującej. Regulacja ta nie różnicuje także pozwoleń wodnoprawnych określających maksymalną ilość odprowadzanych wód oraz pozwoleń określających ilość średnią w danym okresie. Istotne jest czy pozostają w obrocie prawnym, czy nie pozostają i jaka jest ich treść. Skoro ustawodawca pozwoleń tych nie rozróżnia w przywołanym przepisie, to nie należy do interpretatora ich rozróżnianie (zgodnie z paremią "Lege non distinguente nec nostrum est distinguere" – tłum. "gdy ustawa nie rozróżnia, nie do nas należy rozróżnianie").Organ w uzasadnieniu wskazał na sposób wyliczenia opłaty oraz czasookres (kwartał) i należycie uzasadnił swe rozstrzygnięcie, które znalazło aprobatę Sądu.Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, określona w art. 7a §1 k.p.a., może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni. Jej zastosowanie wchodzi w rachubę dopiero wtedy, gdy inne, standardowe reguły wykładni nie dają jednoznacznego wyniku. Taka sytuacja, z powyższych powodów, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Brak było zatem przesłanek do uwzględnienia stanowiska przedstawionego w skardze.Nie doszło do naruszenia art. 7, 7a, 75, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a., art. 272 ust. 5 i 10 p.w., ani też innych przepisów, w tym wyżej przywołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.Podobnie orzeczono m. in. w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 5 marca 2024 r., sygn. II SA/Gl 2005/23 i wielu innych.Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.., może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni. Jej zastosowanie wchodzi w rachubę dopiero wtedy, gdy inne, standardowe reguły wykładni nie dają jednoznacznego wyniku. Taka sytuacja, z powyższych powodów, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Brak było zatem przesłanek do uwzględnienia stanowiska przedstawionego w skardze.Nie doszło do naruszenia art. 7, 7a, 75, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a., art. 272 ust. 5 i 10 p.w., ani też innych przepisów, w tym wyżej przywołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.Podobnie orzeczono m. in. w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 5 marca 2024 r., sygn. II SA/Gl 2005/23 i wielu innych.Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.